鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價中存在的問題及對策建議

孫捷

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價中存在的問題及對策建議

孫捷

(環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

本文通過對近年來鐵路建設(shè)項目環(huán)評中存在問題的梳理，總結(jié)出鐵路建設(shè)項目環(huán)評在有關(guān)環(huán)境標準、鐵路重大變動、建設(shè)項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的銜接、竣工環(huán)保驗收、環(huán)評專業(yè)隊伍培養(yǎng)等五個方面的問題，并提出了需通過加快標準導(dǎo)則重構(gòu)，助力環(huán)評制度改革，強化依法環(huán)評執(zhí)行力；加大基礎(chǔ)科研力度，深化措施效果研究，提高環(huán)保措施實效性；完善環(huán)評管理制度，注重行業(yè)隊伍建設(shè)，凝聚環(huán)評發(fā)展推動力等針對性建議。

鐵路建設(shè)項目；環(huán)境影響評價；問題

1 概述

本文總結(jié)了近十年來鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價中存在的主要問題，包括噪聲標準、鐵路重大變動界定、建設(shè)項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的銜接、竣工環(huán)保驗收和環(huán)評專業(yè)隊伍培養(yǎng)等方面的內(nèi)容，針對性地提出了相應(yīng)的對策建議。

2 關(guān)于噪聲標準問題

根據(jù)我國現(xiàn)有的環(huán)境噪聲標準體系，環(huán)境影響評價中執(zhí)行的噪聲標準包括排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準。

排放標準方面，我國鐵路目前執(zhí)行的噪聲排放標準與美國、歐盟等國外標準相比所有不同，主要有以下差異：(1)限值確定原則不同。我國鐵路邊界噪聲排放標準規(guī)定為單一限值，與鐵路的類型和運行列車特性無關(guān)，美國、歐盟等國外標準中，鐵路噪聲排放限值則區(qū)分不同列車類型(客、貨運)、列車運行速度等區(qū)別制定，國外標準中限值的確定方式遵循國際標準化組織關(guān)于制定噪聲標準的技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境可行原則。(2) 評價量不同。我國鐵路邊界噪聲排放標準的評價量為連續(xù)等效A聲級(Leq)；而國外大多采用列車通過時段等效聲級或最大A聲級(LAmax)或列車通過暴露聲級評價量，該評價方法僅考慮鐵路噪聲影響，需排除其他噪聲干擾。(3)測量方法不同。

質(zhì)量標準方面，我國鐵路目前執(zhí)行的聲環(huán)境質(zhì)量標準與國外標準相比，主要有以下差異：一是執(zhí)行效力不同。我國的聲環(huán)境質(zhì)量標準是強制執(zhí)行標準，美國、歐盟等國家標準為推薦性標準。二是監(jiān)測標準、方法不同以及評價量不同。三是限值確定原則不同。如歐洲國家和日本，居民住宅區(qū)鐵路環(huán)境噪聲標準限值與鐵路類型相關(guān)，區(qū)分高速鐵路和普速鐵路，或新建和改建項目不同類型制定不同限值。按照我國現(xiàn)行聲環(huán)境質(zhì)量標準，一般鐵路外軌中心線兩側(cè)60 m內(nèi)的集中居住區(qū)執(zhí)行《聲環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 3096—2008)中的4b類區(qū)標準(晝間70 dB、夜間60 dB)；60 m外執(zhí)行2類區(qū)標準(晝間60 dB、夜間50 dB)；學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等特殊敏感點按2類標準執(zhí)行。因執(zhí)行標準值跨度大，不符合噪聲傳播規(guī)律，反映出的實際情況為“臨近鐵路的敏感點因聲環(huán)境功能區(qū)質(zhì)量要求略寬，而滿足標準要求，不需要采取降噪措施；而相對距離較遠、受影響小的區(qū)域，因聲環(huán)境功能區(qū)要求嚴格而需采取降噪措施”，在實際操作中易引發(fā)公眾爭議。

美國、歐洲等國外標準中明確了機車車輛的排放限值，并且為強制性標準，非常重視從源頭控制噪聲；其聲環(huán)境質(zhì)量標準為非強制性標準，在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟條件下不能滿足室外聲環(huán)境質(zhì)量標準時，可采取受聲點防護措施保證室內(nèi)聲環(huán)境；美國還以控制噪聲增量為目標。部分國家針對既有鐵路、新建鐵路分別規(guī)定不同的防治標準和技術(shù)政策。美國、歐洲、日本在噪聲管理層面沒有劃分聲環(huán)境功能區(qū)，根據(jù)建筑物的不同使用功能來確定標準限值。國外關(guān)于鐵路噪聲控制的成功經(jīng)驗有值得借鑒之處。

3 關(guān)于鐵路重大變動問題

《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦[2015]52號)發(fā)布實施以來，相關(guān)建設(shè)、評價、設(shè)計單位反饋較為集中的有以下幾方面問題：

(1)關(guān)于重新報批環(huán)評文件的執(zhí)行原則。文件中發(fā)布了鐵路建設(shè)項目重大變動清單，但未明確重新報批環(huán)境影響評價文件的原則，對于何種情況下重新報批整個項目的環(huán)評，何種情況下報批變更環(huán)評，沒有明確的界定和要求。而文件發(fā)布時同時廢止的《關(guān)于鐵路建設(shè)項目變更環(huán)境影響評價有關(guān)問題的通知》(環(huán)辦[2012]13號)中對“鐵路建設(shè)項目變更重新報批環(huán)境影響評價文件的原則”中原有相關(guān)規(guī)定，使得建設(shè)單位和環(huán)評編制單位對于發(fā)生重大變動后的項目環(huán)評手續(xù)辦理程序疑問較為集中。

(2)執(zhí)行評價標準問題。與重新報批環(huán)評的程序相關(guān)，鐵路建設(shè)項目發(fā)生重大變動后按照新確認標準執(zhí)行還是維持原標準，主要涉及到“鐵路邊界”噪聲限值按“既有鐵路”還是“新建鐵路”執(zhí)行問題，以及變更段和未變更路段是否執(zhí)行統(tǒng)一標準的問題。

(3)新舊標準的銜接。對比原環(huán)辦[2012]13號和環(huán)辦[2015]52號前后兩版的鐵路建設(shè)項目重大變動清單，除了新增的條款和細化、量化的條款外，主要有“變更導(dǎo)致評價范圍內(nèi)出現(xiàn)新的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)”條款差異較大，新的變動清單將新出現(xiàn)的自然保護區(qū)范圍由省級及以上擴展到縣級及以上，將風(fēng)景名勝區(qū)范圍由國家級擴展到省級及以上，會導(dǎo)致“重新報批環(huán)境影響評價文件”的項目數(shù)量增加較多。

4 關(guān)于建設(shè)項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的銜接

目前的鐵路相關(guān)規(guī)劃環(huán)評中較成熟的是城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評可以較具體地對規(guī)劃中的建設(shè)項目提出環(huán)保要求，體現(xiàn)源頭防治環(huán)境污染的作用。城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評中，實際評價內(nèi)容和要點要求仍然與建設(shè)項目環(huán)評中的部分專題評價有同等深度的內(nèi)容交叉，而在要素專題評價中，建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的功能卻未能較好的協(xié)調(diào)發(fā)揮。同時，因所提要求較為原則，規(guī)劃環(huán)評在前期的選線選址作用未能更充分的顯現(xiàn)。

隨著《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》(環(huán)發(fā)[2015]178號)的發(fā)布，對鐵路規(guī)劃環(huán)評的要求和定位更加明確，鐵路建設(shè)項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動將逐步加強。而對《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中第二十三條“已經(jīng)進行環(huán)境影響評價的規(guī)劃包含具體建設(shè)項目的，規(guī)劃的環(huán)境影響評價結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)項目環(huán)境影響評價的重要依據(jù)，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容可以根據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評價的分析論證情況予以簡化”的具體實施方法還有待進一步研究和出臺。

5 關(guān)于竣工環(huán)保驗收

據(jù)初步統(tǒng)計，近五年環(huán)保部委托部評估中心對近34個鐵路項目竣工環(huán)保驗收調(diào)查文件進行了技術(shù)審查，有些項目未能通過竣工環(huán)保驗收，梳理和總結(jié)制約鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收的主要因素，仍體現(xiàn)在噪聲方面。

(1)降噪措施落實不到位。環(huán)評中針對敏感點的規(guī)模、距離、線路形式提出了不同高度和長度的聲屏障措施，但在工程實際建設(shè)過程中，聲屏障措施會根據(jù)敏感點規(guī)模的實際情況進行調(diào)整，包括起始里程(影響總長度)和高度。根據(jù)驗收調(diào)查的情況，建設(shè)項目中聲屏障被取消、長度有減少、高度設(shè)置低于環(huán)評設(shè)計等問題較為突出，取消或減短聲屏障降低了聲屏障的隔聲效果，使聲環(huán)境敏感目標不能滿足相應(yīng)質(zhì)量標準限值要求。在工程運營后再增設(shè)聲屏障或加高、加長聲屏障，存在投資主體、實施責(zé)任主體不明確及工程條件制約等問題，影響竣工環(huán)境保護驗收的進度。

(2)降噪措施落實標準不統(tǒng)一。鐵路的環(huán)境影響主要體現(xiàn)在噪聲方面，噪聲影響和污染防治措施是公眾投訴的熱點，也是驗收關(guān)注的焦點，工程降噪措施需落實到何種程度才能滿足驗收的要求目前并不統(tǒng)一。環(huán)評中根據(jù)工程運行近期的聲環(huán)境影響狀況提出了降噪措施，但工程在試運行階段，因列車運量等原因，環(huán)境影響預(yù)測條件尚不能達到近期或遠期設(shè)計的運行條件，該種情況下，是只要敏感點能滿足標準要求即可進行竣工環(huán)保驗收，還是需落實環(huán)評要求的“聲屏障、隔聲窗或聲屏障+隔聲窗”才能進行竣工環(huán)保驗收，尺度尚不明確。

(3)聲環(huán)境功能區(qū)達標的要求難實現(xiàn)。關(guān)于鐵路項目環(huán)評批復(fù)中的“應(yīng)區(qū)別不同情況，分別采取拆遷、改變建筑物使用功能、設(shè)置聲屏障、安裝通風(fēng)隔聲窗等措施，確保達到相應(yīng)聲環(huán)境功能區(qū)標準要求”往往較難實現(xiàn)。在一些聲環(huán)境比較復(fù)雜的地段，如鐵路的樞紐區(qū)，或敏感點周圍有其他高噪聲設(shè)備分布地段，區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量已不能滿足聲環(huán)境功能區(qū)標準要求，在此種情況下，要求單一的新建工程建設(shè)完善的措施保證敏感點滿足聲環(huán)境功能區(qū)要求不盡現(xiàn)實。

(4)項目驗收受公眾意見調(diào)查滿意度的制約。公眾意見調(diào)查是竣工環(huán)保驗收中的重要組成部分，也是工程沿線受影響的公眾對工程環(huán)保執(zhí)行情況一個最直觀的反映，調(diào)查滿意度較低或環(huán)保投訴不能合理解決均會影響工程能否順利通過竣工環(huán)保驗收。目前，按統(tǒng)計情況，公眾對高速鐵路的噪聲反映比普速列車要強烈的多。公眾滿意度不高原因主要有三方面：一方面高速鐵路是我國近年來建成投運的新型交通工具，對大部分公眾來說對其了解甚少或受益不多，工程的建設(shè)和運行，打破了公眾原有的寧靜生活，尤其鄉(xiāng)村地區(qū)，公眾短期內(nèi)很難適應(yīng)，產(chǎn)生抵觸情緒；另一方面高速鐵路噪聲主要以寬頻噪聲為主，即使受影響區(qū)域聲環(huán)境敏感點的等效聲級能夠滿足驗收標準要求，但對于低頻段噪聲，因其具有傳播距離遠和對附近公眾造成心理煩躁情緒，也使公眾對高鐵噪聲治理措施的滿意程度下降；其三是在鐵路建設(shè)中因征地、拆遷中的不滿意心理嫁接到環(huán)評和環(huán)保部門。

6 關(guān)于環(huán)評專業(yè)隊伍培養(yǎng)

鐵路建設(shè)項目環(huán)評工作的核心支撐是專業(yè)技術(shù)人員。環(huán)評編制方面，按照修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》(環(huán)境保護部令第36號)評價范圍類別中含“交通運輸”的即可編制鐵路建設(shè)項目環(huán)評文件。目前鐵路建設(shè)項目環(huán)評的主力單位是鐵一、鐵二、鐵三、鐵四、鐵五院和鐵科院等各大鐵路設(shè)計院及研究院，缺乏行業(yè)外單位的參與，不利于鐵路行業(yè)環(huán)評技術(shù)及質(zhì)量的提升。技術(shù)評估支持方面，鐵路建設(shè)項目的環(huán)境影響技術(shù)評估隊伍需進一步從專業(yè)性上提升，引進鐵路行業(yè)科班人才，引進更多噪聲專業(yè)、生態(tài)專業(yè)、橋隧工程專業(yè)等專業(yè)人才。

7 結(jié)論及建議

通過對目前我國鐵路建設(shè)項目環(huán)評中存在問題的梳理，鐵路建設(shè)項目環(huán)評需針對性強化的工作內(nèi)容逐步明晰。應(yīng)不斷推進對標準導(dǎo)則的重構(gòu)和完善、明確重大變動等環(huán)評管理要求、深化落實規(guī)劃環(huán)評“落地”、重視竣工環(huán)保驗收問題根源、加強環(huán)評專業(yè)隊伍的建設(shè)。

通過加快標準導(dǎo)則重構(gòu)，助力環(huán)評制度改革，強化依法環(huán)評執(zhí)行力。建議借鑒國外鐵路交通噪聲排放標準及我國鐵路建設(shè)項目特點，盡快修訂和完善我國鐵路噪聲排放標準。考慮一是分類型分區(qū)域控制。遵循國際標準化組織關(guān)于制定噪聲標準的原則：從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)境可行的角度，根據(jù)不同鐵路列車類型、運行速度、線路條件等不同工況，規(guī)定不同的標準限值。二是合理選擇評價量。排放噪聲的評價量應(yīng)與目前我國聲環(huán)境影響評價中采用的噪聲源強評價量相統(tǒng)一，便于聲環(huán)境相關(guān)標準的統(tǒng)一執(zhí)行及噪聲監(jiān)管。新的導(dǎo)則體系構(gòu)建中，建議一是強化環(huán)評要素導(dǎo)則的廣泛適用性,二是增加環(huán)評技術(shù)評估導(dǎo)則在環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系中所占分量。

通過加大基礎(chǔ)科研力度，深化措施效果研究，提高環(huán)保措施實效性。一是應(yīng)加大環(huán)保行業(yè)內(nèi)關(guān)于鐵路噪聲的基礎(chǔ)研究工作，特別是噪聲源解析和噪聲源控制措施的應(yīng)用型研究工作，重視鐵路噪聲常規(guī)自動監(jiān)測和噪聲地圖在鐵路噪聲長期管理中的作用，發(fā)展相應(yīng)技術(shù)。二是重視環(huán)境保護措施的效果研究，為環(huán)保措施有效性論證奠定基礎(chǔ)。

通過完善環(huán)評管理制度，注重行業(yè)隊伍建設(shè)，凝聚環(huán)評發(fā)展推動力。鐵路行業(yè)綠色健康可持續(xù)發(fā)展依賴環(huán)評管理制度的完善。(1)要實現(xiàn)環(huán)評全過程監(jiān)管，應(yīng)從全過程監(jiān)管的思路著手，從機制上研究如何將鐵路建設(shè)項目重大變動由現(xiàn)在的節(jié)點化管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程化管理。(2)優(yōu)化環(huán)評管理內(nèi)容，借助于導(dǎo)則體系重構(gòu)和環(huán)評優(yōu)化工作，環(huán)評管理的內(nèi)容將逐漸明晰。(3)優(yōu)選環(huán)評管理方法，明確定位，平衡技術(shù)和管理取向，簡化制度將進一步降低制度執(zhí)行的難度。(4)貫徹環(huán)評管理新思路，強化戰(zhàn)略環(huán)評、推進規(guī)劃環(huán)評落地、加快建設(shè)項目環(huán)評評估改革，從宏觀至微觀管理，各環(huán)節(jié)管理作用有效協(xié)同。(5)不斷強大鐵路行業(yè)環(huán)保隊伍。鐵路環(huán)評工作質(zhì)量的整體提升依靠環(huán)保隊伍的不斷壯大，加強鐵路行業(yè)技術(shù)評估隊伍的專業(yè)化建設(shè)；利用“大數(shù)據(jù)”的手段，有效結(jié)合智慧環(huán)評監(jiān)管平臺的建設(shè)和應(yīng)用，為鐵路行業(yè)環(huán)保工作提供信息技術(shù)保障。

2016-10-27；

2016-11-10

孫捷(1985—)，女，河北靈壽人，工程師，從事環(huán)境影響技術(shù)評估、水處理工作。

2095-1671(2016)06-0267-04

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