歐竹艷（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

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論官僚制對(duì)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示
——基于“官僚制不足”的思考

歐竹艷
（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

［摘要］馬克斯·韋伯的官僚制以理性設(shè)置的制度和法律為運(yùn)作規(guī)則，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織形態(tài)。我國現(xiàn)階段的行政管理領(lǐng)域存在“官僚制不足”的問題，在行政管理體制、行為和文化等方面都摻雜著大量的非理性因素。與理性官僚制相似，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)法律和制度的關(guān)鍵性作用。制度化和法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求。解決“官僚制不足”的問題，完善理性官僚制是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在政府治理層面的一個(gè)切入點(diǎn)。官僚制對(duì)國家治理現(xiàn)代化的啟示，就在于它的現(xiàn)代性價(jià)值能夠促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化。

［關(guān)鍵詞］官僚制；國家治理；治理能力；現(xiàn)代化

一、官僚制與我國“官僚制不足”

在行政管理中，現(xiàn)代性確立的標(biāo)志是科層化的理性管理取代了傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)管理。官僚制是迄今為止在現(xiàn)代社會(huì)組織中運(yùn)用得最為廣泛的組織形式和管理模式。與西方官僚制發(fā)展過度而出現(xiàn)擯棄官僚制的狀況不同的是，我國的行政管理領(lǐng)域存在嚴(yán)重的“官僚制不足”問題。

（一）官僚制：行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的制度性的維度

官僚制的出現(xiàn)和發(fā)展適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要，促進(jìn)了行政管理由人治到法治、由經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變，是行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的一種重要的制度性的維度。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶認(rèn)為，“在當(dāng)今社會(huì)，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度，并在事實(shí)上成了現(xiàn)代性的縮影。除非我們理解這種制度形式，否則我們就無法理解今天的社會(huì)生活?！保?］

官僚制是建立在法理型統(tǒng)治基礎(chǔ)之上的一種追求形式合理性的管理體制，即“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”［2］，遵循法理化的內(nèi)在要求，擁有形式上清晰嚴(yán)密的結(jié)構(gòu)制度和普遍的規(guī)范，一切活動(dòng)都服從理性的規(guī)則和程序，“‘業(yè)務(wù)上’完成任務(wù)首先意味著解決事務(wù)‘不看人辦事’，而是根據(jù)可以預(yù)計(jì)的規(guī)則”［3］。組織成員只有在服從理性制度和規(guī)范的前提下行使各自權(quán)力和履行職責(zé)，才會(huì)在既定的軌道內(nèi)完成既定的目標(biāo)，保證整個(gè)組織管理的有效性。反之，如果摻雜過多人格化的非理性因素就會(huì)給組織運(yùn)作帶來額外的考驗(yàn)，降低組織運(yùn)作的效率。官僚制在公事和私事之間形成清晰明確的界線，一切依照制度運(yùn)作的模式最大限度地消除了公共權(quán)力行使過程中的非理性因素，保證了行政行為的理性化和規(guī)范化。官僚制管理的非人格化使得組織成員服從的并非是支配者個(gè)人，而是服從一個(gè)非人格性的無私秩序，管理者所具有的行政管理權(quán)力不是來自于個(gè)體的天賦或身份特權(quán)，而是抽象規(guī)則體系所給予的行事權(quán)力。以一視同仁的非人格化態(tài)度處理事務(wù)，體現(xiàn)了一種否定人治的理性精神。官僚制的行為主體是基于自由契約的職業(yè)官員，在人員任用方面強(qiáng)調(diào)對(duì)知識(shí)化和專業(yè)化的要求，堅(jiān)持從社會(huì)普選公務(wù)人員，使人才甄選范圍擴(kuò)大到社會(huì)各階層，“只有證明接受專業(yè)培訓(xùn)者成績合格，才有資格參加一個(gè)團(tuán)體的行政管理班子，才允許被任命為‘官員’?！保?］從而不僅有利于提高行政管理的效率，而且強(qiáng)化了平等化的傾向，有力抨擊了以門第、等級(jí)、血統(tǒng)、特權(quán)觀念為特征的身份制，有效糾正了任人唯親、主觀臆斷等弊端，體現(xiàn)出一種平等的人文關(guān)懷。官僚制的形式合理性和“工具—功效”的行為邏輯摒棄了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)管理所摻雜的大量人治因素，最大限度地避免了管理者的任性專斷和感情用事。

（二）“官僚制不足”：對(duì)我國現(xiàn)階段行政管理體制現(xiàn)代性缺失的反思

自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起對(duì)官僚制的現(xiàn)實(shí)合理性提出了廣泛的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，其中著名的代表人物有沃倫·本尼斯、戴維·奧斯本和特德·蓋布勒等。盡管如此，新公共管理運(yùn)動(dòng)卻并沒有從根本上動(dòng)搖官僚制的地位，沒有形成足以替代官僚制的行政范式。不可否認(rèn)，西方的官僚制由于過度發(fā)展確實(shí)存在著種種弊端，在現(xiàn)今許多西方國家都提出擯棄官僚制的時(shí)候，我們卻不能盲目跟風(fēng)，而應(yīng)該理性分析我國官僚制發(fā)展的具體情況。

對(duì)照理性官僚制，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)階段行政管理體制的現(xiàn)代性嚴(yán)重缺失。中國在建立現(xiàn)代行政管理體制的過程中，還沒能將官僚制的理性精神全面灌注到整個(gè)行政管理領(lǐng)域之中。在實(shí)踐過程中，公共行政還摻雜著大量非理性因素，在行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、行政權(quán)力運(yùn)作和行政文化影響等方面都存在著諸多同理性官僚制所主張的價(jià)值理念格格不入的現(xiàn)象。因此，就現(xiàn)階段的中國公共行政而言，官僚制并非過度發(fā)展，而是官僚制不足。

1.行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)層面的表現(xiàn)是，職能分工存在諸多不合理，放權(quán)收權(quán)循環(huán)往復(fù)，行政機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整。具體表現(xiàn)在，中央政府與地方政府之間、地方政府內(nèi)部之間以及政府內(nèi)部不同部門之間的職能分工與權(quán)力分配還沒有形成相對(duì)穩(wěn)定的制度框架，機(jī)構(gòu)和職能重疊交錯(cuò)現(xiàn)象較為常見。

2.行政權(quán)力運(yùn)作層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政權(quán)力運(yùn)作層面的表現(xiàn)是，第一，行政權(quán)力運(yùn)作隨意性較大，濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至自由裁量權(quán)的運(yùn)作都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其法定權(quán)限和能力范圍。第二，行政權(quán)力運(yùn)作呈現(xiàn)出濃厚的人治傾向，公務(wù)員服從領(lǐng)導(dǎo)而不是制度，個(gè)人權(quán)威、職務(wù)權(quán)威大于法律權(quán)威、制度權(quán)威。第三，地方利益、部門利益以及政府自身利益與國家利益、人民利益相背離，官員往往越權(quán)辦事，侵犯公眾和社會(huì)利益，法律經(jīng)常是形同虛設(shè)。

3．行政文化影響層面的“官僚制不足”。

我國“官僚制不足”在行政文化層面的表現(xiàn)是，公共行政領(lǐng)域彌漫相當(dāng)濃厚的傳統(tǒng)非理性行政文化氣息，這與官僚制所奉行的理性精神背道而馳。第一，行政組織中存在一定程度的人格依附現(xiàn)象，各級(jí)公務(wù)員很難完全擺脫對(duì)上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)的依附，基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神的職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍形成。第二，人際關(guān)系取向廣泛盛行。中國社會(huì)的各種私人關(guān)系，如血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣等人情關(guān)系已經(jīng)內(nèi)化在了公務(wù)員的思維方式和行為習(xí)慣之中，這對(duì)公共行政的合理運(yùn)行有極大的副作用。第三，公民和公務(wù)員都普遍缺乏對(duì)體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，各種正式制度往往流于形式，公務(wù)員往往忠誠于非正式關(guān)系，而不是忠誠于制度本身，群眾期盼出現(xiàn)清官，而不是寄希望于制度構(gòu)建。

二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化及其與官僚制的聯(lián)系

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［5］。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。理性官僚制對(duì)我國的行政發(fā)展依然具有現(xiàn)實(shí)合理性，它的體現(xiàn)現(xiàn)代性的諸多價(jià)值理念對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，所以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與官僚制二者之間有著緊密的聯(lián)系。

（一）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

國家治理體系是一系列國家治理制度的集成和總和，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)的各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排；國家治理能力是集中體現(xiàn)為制度執(zhí)行力以及多方面治理能力的集成和總和，是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方而事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。習(xí)近平指出:“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”［6］。國家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

（二）現(xiàn)代化：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與官僚制的聯(lián)系

官僚制是行政管理領(lǐng)域體現(xiàn)現(xiàn)代性的一個(gè)重要制度性的維度，理性官僚制是要讓政府行政管理體制適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理領(lǐng)域現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是要讓國家的治理體系和治理能力適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求。顯而易見，理性官僚制與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者的聯(lián)系就在于都強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代化”。關(guān)于“現(xiàn)代化”，俞可平認(rèn)為衡量一個(gè)國家的治理體系是否現(xiàn)代化的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、公共治理過程的民主化、法治、效率以及中央與地方的協(xié)調(diào)［7］。江必新則認(rèn)為現(xiàn)代化有制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化等的四重標(biāo)準(zhǔn)［8］。這些標(biāo)準(zhǔn)與理性官僚制所彰顯的“制度”、“法治”等體現(xiàn)現(xiàn)代性的價(jià)值理念有著內(nèi)在的一致性。與理性官僚制相似，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也強(qiáng)調(diào)法律和制度的關(guān)鍵性作用。制度化和法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要求。

三、官僚制對(duì)國家治理現(xiàn)代化的啟示：促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化

我國實(shí)現(xiàn)政府行政管理體制的現(xiàn)代化，必然要解決“官僚制不足”的問題。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中最關(guān)鍵的就是政府，政府治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面。所以，完善理性官僚制也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在政府治理層面的一個(gè)切入點(diǎn)。理性官僚制對(duì)國家治理現(xiàn)代化的啟示，就在于它的現(xiàn)代性價(jià)值能夠促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化。國家治理的現(xiàn)代化既需要完善靜態(tài)的制度，也需要建立健全動(dòng)態(tài)的法治。

（一）解決公共行政“官僚制不足”問題，切實(shí)完善理性官僚制

參照理性官僚制，目前我國公共行政領(lǐng)域總體上仍處于“官僚制不足”的階段，缺乏現(xiàn)代化所要求的理性精神和法治精神。鄧小平指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保?］。因此，在西方的過度官僚制弊端暴露而“去官僚制”的時(shí)候，我國不該盲目跟從，而是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到官僚制對(duì)我國的行政發(fā)展依然具有現(xiàn)實(shí)合理性。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國新時(shí)期全面改革的總目標(biāo)，政府治理是國家治理的重要組成部分，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野下，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必須解決“官僚制不足”的問題，切實(shí)完善行政組織“合理—合法”的現(xiàn)代理性官僚制。

第一，建設(shè)法治政府。提高公務(wù)員運(yùn)用法治思維和法治方式辦事的能力；建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，將依法行政考核納入政府考核指標(biāo)體系，發(fā)揮依法行政考核激勵(lì)、引導(dǎo)和督促作用；采取有效措施做好法治宣傳教育，提高公務(wù)員的法治素質(zhì)；認(rèn)真聽取公眾對(duì)政府治理法治化的評(píng)價(jià)和意見，建立健全政府治理法治化的評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)制度；第二，建設(shè)限權(quán)政府。提高行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員依法行政能力，限制行政權(quán)力濫用；明確行政權(quán)力邊界，努力做到政企分開，政社分開，向市場與社會(huì)分權(quán)；對(duì)行政權(quán)力設(shè)置必要的剛性制衡機(jī)制，強(qiáng)化公民對(duì)行政行為有效的監(jiān)督和控制作用，杜絕行政亂作為、不作為現(xiàn)象，壓縮行政權(quán)力的自由伸縮空間；建立嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督制約機(jī)制，使行政行為具有起碼的可預(yù)期性。第三，建設(shè)責(zé)任政府。切實(shí)改善行政決策民主參與制度和專家咨詢制度，為專家與公民參與政府決策提供制度化渠道，特別是關(guān)系到人民切身利益的公共決策必須有合理有效的公民參與制度，政府不可獨(dú)斷；推行重大決策失誤責(zé)任追究制度；繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員制度改革，提高公務(wù)員整體職業(yè)化程度。

（二）促進(jìn)國家治理體系制度化與國家治理能力法治化

國家治理體系制度化水平低，這使得握有權(quán)力的部門在一定程度上缺少制度化的約束，導(dǎo)致其在權(quán)力的運(yùn)行中自動(dòng)放大自由裁量權(quán)。國家治理能力法治化水平低，這表現(xiàn)在治理主體上是法治觀念淡薄，在治理過程中不嚴(yán)格依照制度或法律的規(guī)定，使得治理方式與法治化理念有所脫節(jié)。作為理論層面的國家治理體系的制度化與作為實(shí)踐層面的國家治理水平的法治化是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必不可少的重要方面。

1．促進(jìn)國家治理體系制度化。

促進(jìn)國家治理體系的制度化，需要進(jìn)一步完善和發(fā)展相關(guān)制度，保障制度體系的整合力與權(quán)威性，提升制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運(yùn)轉(zhuǎn)效能。諾斯認(rèn)為:“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，它們是一些人為設(shè)計(jì)的，形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！保?0］一方面，要切實(shí)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，從全局出發(fā)，指導(dǎo)各級(jí)治理制度體系協(xié)調(diào)配合并發(fā)揮整體效力；另一方面，還要建立健全政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)體制，必須做好多個(gè)層面的制度完善工作。具體來說，如在政治體制方面，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政執(zhí)法體制，避免行政權(quán)力的不當(dāng)和過度干預(yù)，并進(jìn)一步健全相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制，從制度上規(guī)范任何組織和個(gè)人的行為；深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)等等。另外，我國對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制尚需全面加強(qiáng)。我國雖然在制度上初步設(shè)計(jì)了國家權(quán)力配置及其制約監(jiān)督的機(jī)制，但還尚且不夠，仍需要完善憲法監(jiān)督制度，建立憲法委員會(huì)來行使違憲審查權(quán)等等。

2．提高國家治理能力法治化。

法治建設(shè)是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。實(shí)現(xiàn)國家治理能力法治化，必須保證國家治理在法治的軌道上運(yùn)行。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。我國的法治建設(shè)尚欠成熟，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家仍是我國目前的主要任務(wù)。第一，牢固樹立憲法意識(shí)，尊重憲法的最高權(quán)威。憲法是國家的根本大法，具有最高的法律地位和效力。我們必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則，用憲法來規(guī)范國家的政治生活，任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。第二，進(jìn)一步完善基本法律體系。做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，保證有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律體系是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的保障，能夠使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域做到有法可依。需要繼續(xù)健全完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系；細(xì)化和固化各種法律程序，一切執(zhí)法行為都必須符合法律的程序，都必須以憲法和法律為準(zhǔn)繩。第三，大力培育法治文化。在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，讓法治深入人心，使得廣大人民群眾能夠有效地運(yùn)用法治思維和法治方式來解決與自己切身利益相關(guān)的國家生存和發(fā)展中出現(xiàn)的重大而復(fù)雜的社會(huì)問題和治理事務(wù)。

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［中圖分類號(hào)］D63-3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0061-04

［收稿日期］2015-10-30

［作者簡介］歐竹艷（1990—），女，山東煙臺(tái)人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。