創(chuàng)新體制機(jī)制 提升執(zhí)法效能
——如皋市綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 如皋市編辦

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創(chuàng)新體制機(jī)制 提升執(zhí)法效能
——如皋市綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 如皋市編辦

江蘇省如皋市積極探索，重點(diǎn)在市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)等區(qū)域試點(diǎn)開(kāi)展行政執(zhí)法體制改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)綜合執(zhí)法，優(yōu)化資源配置，取得了明顯成效。

一、明確改革方向

長(zhǎng)期以來(lái)，縣域范圍內(nèi)存在著執(zhí)法隊(duì)伍種類繁多、職能重疊、力量分散、手段單一，部門(mén)之間、部門(mén)內(nèi)部條塊分割、各自為政，一個(gè)部門(mén)多頭執(zhí)法、同一領(lǐng)域多層執(zhí)法的現(xiàn)象，造成了重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，基層群眾反映十分強(qiáng)烈。如皋市堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。大致經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：

一是改革起步階段。2012年長(zhǎng)江鎮(zhèn)被列為省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，如皋市先后分三批向長(zhǎng)江鎮(zhèn)下放了13個(gè)市級(jí)部門(mén)共1238項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，由長(zhǎng)江鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)區(qū)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。之后在總結(jié)長(zhǎng)江鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步將試點(diǎn)范圍拓展到白蒲鎮(zhèn)、搬經(jīng)鎮(zhèn)等市級(jí)中心鎮(zhèn)。通過(guò)改革，基層黨委、政府的主體作用得以充分發(fā)揮，提升了基層治理效能。

二是深化拓展階段。2014年6月，基本完成了縣級(jí)工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革。改革過(guò)程中，梳理確認(rèn)市場(chǎng)監(jiān)管局行政權(quán)力清單1115項(xiàng)，原三個(gè)部門(mén)27個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為13個(gè)。在全市范圍內(nèi)的14個(gè)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）設(shè)立基層分局，70％以上的工作人員轉(zhuǎn)移到基層一線。通過(guò)整合職能、聚合力量、融合機(jī)制，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“一個(gè)部門(mén)管市場(chǎng)”、“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。 同時(shí)，整合產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所、計(jì)量檢定測(cè)試所、農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)中心、糧油檢測(cè)中心，組建新的綜合檢驗(yàn)檢測(cè)中心，強(qiáng)化技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)中心管檢測(cè)”。這些綜合改革探索有效地緩解了長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法不公等問(wèn)題。

三是整體推進(jìn)階段。2015年3月，南通市被確立為全國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市。如皋市從解決問(wèn)題入手，對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，摸清了各類執(zhí)法力量、所有執(zhí)法部門(mén)、各支執(zhí)法隊(duì)伍、相關(guān)職能科室開(kāi)展執(zhí)法工作的基本狀況，依法界定和合理劃分了各監(jiān)管部門(mén)和鎮(zhèn)街的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)了《如皋市深化行政執(zhí)法體制改革、全面推進(jìn)綜合執(zhí)法的實(shí)施意見(jiàn)》，明確地提出了“整合規(guī)范執(zhí)法主體、相對(duì)集中行使處罰、推動(dòng)執(zhí)法重心下移、優(yōu)化執(zhí)法力量配置、完善基層執(zhí)法制度體系和創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式”為主要內(nèi)容的改革總體目標(biāo)，明確了改革路線圖、時(shí)間表和任務(wù)書(shū)等，為全面實(shí)施改革提供了行動(dòng)指南。

二、創(chuàng)新體制機(jī)制

2015年3月開(kāi)始，如皋市全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。

一是整合職能，歸并機(jī)構(gòu)，分類組建六支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革過(guò)程中，堅(jiān)持以群眾需求為本，突出問(wèn)題導(dǎo)向，把改革的重點(diǎn)放在與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問(wèn)題比較突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域。對(duì)執(zhí)法職能相近、執(zhí)法對(duì)象相同、執(zhí)法方式相似的部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職能整合，推進(jìn)跨部門(mén)、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法，先后對(duì)縣級(jí)18個(gè)部門(mén)、26支執(zhí)法隊(duì)伍、32個(gè)執(zhí)法科室進(jìn)行了職能、機(jī)構(gòu)和人員的整合，組建了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、環(huán)保綜合執(zhí)法、交通綜合執(zhí)法、城市管理綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法和社會(huì)事業(yè)綜合執(zhí)法等6支綜合性執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建起“大農(nóng)業(yè)、大城管、大市場(chǎng)、大環(huán)保、大交通、大文化”的綜合執(zhí)法新格局，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

二是有效建立六大執(zhí)法運(yùn)行體系。第一，權(quán)責(zé)一致的制度體系。全面編制綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確執(zhí)法監(jiān)管失職的追責(zé)情形，確保有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)須對(duì)等。第二，專綜結(jié)合的工作體系。對(duì)與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、主要發(fā)生在基層、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法；對(duì)專業(yè)要求高、發(fā)生頻率低的領(lǐng)域仍實(shí)行專業(yè)性執(zhí)法。第三，條塊緊密的聯(lián)動(dòng)體系。在縣級(jí)部門(mén)推行跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，將綜合行政執(zhí)法的觸角向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)園區(qū)延伸，推行區(qū)域性綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)。第四，上下銜接的互通體系。利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，確保部門(mén)之間、上下之間執(zhí)法監(jiān)督信息資源互聯(lián)互通。第五，綜合歸集的信用體系。建立完善個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)主體的信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為加強(qiáng)監(jiān)管和綜合執(zhí)法提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。第六，寬嚴(yán)相濟(jì)的考核體系。將日?？己伺c年度考核有機(jī)銜接、內(nèi)部考核與外部評(píng)議相結(jié)合，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)綜合執(zhí)法部門(mén)行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定監(jiān)管責(zé)任的考核評(píng)價(jià)，提升執(zhí)法監(jiān)督效能。

三是健全完善六項(xiàng)執(zhí)法工作機(jī)制。為切實(shí)解決任性執(zhí)法、執(zhí)法不公、執(zhí)法擾民等問(wèn)題，降低制度性交易成本，切實(shí)提高綜合執(zhí)法效能，如皋市建立了監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)機(jī)制、雙隨機(jī)抽查機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)機(jī)制、告知承諾失信懲戒機(jī)制、監(jiān)管績(jī)效評(píng)估獎(jiǎng)懲機(jī)制、重大風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控機(jī)制等六大機(jī)制，并以市政府文件形式下發(fā)執(zhí)行。通過(guò)APP、微信公眾號(hào)、手機(jī)短信等公共平臺(tái)構(gòu)建監(jiān)督機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門(mén)、人民群眾之間的信息溝通機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)管。整合部門(mén)服務(wù)熱線，暢通投訴舉報(bào)平臺(tái)，形成政社聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的局面。

三、提升治理能力

隨著綜合執(zhí)法體制機(jī)制的建立，如皋市在關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的執(zhí)法責(zé)任更加明確，執(zhí)法力量得到強(qiáng)化，監(jiān)管能力不斷增強(qiáng)。

一是責(zé)任主體更加明確，解決了“散”的問(wèn)題?？h級(jí)部門(mén)原有執(zhí)法監(jiān)管主體較多，導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重復(fù)，各自為政、各自執(zhí)法的矛盾比較突出。推行綜合執(zhí)法后，同一領(lǐng)域、同一區(qū)域的執(zhí)法職能得以整合歸并，以前由多個(gè)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng)，現(xiàn)由一支隊(duì)伍集中綜合行使，原來(lái)由單個(gè)部門(mén)執(zhí)法力度不強(qiáng)、多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題迎刃而解。

二是執(zhí)法力量得到強(qiáng)化，解決了“弱”的問(wèn)題。改革前，各部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍眾多，但力量分散，一般都集中在縣級(jí)機(jī)關(guān)，日常巡查走馬觀花，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能是被動(dòng)接受投訴。推行綜合執(zhí)法后，將部門(mén)所屬的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，按照人隨事走的原則，同步調(diào)整職能、編制和人員，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

三是監(jiān)管范圍有了拓展，解決了“窄”的問(wèn)題。在改革中，如皋市堅(jiān)持重心下移、權(quán)限下放，通過(guò)整合部門(mén)派駐力量、下移執(zhí)法重心、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管責(zé)任、配強(qiáng)村居監(jiān)管執(zhí)法協(xié)管員，變單打獨(dú)斗為合力攻堅(jiān)，由被動(dòng)監(jiān)管向主動(dòng)出擊轉(zhuǎn)變，由集中整治向常態(tài)管理轉(zhuǎn)變，由單一工作創(chuàng)新向系統(tǒng)體制機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。