促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的基礎性綜合性法律
——慈善法解讀

● 廖 鴻 馬 昕

?

促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的基礎性綜合性法律
——慈善法解讀

● 廖 鴻 馬 昕

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議表決通過了慈善法，成為我國慈善事業(yè)乃至社會領域劃時代的一個重要事件。慈善法的出臺，為規(guī)范個人、社會、政府在慈善中的關系奠定了法律基礎，也是創(chuàng)新社會治理方式、推進全面深化改革、增強國家軟實力的重要舉措。

一、慈善法的頒布具有重大現(xiàn)實與歷史意義

作為一部慈善制度建設的基礎性、綜合性法律和社會領域的重要法律，慈善法的制定與實施，其意義、影響毋庸置疑。

（一）我國慈善事業(yè)發(fā)展到今天，進一步發(fā)展規(guī)范需要法律的規(guī)制

在中國，現(xiàn)代慈善事業(yè)起步于改革開放，繁榮于近二十年國家的快速發(fā)展?！跋Ｍこ獭庇靡浑p楚楚動人的大眼睛引得無數(shù)普通老百姓捐資助學，托起中國未來的希望；汶川地震突如其來的災難調動了全民救助的熱情，營造了一方有難、八方支援、人人參與的空前氛圍；網(wǎng)絡募捐、社區(qū)慈善的興起使得人人可慈善成為一種現(xiàn)實；而郭美美事件、一起又一起騙捐、詐捐行為，又讓很多人深入思考，我們究竟需要什么樣的慈善。慈善發(fā)展到今天，如何發(fā)展和規(guī)范慈善事業(yè)，如何處理捐贈人、受益人、慈善組織的關系，捐贈財產(chǎn)應有什么樣的特殊限制和保護，社會公眾對慈善組織擁有多少知情權，慈善組織具有哪些權利義務等，這一系列問題都需要明確，需要得到法律的確認和保障。

（二）社會力量尤其是民間力量參與社會治理，需要慈善立法來調整社會關系

“經(jīng)濟人”假設每個人都是以自身利益最大化為目標。然而當面對公共問題時，經(jīng)濟人假設遇到了挑戰(zhàn)，依靠個體的逐利行為，難以促成社會公共利益的提升，特別是難以有效解決一些社會矛盾和問題。除政府提供公共服務、實施公共管理外，各類社會主體在社會治理中的邊界和職責，各種社會力量如何有序參與，也需要界定和明確。由于慈善是社會治理的重要手段與方式，慈善立法就當然成為社會領域立法的重要方面。

（三）慈善是實現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會的重要力量，需要法律的支持和鼓勵

慈善有小慈善、大慈善之爭，但無論是狹義的慈善，還是廣義的慈善，都以提高全社會人民福祉為使命，這與我國實現(xiàn)共同富裕、到2020年全面建成小康社會的奮斗目標是完全一致的，所以慈善立法將有力推進黨的十八大提出目標的實現(xiàn)。同時，從我國的國情出發(fā)，慈善應首先著眼于解決脫貧攻堅這樣的小康社會建設道路上最緊迫的任務，因此慈善法也應體現(xiàn)出對扶貧濟困的更多支持。

（四）慈善對傳播正能量、構建社會主義核心價值觀具有重要作用，需要通過立法來引導提倡

無論是樂善好施、團結友愛、守望相助的善舉，還是無私奉獻、仁愛大同的大愛，慈善行為中所弘揚的精神和潛移默化傳播的觀念，都是為社會積累道德力量，增加社會的黏合度，提振社會信心，為構建社會主義核心價值觀提供充足的養(yǎng)分。這是當今我國社會進步需要的正能量，是培養(yǎng)我國文化道德力量的關鍵舉措，需要以立法來突出鼓勵，增強推動力度。

二、慈善法制度創(chuàng)新的八個亮點

（一）拓展慈善領域，為慈善事業(yè)的長遠發(fā)展開辟空間

慈善法采用“大慈善”界定，從扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫、救助自然災害、事故災難和突發(fā)事件造成的損害等傳統(tǒng)慈善出發(fā)，拓展到促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展，防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境等新的領域，同時這種基本涵蓋“公益”領域的界定，較好地連接了慈善與公益的關系，定義了慈善的根本使命和追求，這就使得慈善與一般的私人利益、私人領域嚴格區(qū)分，使得慈善可以在社會生活的更大范圍內發(fā)揮作用，既解決了目前的緊迫問題，又有利于解決深層次的社會問題，增加人民福祉。

（二）為慈善組織正名賦權，解決了慈善事業(yè)健康發(fā)展最緊迫的載體問題

慈善法首次從法律層面明確了慈善組織的概念、范圍、權利義務，厘清了慈善組織與社會組織現(xiàn)有的基金會、社會團體和社會服務機構（“民辦非企業(yè)單位”）三種形式的關系。新成立慈善組織具備了法定條件就可以申請登記。已經(jīng)成立的基金會、社會團體、社會服務機構符合條件也可以申請認定為慈善組織。這不僅解決了原本就以公益慈善為宗旨的4000多個基金會的法律身份問題，也對已經(jīng)登記的60多萬個社會組織，只要符合條件、經(jīng)申請認定為慈善組織提供了可能和通道。慈善組織的發(fā)展壯大，為慈善事業(yè)的健康發(fā)展提供了基礎和動力。

（三）實惠管用的促進措施，撬動社會領域的供給側結構性改革

慈善法專章規(guī)定了政府在稅收優(yōu)惠、費用減免、用地傾斜、金融支持、購買服務等方面的一系列促進措施，都是從慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要出發(fā)給予的全方位支持。例如依法登記滿兩年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格；慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值、增值可以進行投資，慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠；自然人、法人和其他組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠；企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定準予當年扣除的部分，允許在其后三年內結轉扣除；境外捐贈用于慈善活動的物資，依法減征或者免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅；捐贈人向慈善組織捐贈實物、有價證券、股權和知識產(chǎn)權的，免征權利轉讓的相關行政事業(yè)性費用；國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優(yōu)惠政策；慈善組織開展扶貧濟困等活動需要慈善服務設施用地的，可以依法申請使用國有劃撥土地或者農(nóng)村集體建設用地；國家為慈善事業(yè)提供金融政策支持；各級人民政府及其有關部門可以依法通過購買服務等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務，并依照有關政府采購的法律法規(guī)向社會公開相關情況。這一系列優(yōu)惠扶持規(guī)定，將會進一步激活慈善組織的內在活力，符合我國加大民生服務供給的方向，讓慈善組織在社會領域成為拉動公益經(jīng)濟和慈善就業(yè)的新增長極，構建多元化、社會化的公共服務供給體系。

（四）明確慈善財產(chǎn)的權利歸屬，規(guī)定其根本責任

慈善組織的財產(chǎn)包括發(fā)起人捐贈、資助的創(chuàng)始財產(chǎn)，募集的財產(chǎn)和其他合法財產(chǎn)。捐贈人在慈善組織成立時和成立后捐贈的財產(chǎn)歸慈善組織所有，慈善組織通過其他渠道如保值增值合法取得的財產(chǎn)也歸慈善組織所有，但慈善組織作為獨立法人主體對其財產(chǎn)所有權是受到限制的所有權。從財產(chǎn)來源上看，慈善組織設立的創(chuàng)始財產(chǎn)來自捐贈，而不是投資，這不同于公司由股東共同投資設立，慈善組織沒有股東，任何組織和個人對慈善組織都沒有股東權利。在管理使用上既要符合本組織慈善宗旨，又要符合捐贈協(xié)議的約定。在使用時，要遵從章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定。在保值增值時，政府資助的財產(chǎn)和捐贈協(xié)議約定不得投資的財產(chǎn)，不得用于投資。慈善財產(chǎn)的這種“社會公共財產(chǎn)”屬性，使得慈善組織負有特殊使命，慈善財產(chǎn)為特殊財產(chǎn)，為社會公共利益服務是其根本使命和責任。

（五）慈善法既是組織法又是行為法，構建起現(xiàn)代慈善完整體系

慈善法以規(guī)制慈善組織為主，大部分章節(jié)針對的是慈善組織，從這個角度看，這是一部組織法。但是慈善法也全面規(guī)范了各個環(huán)節(jié)各種形式的慈善行為，從這個角度看，又是一部行為法。慈善行為包括慈善資源入口環(huán)節(jié)的慈善募捐、網(wǎng)絡募捐、慈善捐贈、慈善信托，慈善資源出口的慈善服務、志愿服務，也包括了社區(qū)單位內部的互助行為，勾勒出慈善事業(yè)的完整譜系。

（六）既開放又嚴格，為慈善財產(chǎn)保值增值提供積極審慎渠道

從一定意義上說，慈善財產(chǎn)的多寡決定了慈善事業(yè)的興旺程度。慈善財產(chǎn)不僅在于外部的募集，還在于內在的增值。因此，慈善財產(chǎn)保值增值十分重要。慈善法規(guī)定，慈善組織必須充分、高效運用慈善財產(chǎn)，為實現(xiàn)財產(chǎn)保值、增值可以進行投資，但慈善法同時也規(guī)定了慈善組織妥善保管慈善財產(chǎn)的特別義務。一是規(guī)定了合法、安全、有效的原則，以及投資收益全部用于慈善目的；二是規(guī)定了決策機制，重大投資方案應當經(jīng)決策機構組成人員三分之二以上同意；三是規(guī)定了財產(chǎn)限制，政府資助的財產(chǎn)和捐贈協(xié)議約定不得投資的財產(chǎn)不得用于投資；四是規(guī)定了回避機制，慈善組織的負責人和工作人員不得在慈善組織投資的企業(yè)兼職或者領取報酬。這些規(guī)定既給慈善組織運營慈善財產(chǎn)以比較充足的空間，又對一些可能出現(xiàn)的風險設計了相應的防范制度。

（七）從實際出發(fā)，對慈善支出標準作出嚴格而又靈活的規(guī)定

慈善組織的慈善公益支出及其自身的行政成本比例一直是捐贈人、公眾關心的焦點問題之一。一方面，公眾希望更多的慈善募捐和捐贈用于慈善對象和慈善目的，另一方面慈善組織實施慈善項目、開展慈善活動也需要一定成本，而且慈善工作作為一項技術含量較高的工作，不僅需要實施者具有較高的能力素質和道德修養(yǎng)，也需要他們較多的投入和付出，因此，確保慈善組織正常運轉，保障慈善工作者的正常收入和體面勞動，是一枚硬幣的另一方面。慈善法對慈善組織的慈善活動支出和管理費用做出了嚴格的規(guī)定。如充分高效、最必要原則，厲行節(jié)約、減少不必要開支的原則等。對公眾關注度最高的慈善組織直接作出具體規(guī)定。如規(guī)定“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十?！蓖瑫r又實事求是，分類指導。對具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，授權國家民政部門會同財政、稅務等部門依照前款規(guī)定的原則制定。規(guī)定捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。這樣，既約束了慈善組織的行為，促使慈善組織積極履行宗旨；又明確了慈善組織可以列支必要管理費用，從實際出發(fā)、因地制宜，對慈善組織形成保護。

（八）分層分類的信息公開制度，對慈善各方參與者作出公平規(guī)定

慈善法既規(guī)定了慈善組織的信息公開義務，又規(guī)定了政府部門的信息公開義務。如規(guī)定縣級以上人民政府要建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度?？h級以上人民政府民政部門應當在統(tǒng)一的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務。還特別規(guī)定民政部門和其他有關部門應當及時向社會公開慈善信息，例如慈善組織登記事項；慈善信托備案事項；具有公開募捐資格的慈善組織名單；具有出具公益性捐贈稅前扣除票據(jù)資格的慈善組織名單；對慈善活動的稅收優(yōu)惠、資助補貼等促進措施；向慈善組織購買服務的信息；對慈善組織、慈善信托開展檢查、評估的結果；對慈善組織和其他組織以及個人的表彰、處罰結果等。既規(guī)定了一般慈善組織信息公開的內容，如組織章程、決策執(zhí)行監(jiān)督機構成員、年度工作報告和財務會計報告等；又規(guī)定了具有公開募捐資格的組織進行募捐事前、事中、事后公開的內容。既規(guī)定了慈善組織和慈善信托對社會公眾的透明義務，又規(guī)定了慈善組織對捐贈人、慈善信托對委托人、慈善組織和慈善信托對受益人的告知義務。這對提高慈善組織的透明度，增強其公信力，平衡各方權利義務是個很大促進。

三、慈善法較好地處理了六個重要關系

慈善法是一部內涵豐富、設計精巧的法律，從慈善服務于廣大社會公眾的基本宗旨出發(fā)，較好地權衡了各方權責關系。

（一）較好地處理了慈善組織與捐贈人、受益人以及公眾的關系

以慈善組織為主體是現(xiàn)代慈善事業(yè)的基本特征。1999年出臺的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》就明確了慈善組織在慈善事業(yè)中的主體地位。捐贈人向慈善組織進行捐贈，慈善組織專門負責管理慈善財產(chǎn)和開展慈善活動，向受益人提供慈善服務。慈善組織實現(xiàn)專業(yè)化，以慈善組織作為聯(lián)系捐贈人和受益人的平臺，使得人們能夠幫助到更多素不相識者，有困難的人可以更容易獲得全社會的救助，還使得慈善財產(chǎn)能夠獨立于私人財產(chǎn)受到保護，并基于公開透明的基礎，使得公眾容易進行監(jiān)督。慈善從無序的個人互助上升到通過慈善組織進行的有序募捐，從而建立起秩序。

（二）較好地處理了定向募捐與公開募捐的關系

慈善法設定了面向社會公眾和面向特定對象的兩種募捐方式。這兩種募捐主要是依據(jù)慈善組織的對象而非募捐的形式進行區(qū)分，因此不是將募捐分為“公開”與“非公開”。面向社會公眾募捐必然采用的是公開方式進行募捐，包括在公共場所設置募捐箱，面向公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會，通過媒體、網(wǎng)絡募捐等。而面向特定對象的募捐就不能采用這些公開方式，只能向慈善組織的發(fā)起人、理事會成員和會員等進行募捐。當然，對具有公開募捐資格慈善組織也規(guī)定了更嚴格的條件，例如必須依法登記滿二年，必須符合內部治理結構健全、運作規(guī)范的條件，經(jīng)申請認定才能享受。對具有公開募捐資格的規(guī)范監(jiān)管措施也更嚴格。例如開展公開募捐，應制定募捐方案，包括募捐目的、起止時間和地域、活動負責人姓名和辦公地址、接受捐贈方式、銀行賬戶、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余財產(chǎn)的處理等。募捐方案應在開展募捐活動前報慈善組織登記的民政部門備案。

（三）較好地處理了慈善組織自我治理與政府監(jiān)管、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督的關系

慈善法賦予了慈善組織很大的權利，特別是公開募捐權，不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的不得公開募捐，或只可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，并由有資格的慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。對不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的，予以警告、責令停止募捐活動、罰款等嚴厲處罰。這是對慈善組織很大的信任。但權利必然要受到監(jiān)督，這種監(jiān)督體現(xiàn)了共治的改革精神。例如明確了民政部門主管慈善工作的法定職責：既要牽頭落實好慈善法的各項制度安排，又要加強事前事中事后監(jiān)管服務工作，同時，慈善法也規(guī)定了財政、稅務、網(wǎng)絡、電信、廣電新聞等部門各自的監(jiān)管責任。在慈善組織自治與社會監(jiān)督之間增加了行業(yè)自律作為潤滑劑。首次明確司法監(jiān)督在何處介入，與其他監(jiān)管手段如何有效銜接。

（四）較好地處理了慈善組織與社會組織的關系

慈善法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規(guī)定，以開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構這三類社會組織的形式。也就是說，基金會、社會團體、社會服務機構是組織形式，慈善是組織屬性。三類社會組織中，基金會是利用捐贈財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的非營利性法人，總體上應屬于慈善組織。社會團體中，以公共利益為宗旨，而不是服務于會員群體利益的屬于慈善組織。而服務于會員群體的社會團體，包括行業(yè)協(xié)會、商會等，不應屬于慈善組織。社會服務機構中面向弱勢群體、特殊對象、無償或者低償?shù)姆菭I利性民辦教育機構、民辦醫(yī)療機構、民辦養(yǎng)老、社工服務機構等，可以是慈善組織，但并非所有的民辦社會服務機構都可以認定為慈善組織。因此慈善組織是在現(xiàn)有三類社會組織基礎上的再認定，并不是在現(xiàn)有的社會組織法人之外新設的法人類型。

（五）較好地處理了慈善捐贈與慈善信托的關系

慈善捐贈與慈善信托是供給慈善資源的兩種不同形式。有觀點將慈善信托與慈善組織并列，認為是兩種不同的組織模式，這種認識是片面的，并未把握到慈善信托的本質。實際上，慈善組織既可以接受慈善捐贈，又可以作為慈善信托的受托人，受托管理慈善信托財產(chǎn)。慈善捐贈是資源提供者即捐贈人將財產(chǎn)贈與慈善組織或者受益人，捐贈財產(chǎn)的所有權從捐贈人轉移到慈善組織或者受益人，捐贈完成后就歸慈善組織或者受益人所有。而慈善信托是資源提供者即委托人將信托財產(chǎn)委托慈善組織或者金融機構管理并用于受益人。慈善信托的財產(chǎn)并未轉移給慈善組織或者金融機構，但是委托人也不能收回，屬于被“隔離”的財產(chǎn)。慈善信托的財產(chǎn)同樣要求全部用于慈善目的，即使原來信托協(xié)議約定的慈善目的無法實現(xiàn)了，或者慈善目的實現(xiàn)后財產(chǎn)還有剩余，也不應退還信托人，而是應當轉用于其他近似的慈善目的。從這點上看，慈善信托與慈善捐贈的界線實際上是比較模糊的。由于我國基本上沒有對慈善信托實踐的經(jīng)驗，慈善法對慈善信托做了簡化處理，主要是與信托法進行了銜接，使這項制度能夠落地，今后在實踐中應加強引導和規(guī)范，穩(wěn)步發(fā)展。

（六）較好地處理慈善法與其配套法規(guī)規(guī)章的關系

法律的生命力在于實施。一部法律的效用，只有用足時，才能得到最大的發(fā)揮。慈善法12章112條對重要的制度與事項盡最大可能作了明確，但還有一些制度不盡詳盡，還有一些問題存在分歧。因此，采取了授權另行規(guī)定的辦法。如規(guī)定慈善組織的組織形式、登記管理的具體辦法由國務院制定。直接授權民政部制定規(guī)范慈善組織保值、增值的具體辦法，授權民政部和有關部門制定慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用標準。在慈善組織登記認定、慈善信托備案、慈善組織公開募捐資格認定、慈善組織年度報告和信息公開、慈善組織及其負責人信用記錄制度、慈善組織評估制度等方面留有制度設計空間。這些需要政府及民政部門、有關職能部門自覺履職，盡快出臺配套法規(guī)政策，才能落地實施，在慈善法的統(tǒng)領下，共同構建一個慈善事業(yè)規(guī)范健康運作的制度空間。

（作者系國家民間組織管理局副局長；國家民間組織管理局基金會管理處處長）