村官腐敗倒逼下的基層治理探討

付翠蓮，孔　政（浙江海洋大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江　舟山　360）

村官腐敗倒逼下的基層治理探討

付翠蓮1，孔政2
（浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江舟山316022）

隨著農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)、資源“三資”規(guī)模擴(kuò)大所帶來(lái)的巨大利益刺激，村級(jí)干部在換屆選舉、集體資產(chǎn)資源處置、土地征用拆遷、工程建設(shè)過(guò)程中的腐敗問(wèn)題凸顯，“小官巨腐”問(wèn)題頻現(xiàn)公眾視野。權(quán)力是滋生腐敗的溫床，村官膨脹的權(quán)力在缺乏監(jiān)督的空間里產(chǎn)生異變，倒逼人們重新審視農(nóng)村治理體系。堅(jiān)持和完善基層民主自治制度，探索實(shí)行村級(jí)權(quán)力清單制度，用法治方式和制度手段清理規(guī)范“小微權(quán)力”，是基層治理走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

“村官”；腐??；權(quán)力清單；“小微權(quán)力”；基層治理

在我國(guó)，“村官”是對(duì)農(nóng)村基層干部的通俗稱呼，由村民自治委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)的全部人員構(gòu)成，對(duì)其所歸屬的村級(jí)社區(qū)范圍，享有管理行政村公共事務(wù)的權(quán)力，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府行使國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共行政事務(wù)的管理權(quán)。村官不僅擔(dān)負(fù)了黨的權(quán)威和村民的委托，而且作為農(nóng)村基層干部也掌握集體的資源和權(quán)力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家和政府相當(dāng)重視“三農(nóng)”問(wèn)題，大力在廣大農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行建設(shè)，使得村中資金、資產(chǎn)、資源“三資”規(guī)模不斷擴(kuò)大，由此帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。在這種刺激下，越來(lái)越多地區(qū)的村委會(huì)換屆選舉中頻繁出現(xiàn)拉票賄選、暴力選舉等違背民主選舉制度、無(wú)視選舉規(guī)章的惡劣現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程加快，處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的資源地位也越來(lái)越重要，農(nóng)村得到了前所未有的發(fā)展，極大增加了村官腐敗的可能性，某些村官在處置村集體資產(chǎn)資源、土地征用拆遷等過(guò)程中出現(xiàn)私自挪用和侵占村集體財(cái)物等違法亂紀(jì)行為，黨和國(guó)家賦予的權(quán)力被一部分“村官”用來(lái)設(shè)租尋租、收受賄賂、貪污公款、謀取不正當(dāng)利益，為一己之私多拿多占，“小官巨腐”現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)在大眾視野，這些現(xiàn)象對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重負(fù)面影響，造成村民上訪，極大地?fù)p害了黨和政府的公信力，使得黨和政府與群眾的關(guān)系出現(xiàn)危機(jī)，威脅到農(nóng)村社會(huì)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國(guó)村官腐敗導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力運(yùn)行失范

目前我國(guó)有4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，60多萬(wàn)個(gè)行政村，9億多農(nóng)村戶籍人口，59.7萬(wàn)個(gè)村委會(huì)，500多萬(wàn)名村干部。[1]值得肯定的是，大部分“村官”都是盡職盡責(zé)的，他們常年工作在基層，不辭辛勞，造福群眾?？墒?，頻頻出現(xiàn)的“小官巨腐”又不斷警示著我們，當(dāng)今“村官”濫用權(quán)力、謀取私利現(xiàn)象已十分嚴(yán)重，農(nóng)村已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，嚴(yán)肅治理農(nóng)村貪腐問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫。2008年被檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪中，農(nóng)村基層組織人員4968人，占42.4%。其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任絕對(duì)數(shù)高達(dá)2850人。在當(dāng)前查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。[1]近年來(lái)隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，規(guī)模也越來(lái)越大，在某些城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地拆遷過(guò)程中存在部分村官利用手中權(quán)力瘋狂斂財(cái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一個(gè)村10名官員竟斗膽瓜分了市值18億的安置房316套；一個(gè)村的會(huì)計(jì)竟能挪用資金超過(guò)1.19億；一個(gè)鄉(xiāng)的黨委書記受賄高達(dá)9000萬(wàn)。[2]由此可見，村官雖然只是國(guó)家龐大行政機(jī)器中的末梢，但其腐敗現(xiàn)象之普遍、涉案金額之高、情節(jié)之嚴(yán)重可謂觸目驚心。

村官腐敗一般指我國(guó)農(nóng)村基層干部在協(xié)助上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行村級(jí)組織、管理、協(xié)調(diào)等活動(dòng)過(guò)程中，利用手中的權(quán)力之便，通過(guò)各種違法違規(guī)手段將其管理和經(jīng)手的村集體財(cái)物據(jù)為己有，屬于嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為。這種行為造成大量集體資產(chǎn)去向不明，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，此外還會(huì)危害基層政權(quán)的建設(shè)，造成嚴(yán)重的負(fù)面政治影響，另外還會(huì)阻礙農(nóng)村文化發(fā)展，導(dǎo)致生活腐化墮落，使群眾對(duì)黨和政府產(chǎn)生質(zhì)疑、公信力下降，極易破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?？傊?，村官腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，主要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生活五個(gè)方面極大地?fù)p害了黨和政府的形象以及村民的正當(dāng)利益。這就導(dǎo)致黨和政府在農(nóng)村層面的各項(xiàng)決策被截流，政策執(zhí)行力度大打折扣，反映出當(dāng)前村級(jí)權(quán)力運(yùn)行失范，嚴(yán)重阻礙甚至破壞社會(huì)主義新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村改革的進(jìn)程。

（一）選舉腐敗

1.賄選拉票

在村官腐敗案件中，村干部選舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象突出，“賄選”之風(fēng)頻現(xiàn)，許多地方的村民委員會(huì)選舉都存在著不同程度的假選、賄選乃至強(qiáng)選等現(xiàn)象。在巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，某些村委會(huì)候選人在選舉過(guò)程中無(wú)視選舉紀(jì)律，為達(dá)目的不擇手段，通過(guò)賄選等不正當(dāng)手段影響選舉正常進(jìn)行，此類現(xiàn)象頻繁發(fā)生。據(jù)相關(guān)人員透露，部分候選人為達(dá)到個(gè)人目的公然以金錢開道，籠絡(luò)人心，惡意拉票，為達(dá)到擊敗其他競(jìng)選對(duì)手的目的，不惜用大量金錢請(qǐng)客送禮。個(gè)別村甚至對(duì)選票進(jìn)行明碼標(biāo)價(jià)，有的一張選票數(shù)百元甚至數(shù)千元不等。一般來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)村的經(jīng)濟(jì)條件較好，那么競(jìng)選一個(gè)村委會(huì)主任要數(shù)百萬(wàn)元，即使處于較偏遠(yuǎn)地區(qū)也需要數(shù)十萬(wàn)元。候選人能夠花幾百萬(wàn)元來(lái)競(jìng)選村主任，就在于該職位能帶來(lái)更多利潤(rùn)。[3]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的南方地區(qū)的城郊村，部分村干部通過(guò)各種手段強(qiáng)行進(jìn)入村委，在村委會(huì)選舉過(guò)程中通過(guò)如公開捐贈(zèng)、承諾或游說(shuō)、拉選票等非法手段擾亂村主任選舉的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

2．暴力選舉

個(gè)別干部為了滿足一己私利不但頻頻賄選拉票，而且目無(wú)法紀(jì)采取暴力手段，這種現(xiàn)象在南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在，村中宗族勢(shì)力為了競(jìng)選村官采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，有的甚至使用暴力阻撓村委會(huì)選舉的正常進(jìn)行，這進(jìn)一步激化了各宗族勢(shì)力之間的矛盾。部分干部候選人承諾為自己的宗族謀取大量的不正當(dāng)利益，造成了各宗族矛盾的激化。此外，選舉還受到了“村霸”等惡勢(shì)力的干擾。他們?yōu)榱诉_(dá)到競(jìng)選成功的目的，做出不切實(shí)際的承諾，不擇手段地進(jìn)行拉票，甚至運(yùn)用暴力手段，以達(dá)到破壞競(jìng)選秩序，排擠其他競(jìng)選者，逼迫村民只為自己投票的險(xiǎn)惡目的。因此有些村莊會(huì)出現(xiàn)競(jìng)選人之間、村干部之間相互排擠最終影響選舉正常進(jìn)行的情況也就不足為奇。此類現(xiàn)象警示我們，必須充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村基層選舉中不正當(dāng)選舉的嚴(yán)重性和危害性，尤其是這種借助暴力企圖達(dá)到自己目的傾向，具有極大的危險(xiǎn)性和極其惡劣的影響，必須引起我們高度的重視和密切的關(guān)注。

（二）挪用村財(cái)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，政府大力推行惠農(nóng)政策，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)投入巨額資金以促進(jìn)其發(fā)展。從2004年起10年內(nèi)，全國(guó)已有4萬(wàn)億元資金流入農(nóng)村。[3]據(jù)《人民政協(xié)報(bào)》報(bào)道，2015年國(guó)家投入惠農(nóng)資金1.6萬(wàn)億。如此巨額的資金投入對(duì)村官堅(jiān)守廉潔奉公底線提出了巨大挑戰(zhàn)，巨額資金投入的誘惑對(duì)村官廉政建設(shè)提出更高的要求。其中財(cái)會(huì)部門的腐敗問(wèn)題尤為突出。盡管很多地區(qū)實(shí)行“村帳鄉(xiāng)管”制度，但其并沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒(méi)有對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行有效監(jiān)督，各村建立的財(cái)務(wù)體系也并不完善，這樣就會(huì)導(dǎo)致各種監(jiān)管不力現(xiàn)象發(fā)生。個(gè)別村官為謀取私利方便，會(huì)計(jì)和出納不分家，“三資”管理混亂，村干部一人牢牢控制財(cái)務(wù)；村務(wù)公開流于形式，存在著該公開的不公開、公開的信息不具體、公開的程序不規(guī)范、公開的時(shí)間不統(tǒng)一、公開的形式不嚴(yán)肅、公開的監(jiān)督措施不力等諸多問(wèn)題；部分村級(jí)財(cái)會(huì)人員同時(shí)管理賬和錢，“村官”花的錢可以自己批，這直接導(dǎo)致了村干部腐敗的發(fā)生，使本可以不支出的錢支出了，造成了財(cái)政的混亂，大量資金去向不明。村級(jí)財(cái)務(wù)管理薄弱，村官挪用村財(cái)屢禁不止，成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法違紀(jì)的高發(fā)地，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成了難以估量的損失，極大地阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康、有序的發(fā)展。

（三）非法侵占集體資產(chǎn)資源

現(xiàn)階段村官腐敗案件中，集體資產(chǎn)成為腐敗的主要目標(biāo)。部分村官利用職權(quán)不擇手段地侵吞集體資產(chǎn)資源和資金，將套取款項(xiàng)截留后挪用或侵占，包括非法占有土地補(bǔ)償款、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)撫款物；非法侵占村民的糧食直補(bǔ)資金、退耕還林補(bǔ)助、宅基地補(bǔ)助、農(nóng)村低保補(bǔ)助等款項(xiàng)。雖然國(guó)家在實(shí)施多項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策時(shí)加強(qiáng)了監(jiān)管力度，如種糧補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等專項(xiàng)資金由以前的村里負(fù)責(zé)發(fā)放改為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)直接打到每個(gè)農(nóng)民卡上。但有的村干部搞暗箱操作，掌握國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金的發(fā)放權(quán)，直接貪污挪用政府下?lián)艿目铐?xiàng)和國(guó)家的各類補(bǔ)貼資金，導(dǎo)致多項(xiàng)國(guó)家補(bǔ)貼被非法挪用；個(gè)別村干部收入和入賬嚴(yán)重不符，在不公開情況下使用村民集資，侵吞公共財(cái)產(chǎn)等等。這些違法違紀(jì)行為導(dǎo)致大量農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，危害基層政權(quán)的建設(shè)與穩(wěn)定，嚴(yán)重阻礙和破壞了城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

（四）土地征用拆遷中非法獲利

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)速度的加快，依靠舊城改造、征地拆遷等項(xiàng)目，不少村官謀取了不正當(dāng)利益侵吞了大量財(cái)產(chǎn)。在中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞撰寫的《官員形象危機(jī)(2012)報(bào)告》中，村干部位列五大高危官員群體之首。據(jù)新京報(bào)記者不完全統(tǒng)計(jì)，自2013年以來(lái)，全國(guó)各地公開村官違紀(jì)違法案件171起。其中，涉案金額超過(guò)千萬(wàn)的案件有12起，涉案總金額高達(dá)22億。[5]在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制催生下，村委會(huì)管理著土地補(bǔ)償金的收取，相關(guān)土地在轉(zhuǎn)讓、出租過(guò)程中，村委會(huì)常常直接收取土地補(bǔ)償金和決定租賃費(fèi)的多少，國(guó)家在征地過(guò)程中村官代表全村同國(guó)家進(jìn)行談判。因此，村官在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)暗箱操作、做手腳進(jìn)行貪腐，隱蔽性比較強(qiáng)，這最終導(dǎo)致征地補(bǔ)償款被非法侵吞現(xiàn)象廣泛存在。由于農(nóng)村基層組織缺乏有效監(jiān)管，村官貪腐問(wèn)題的一個(gè)突出特點(diǎn)就是和土地利益有密切的聯(lián)系。當(dāng)前村級(jí)財(cái)務(wù)系統(tǒng)待完善的地方較多，個(gè)別村官正是利用這一點(diǎn)，為了一己私利不擇手段地侵吞征地資金。包括冒名領(lǐng)取征地拆遷補(bǔ)償款、侵占、挪用征地拆遷補(bǔ)償款，以及采取“低價(jià)定地、高價(jià)售出”的手段采取吃“價(jià)差”的方式侵占群眾征地拆遷補(bǔ)償款。

二、村官腐敗的深層根源考察

諸多方面的原因?qū)е履壳按骞俑瘮‖F(xiàn)象頻發(fā)，主觀方面的原因有目前村官其自身素質(zhì)較為低下，法治意識(shí)觀念不強(qiáng)，客觀方面的原因有監(jiān)管的缺失及執(zhí)行不到位，關(guān)于村官的管理制度的不健全，主要包括：

（一）村官個(gè)人素質(zhì)低，法治意識(shí)淡薄

存在部分村官不符合村干部必須的基本要求，治理能力較差，年齡偏大，對(duì)村官職責(zé)較為模糊，作風(fēng)不正、行為不端、辦事不公，甚至部分村官會(huì)把村干部當(dāng)作為己謀私、謀財(cái)之門路，從而極易出現(xiàn)行為失范導(dǎo)致其走向腐敗。還有部分村官未能對(duì)其權(quán)利主體權(quán)限進(jìn)行正確認(rèn)知，法制意識(shí)薄弱，法律知識(shí)匱乏，固執(zhí)地認(rèn)為作為村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部享受《村民委員會(huì)組織法》天然賦予“村民自治權(quán)”，便可以中飽私囊，假公濟(jì)私，胡作非為。有的地方甚至?xí)霈F(xiàn)由同一人同時(shí)擔(dān)任村黨支部書記和村委會(huì)主任兩個(gè)職務(wù)，獨(dú)斷專行權(quán)力缺乏監(jiān)督，膨脹的村級(jí)權(quán)力在缺乏監(jiān)督的空間里產(chǎn)生了異變，腐敗隨之滋生。

（二）村干部的選拔任用制度不夠健全和完善

由于選人用人制度還不完善，受農(nóng)村家族勢(shì)力、農(nóng)民自身素質(zhì)較低等因素的影響，后備干部的培養(yǎng)選拔制度不完善，選賢任能的責(zé)任制度不落實(shí)，致使當(dāng)前選舉制度存在很多問(wèn)題。

一是選舉制度不完善?，F(xiàn)行的村官選舉制度具有較多漏洞，可操作性較差，相關(guān)選舉程序和選舉方法的制定過(guò)于模糊，在關(guān)于候選人確定、參選人行為規(guī)范以及在選舉過(guò)程中如何投票等環(huán)節(jié)上的制定比較籠統(tǒng)。在不完善的選舉制度下，極有可能出現(xiàn)賄選現(xiàn)象的發(fā)生。而目前對(duì)于賄選現(xiàn)象的甄別和處理仍具有很大的壓力和難度。二是選舉運(yùn)作不規(guī)范?，F(xiàn)階段村民的流動(dòng)性比較大，因此在選舉過(guò)程當(dāng)中就容易出現(xiàn)違法違規(guī)的操作行為；另外還存在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)介入村干部選舉，使得民意得不到真實(shí)體現(xiàn)。三是選舉意識(shí)不健康。有的村官政治覺悟不高、思想不夠先進(jìn)、也缺乏足夠的管理能力、文化知識(shí)水平較低等復(fù)雜的情況最終導(dǎo)致他們進(jìn)行村干部競(jìng)選動(dòng)機(jī)不純，因此往往會(huì)造成不同形式的違法選舉；此外，廣大的農(nóng)村村民的整體素質(zhì)不高，選舉意識(shí)較差，在選舉過(guò)程中普遍存在著感情票、人情票等，不能夠有效行使其民主選舉的權(quán)利。四是宗族勢(shì)力干擾嚴(yán)重。在某些宗族勢(shì)力較大的地方，他們會(huì)直接或間接插手、操縱農(nóng)村選舉，選舉中也經(jīng)常出現(xiàn)家族化的派系斗爭(zhēng)現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村基層組織權(quán)力配置不合理

在村級(jí)權(quán)力配置上，一方面，權(quán)力過(guò)于集中。目前農(nóng)村基層現(xiàn)行的政治管理模式基本上實(shí)行 “一把手”負(fù)責(zé)制，而為加強(qiáng)決策執(zhí)行力度，村書記或村主任作為“一把手”往往會(huì)擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，因此農(nóng)村基層組織的權(quán)力往往高度集中。另一方面，權(quán)力得不到有效規(guī)范。由于“村官”的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)過(guò)于集中，致使監(jiān)督權(quán)不能夠得到有效執(zhí)行，這就使得“一把手”濫用權(quán)力和以權(quán)謀私現(xiàn)象等成為了可能。同時(shí)，村務(wù)與政務(wù)界限相對(duì)模糊。如現(xiàn)行《村組法》對(duì)村官村務(wù)權(quán)力和政務(wù)權(quán)力規(guī)定模糊，也沒(méi)有明確規(guī)定如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民活動(dòng)，進(jìn)行村務(wù)和政務(wù)管理。

（四）農(nóng)村基層組織權(quán)力監(jiān)督不到位

一方面，農(nóng)村基層組織監(jiān)督力量薄弱。目前的監(jiān)督主體主要是黨內(nèi)民主監(jiān)督和村民民主監(jiān)督，但在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中往往流于形式。另一方面，上級(jí)主管部門監(jiān)督乏力?！饵h章》規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在行政隸屬上也是接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)際工作當(dāng)中，縣紀(jì)委僅在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)。這樣的體制勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督形同虛設(shè)，對(duì)下級(jí)黨組織的監(jiān)督全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見為主，因而作用受到一定限制，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督乏力的問(wèn)題。此外，農(nóng)村基層法律監(jiān)督相對(duì)滯后。對(duì)于“村官”的界定模糊，相關(guān)的法律法規(guī)難以對(duì)其行為進(jìn)行約束，而在現(xiàn)實(shí)中各部門也由于種種原因不愿介入“村官”違法案件，導(dǎo)致其不能受到應(yīng)有的法律制裁。

三、完善制度設(shè)計(jì)，重塑農(nóng)村基層治理體系

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求，并指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。李樹忠教授認(rèn)為，基層治理法治化是指“在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級(jí)以下（縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！盵6]推進(jìn)基層治理法治化，重點(diǎn)是約束和規(guī)范基層干部的公權(quán)力，堅(jiān)持依法治理、源頭治理，探索實(shí)行村級(jí)權(quán)力清單制度，使相關(guān)政府認(rèn)真按照該制度進(jìn)行工作，全面提高村官社會(huì)治理法治化水平。

（一）加強(qiáng)對(duì)村官的思想教育、業(yè)務(wù)素質(zhì)教育和法律知識(shí)教育

要構(gòu)建并完善思想教育體系。政府必須高度重視村干部的廉政建設(shè)，在政府年度計(jì)劃中要予以體現(xiàn)，選出具體的負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)黨課培訓(xùn)，完善監(jiān)督教育體系等。通過(guò)批評(píng)監(jiān)督，思想教育，樹立村官依法辦事的思想，堅(jiān)定他們的觀念防范意識(shí)，特別是針對(duì)個(gè)別思想松懈，能力不達(dá)標(biāo)，總體素質(zhì)較低的村官，應(yīng)該通過(guò)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)制度的教育培訓(xùn)來(lái)樹立并完善他們遵紀(jì)守法的意識(shí)，通過(guò)法律和業(yè)務(wù)課程，使農(nóng)村財(cái)務(wù)系統(tǒng)人員掌握相關(guān)知識(shí)，熟練運(yùn)用相關(guān)技能，促進(jìn)工作能力的提高。通過(guò)組織財(cái)會(huì)人員認(rèn)真進(jìn)行教育培訓(xùn)，樹立起他們的責(zé)任心，使民主理財(cái)?shù)挠^念深入人心。要深入基層，加強(qiáng)宣傳與監(jiān)督。政府不但要把村官的教育培訓(xùn)擺在重要位置，而且要將國(guó)家的法律法規(guī)以及黨最新的指導(dǎo)方針政策及時(shí)而準(zhǔn)確地傳達(dá)給每一個(gè)農(nóng)戶。通過(guò)多層面、廣渠道的宣傳教育來(lái)增強(qiáng)村官的責(zé)任心，提高村官的辦事效率，達(dá)到工作規(guī)范化，管理民主化。

（二）完善基層村官的選拔任用制度，從源頭上治理村官腐敗

用好干部，乃是重中之重。我國(guó)廣大農(nóng)村建立用人制度應(yīng)能伸能屈、靈活機(jī)動(dòng)。要把好選舉關(guān)。自從政府實(shí)行“村官自選”政策以來(lái)，違法拉票、暴力選舉等違法事件在部分地區(qū)頻繁發(fā)生。通過(guò)違法手段當(dāng)選的村官，上臺(tái)后只是圖謀個(gè)人私利，根本無(wú)法完成國(guó)家和人民賦予的使命，因此，重視選舉環(huán)節(jié)，保障每個(gè)選民的選舉權(quán)利；要運(yùn)用法律手段，限制農(nóng)村主要干部的任期，從一定程度上避免可能帶來(lái)的長(zhǎng)時(shí)間在位造成的負(fù)面影響。大力培養(yǎng)建設(shè)優(yōu)秀年輕的“村官后備軍”，使村官的年齡趨于年輕化，具備較高的學(xué)歷，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的快速發(fā)展，提高農(nóng)村干部的整體素質(zhì)；要規(guī)范村官的報(bào)酬，要讓群眾參與對(duì)村委會(huì)全體成員的考核評(píng)價(jià)，并將其作為衡量村官工作成效、工作進(jìn)度的重要指標(biāo)。在村干部選任上要公平公正，避免家族勢(shì)力的非法干預(yù)，堅(jiān)決打擊“村官家族”，要將這些嚴(yán)重?fù)p害人民利益的集體腐敗行為遏制在源頭上。

（三）實(shí)行村級(jí)權(quán)力清單制度，規(guī)范農(nóng)村“小微權(quán)力”

當(dāng)前農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，管理難度也相應(yīng)增加，村級(jí)管理規(guī)范已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行的重要前提。因此必須為村官開好“權(quán)力清單”，這對(duì)村委會(huì)成員組成的優(yōu)化，提高村干部的凝聚力和戰(zhàn)斗力都具有重要意義。

一是要梳理出村務(wù)工作“權(quán)力清單”，嚴(yán)格監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)，村中所有成員的經(jīng)濟(jì)利益都與村級(jí)財(cái)務(wù)有密切關(guān)系，因此村級(jí)財(cái)務(wù)的工作不允許出現(xiàn)任何失誤。要梳理出村務(wù)工作的“權(quán)力清單”，包括村級(jí)公共權(quán)力事項(xiàng)和便民服務(wù)權(quán)力事項(xiàng)，讓農(nóng)村小微權(quán)力執(zhí)行更加公開、規(guī)范。

二是要實(shí)行責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)干部村官的管理。確定村級(jí)“權(quán)力清單”的同時(shí)還要出臺(tái)配套細(xì)則，進(jìn)一步明確每項(xiàng)村級(jí)權(quán)力的來(lái)源依據(jù)、負(fù)責(zé)執(zhí)行的責(zé)任主體以及操作流程的規(guī)范等，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)“權(quán)力清單”的監(jiān)督和追究制度，確保村務(wù)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

三是健全“小微權(quán)力”陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的監(jiān)督。不斷深化村務(wù)公開信息平臺(tái)建設(shè)，積極利用電視、手機(jī)短信、微博、微信等新媒體途徑，或舉行民主聽證會(huì)等形式，公開村級(jí)事務(wù)情況，真正落實(shí)群眾在村務(wù)工作中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓群眾通過(guò)電視、公開欄等各種途徑即時(shí)查看村務(wù)狀況，讓農(nóng)村“小微權(quán)力”在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督管理，健全“小微權(quán)力”三級(jí)監(jiān)督機(jī)制

治理“村官”腐敗，監(jiān)督是關(guān)鍵。要充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，構(gòu)建村群眾監(jiān)督、村監(jiān)會(huì)監(jiān)督、上級(jí)部門監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的三級(jí)監(jiān)督體系，提高監(jiān)督的整體效能。首先，要提高群眾民主監(jiān)督的力度。不斷地健全和完善民主監(jiān)督機(jī)制，務(wù)必保障村民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提高對(duì)村干部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約。其次，不斷提高村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出在村級(jí)事務(wù)的辦理過(guò)程當(dāng)中存在的問(wèn)題，并督促解決。第三，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和紀(jì)委的監(jiān)督職能。對(duì)于村兩委班子及其成員要進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查并且要嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于各村村干部推進(jìn)和貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策的執(zhí)行情況要嚴(yán)格把控。

（五）堅(jiān)決實(shí)行村務(wù)公開，降低村官腐敗風(fēng)險(xiǎn)

要將村務(wù)實(shí)時(shí)公開，并建立健全財(cái)務(wù)代理制度將村級(jí)賬務(wù)統(tǒng)一管理。實(shí)行村務(wù)公開應(yīng)該堅(jiān)持的三個(gè)原則是及時(shí)、真實(shí)、有效。農(nóng)村最為嚴(yán)重的還是貪腐問(wèn)題，因此在村級(jí)財(cái)務(wù)這個(gè)問(wèn)題上堅(jiān)持及時(shí)、有效地公開，能最大程度地遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。不斷完善信訪舉報(bào)制度。由于廣大農(nóng)村村民受教育水平較低使得信訪成為了村民向黨和政府溝通、反映、交流的重要途徑，信訪舉報(bào)制度的設(shè)立可以加強(qiáng)對(duì)村干部權(quán)力的進(jìn)一步制約。正確對(duì)待信訪舉報(bào)，有助于促進(jìn)上級(jí)和廣大村民之間的溝通和了解，可以有效而及時(shí)地解決問(wèn)題，提高黨和政府在村民心中的形象和威信，發(fā)動(dòng)最廣大農(nóng)村村民的積極性來(lái)進(jìn)行對(duì)村官的民主監(jiān)督。如果村務(wù)公開中出現(xiàn)假公開或不公開等問(wèn)題，可以采用上級(jí)抽檢、群眾投票或村官述職等考核辦法，在城郊村選拔一些無(wú)職黨員和村民擔(dān)任業(yè)余村級(jí)黨風(fēng)廉政監(jiān)督員和信息員等[7]378，對(duì)村務(wù)公開中存在的問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)督力度，提高村務(wù)公開透明度以減少腐敗風(fēng)險(xiǎn)，使村官不想，不敢，也不能腐敗。

[1]彭清燕.村官腐敗與村級(jí)政權(quán)結(jié)構(gòu)的完善[J].理論導(dǎo)報(bào),2011 (1).

[2]馬云，陸彩鳴.“小官大貪”均不姑息[J].民主與科學(xué),2015(1).

[3]張?jiān)讫?村委會(huì)換屆打起“選票價(jià)格戰(zhàn)”一張可“掙”上千元[N].北京青年報(bào),2006-10-05.

[4]曹廣生，吳振鵬.財(cái)政支持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)問(wèn)題研究[EB/OL].(2008-10-06)[2015-10-18].http://www.mof.gov.cn.

[5]李丹丹，楊雨奇，趙歡.小官巨腐：12名“千萬(wàn)級(jí)村官”涉案22億江浙粵居多[N].新京報(bào)，2014-08-07.

[6]李樹忠.全面認(rèn)識(shí)基層治理法治化[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-11-08.

[7]于洪生.城郊村：城市化背景下村務(wù)管理調(diào)研[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

D67

A

1008—7974(2016)03—0056—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2016.05.011

2015-10-19

國(guó)家社科基金“基于利益博弈的農(nóng)民集體行動(dòng)及鄉(xiāng)村治理研究”（15BSH072）

付翠蓮，內(nèi)蒙古烏蘭察布市人，博士，教授；孔政，山東濰坊市人，碩士研究生。