強化基層黨組織整體功能的思考

曹　大

(中共佛山市委黨校黨史黨建部，廣東佛山　528300)

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強化基層黨組織整體功能的思考

曹大

(中共佛山市委黨校黨史黨建部，廣東佛山528300)

[關鍵詞]基層黨組織；功能定位；整體功能；思考

[摘要]強化基層黨組織整體功能是全面建成小康社會決勝階段基層黨建新要求，是基層黨組織功能定位的新發(fā)展。新形勢下強化基層黨組織整體功能必須全面認識基層黨組織的功能定位，借鑒近年來國內(nèi)各地區(qū)探索的經(jīng)驗，深入研究制約基層黨組織整體功能發(fā)揮的因素，統(tǒng)籌好目標、資源、隊伍、制度等要素，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、整體地發(fā)揮基層黨組織的功能。

重視基層黨組織建設，發(fā)揮基層黨組織的功能，是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，習近平總書記一再強調(diào)，我們黨的工作重心在基層、執(zhí)政基礎在基層、活力源泉也在基層。在全面建成小康社會的決勝階段，實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略的重要時期，中國共產(chǎn)黨肩負責任與使命光榮而艱巨，必須強化基層黨組織的整體功能，廣泛動員和帶領人民群眾積極參與到實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的實踐中來。

一、基層黨組織功能定位的歷史嬗變和新發(fā)展

馬克思主義政黨理論要求，共產(chǎn)黨必須最大限度廣泛地將人民群眾動員起來，為完成黨的政治任務、實現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標提供力量源泉。黨的基層組織作為黨的組織結構中最基本的單位，其功能定位隨著黨在不同歷史時期所承擔政治任務和自身建設的改革創(chuàng)新不斷與時俱進。

建黨初期，中國共產(chǎn)黨積極投身大革命的洪流之中，要求黨的支部必須經(jīng)常地用黨的政治主張去教育群眾，啟發(fā)群眾的覺悟，并組織和帶領群眾為實現(xiàn)自己的利益而斗爭，提出了“一切工作歸支部”的口號。三灣改編以后，“支部建立在連上”，基層黨組織的功能不斷得到強化，毛澤東說：“紅軍所以艱難奮戰(zhàn)而不潰散，‘支部建在連上’是一個重要原因。”[1]P65-66新中國成立后，基層黨組織建設進入到一個穩(wěn)步探索的發(fā)展階段。黨從這個階段的實際出發(fā)，正確分析形勢，組織工作著重于基層組織的整頓與發(fā)展。1956年9月，黨的八大通過的黨章在第五十一條對基層黨組織的功能進行了定位：“在企業(yè)、農(nóng)村、學校和部隊中的黨的基層組織，應當領導和監(jiān)督本單位的行政機構和群眾組織積極地實現(xiàn)上級黨組織和上級國家機關的決議，不斷地改進本單位的工作?！盵2]P229“大躍進”以后，由于“左”的思潮的泛濫，最后釀成“文化大革命”，黨的基層組織受到了摧殘，基層黨組織的功能和作用被弱化。

十一屆三中全以后，黨的基層組織建設逐步擺脫“文化大革命”時期的混亂狀態(tài)，邁開了新的步伐，通過全面推進農(nóng)村、企業(yè)、城市社區(qū)和機關、學校、新社會組織等基層黨組織建設，基層黨組織的功能定位逐步明確，1982年9月6日黨的十二大通過的黨章第三十二條指出：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”[3]，1992年10月18日黨的十四大通過的黨章第三十一條再次明確：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”[4]。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的中央領導集體，在全面從嚴治黨的總體部署下，立足國際國內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的深刻變化，把黨的基層組織建設放在戰(zhàn)略高度加以重視，黨的十八大作出創(chuàng)新基層黨建工作，加強基層服務型黨組織建設的重大部署；十八屆三中全會強調(diào)充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，為全面深化改革作出積極貢獻。黨的十八屆五中全會在黨的十八大、十八屆三中和四中全會的基礎上對基層黨組織的功能定位進一步作了界定，明確指出：“強化基層黨組織整體功能，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，激勵廣大干部開拓進取、攻堅克難，更好帶領群眾全面建成小康社會。”[4]這是黨中央在全面建成小康社會決勝階段，對基層黨組織建設提出的新要求，是基層黨組織功能定位的新發(fā)展?；鶎狱h組織的整體功能，是指“跳出基層黨組織建設中單向度的思維模式，碎片化的實踐創(chuàng)新，走向系統(tǒng)思維下的整體創(chuàng)新”[6]，把政治功能和服務功能有機結合起來，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、整體地發(fā)揮基層黨組織的功能。其中，政治功能是基層黨組織的政治引領作用，就是基層黨組織深入到群眾中去，宣傳黨的路線方針政策，團結群眾、引導群眾、贏得群眾，將黨的政治目標與廣大群眾的利益訴求有機地結合起來，使群眾緊緊團結在基層黨組織周圍，從而加強戰(zhàn)斗堡壘；服務功能凸現(xiàn)了基層黨組織的價值立場，就是基層黨組織要以服務群眾，做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設?；鶎狱h組織的政治功能和服務功能是內(nèi)在聯(lián)系、有機統(tǒng)一的，體現(xiàn)了基層黨組織目標定位與價值立場的統(tǒng)一，不能把兩者割裂開來、對立起來。耦合基層黨組織政治功能與服務功能，即將政治功能寓于服務功能之中，內(nèi)強堡壘外優(yōu)服務，是強化基層黨組織整體功能的基本要求。

二、強化基層黨組織整體功能的現(xiàn)實探索和突破

近年來，全國各地積極推進基層黨組織建設創(chuàng)新，充分發(fā)揮基層黨組織的服務功能和戰(zhàn)斗堡壘作用，為強化基層黨組織整體功能的研究提供經(jīng)驗借鑒和啟示。

(一)重構基層組織，強化黨組織核心地位。堅持把強化黨組織領導核心地位放在突出位置，按照基層變化情況推動組織重構，把各種基層組織有效組織起來，共同為基層建設服務。比如廣東省佛山市根據(jù)“三個變量”分類推進重構，就是充分考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平、集體經(jīng)濟發(fā)展階段和地方財政支撐三個變量，深入探索基層組織重構規(guī)律，以及黨組織在基層治理民主化和法治化發(fā)揮作用的規(guī)律，結合實際分步分類推進“政經(jīng)分離”、“政社分離”、農(nóng)村綜合體制改革等，構建有利于基層黨組織統(tǒng)籌的組織網(wǎng)絡。再比如河北省肅寧縣打破以行政村為單位設置黨組織的傳統(tǒng)模式，按照“群眾走到哪里，黨組織就跟到哪里”的原則，把黨支部和黨小組建到民主組織、維穩(wěn)組織中去，建到經(jīng)濟組織、產(chǎn)業(yè)鏈條中去，形成覆蓋各方的基層黨組織網(wǎng)絡。

(二)創(chuàng)新服務載體，建強戰(zhàn)斗堡壘。圍繞著建設基層服務型黨組織，積極探索新形勢下基層黨組織服務群眾的平臺和載體，創(chuàng)新服務載體，服務群眾、服務發(fā)展，讓人民群眾緊密地團結在黨組織周圍。比如佛山市南海區(qū)在全省率先推行鎮(zhèn)(街)領導干部駐村(居)直接聯(lián)系群眾制度(簡稱駐點直聯(lián)制)，先后出臺實施《關于進一步深化駐點普遍直接聯(lián)系群眾制度的意見》及系列配套文件，構建市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村四級聯(lián)制機制，搭建起“區(qū)駐點+鎮(zhèn)駐班+村常駐”三級直聯(lián)工作體系，推動干部下基層與群眾面對面溝通，既使黨群政群關系由互信到互動、互進，建強戰(zhàn)斗堡壘，又及時解決基層群眾的困難，推動村居科學發(fā)展。比如貴州省黔西南州以民意調(diào)查中心為平臺，建立群眾路線網(wǎng)絡，傾聽群眾呼聲，解決群眾訴求，切實幫助老百姓解決好他們面臨的實際問題和困難，使民意調(diào)查中心成為黨委、政府與群眾真誠溝通的橋梁和紐帶。

(三)創(chuàng)新工作方法，提升群眾工作能力。時代在變，黨的群眾工作方式方法也在變，必須適應全面建成小康社會的要求進行創(chuàng)新。比如上海市楊浦區(qū)不斷深化各級各類黨組織和黨員干部普遍走訪、聯(lián)系服務群眾機制，形成情況在一線了解，問題在一線解決，工作在一線推動，干部在一線考評的“一線工作法”。重慶市萬州區(qū)采取“網(wǎng)絡化+網(wǎng)格化”模式，在區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、村(社區(qū))三級之間建立了流程簡明、職權清晰、責任明確、透明化全覆蓋的群眾工作信息管理系統(tǒng)，形成及時發(fā)現(xiàn)問題、及時處置問題、常態(tài)考核評價的群眾工作模式。再比如內(nèi)蒙古海拉爾區(qū)呼倫街道“小微信，大作為”釋放基層黨建正能量，該街道黨委緊緊把握“引領教育、為民務實”的主線，充分利用黨建微信平臺，加強宣傳引導，暢通社情民意，提升服務能力，在線24小時自動回復，用群眾喜聞樂見的形式開展工作，傳播正能量，密切了黨群、干群關系。[7] P112

(四)強化考核評價，嚴格黨建責任制。建立健全基層黨建工作考核評價體系，落實基層黨建責任制，是做好基層黨建工作，發(fā)揮基層黨組織功能的重要保障。比如天津市靜?？h制定《基層服務型黨組織建設階段性方案》，嚴格黨建責任制，堅持書記抓、抓書記，每年逐級組織黨組織書記“聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考”，定期開展互看互比互學活動，有效落實各項任務；制定基層黨組織考核細則，堅持系統(tǒng)設計、分類量化，形成標準體系，進行分層考核。而廣東省佛山市南海區(qū)出臺《南海區(qū)鎮(zhèn)(街道)黨建工作目標考核辦法》及系列配套文件，對強化黨建責任、深化直聯(lián)、強化覆蓋、細化服務、優(yōu)化隊伍等方面實施目標考核，并采取專項通報、整改約談、表彰獎勵等方式強化考核結果的運用，切實保證考核的科學性、準確性和可操作性。

(五)加強資源整合，打造基層黨建特色。調(diào)動各類基層組織參與黨建工作的積極性，形成黨建引領、黨群互動、各類組織積極參與的一體化工作格局。廣東省佛山市針對服務基層和群眾的各類力量資源分散化、碎片化、合力不強的問題，按照“大黨建、大服務、大治理”的理念，構建1+N+X”區(qū)域化大黨建格局，打破了以往屬地內(nèi)各黨組織“各自為政”的壁壘，橫向聯(lián)合、上下聯(lián)動，實現(xiàn)黨建資源跨行業(yè)跨領域的聯(lián)合。“1”是指把黨建基礎好、資源較多、統(tǒng)籌駕馭能力強的村(社區(qū))黨組織做龍頭；“N”是該區(qū)域內(nèi)的黨政機關、各類企事業(yè)單位等黨組織，與龍頭黨組織成立聯(lián)合黨委，開展結對共建等多種方式形成合力；“X”是區(qū)域外的各類黨組織參與到村或社區(qū)建設中來，形成黨組織為核心，參與主體多元、服務多樣、共駐共建共享的大服務格局，打造了基層黨建的佛山特色。

二、強化基層黨組織整體功能發(fā)揮面臨的問題

(一)對基層黨組織目標定位的認識存在偏差?；鶎狱h組織的定位，黨章已經(jīng)給予明確的規(guī)定，但在實踐中，目標定位方面存在一定的偏差：一是一些基層黨組織負責人對基層黨組織的目標作用認識存在偏差，受限于過去三十年中的改革紅利，始終把經(jīng)濟話語權放在主要的位置，把領導權等同于經(jīng)濟權，對黨建工作重視不夠，致使有些基層黨組織被虛化和邊緣化。二是有些基層黨組織把握不住工作目標，不能把黨建工作與單位業(yè)務工作或企業(yè)生產(chǎn)有機融合起來，甚至以業(yè)務活動取代黨組織建設活動，以行政會議替代黨組織工作會議，黨建工作整體滯后。三是有些基層黨員的個人目標與組織運行的整體目標不能有效銜接，基層黨組織整體功能發(fā)揮的動力不足。

(二)區(qū)域黨建資源整合難度大。適應基層治理現(xiàn)代化的要求，加強區(qū)域黨建資源的統(tǒng)籌，實現(xiàn)黨建資源的大融合，是強化基層黨組織整體功能的重要因素，但有些地方基層黨建工作缺乏通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，以單個建立、點狀推進為主；有些基層黨組織在區(qū)域內(nèi)盡管通過成立聯(lián)合黨委開展工作，但由于沒有強有力的牽頭方，整體工作相對松散，力量也單一，向心力統(tǒng)籌力不足，服務能力不強，難以適應全面建成小康社會新形勢的要求；有些地方不能突破條條、塊塊的限制，單位、區(qū)域內(nèi)基層黨組織“各自為政”，黨建資源難以整合，資源供應不足。

(三)基層黨員干部隊伍素質(zhì)能力與強化基層黨組織整體功能要求存在差距。充分發(fā)揮基層黨組織的整體功能，實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，必然要求基層黨組織建立一支堅強的干部和黨員隊伍，但個別基層黨組織負責人對黨建業(yè)務不熟悉，找不到黨建緊扣中心、服務大局的切入點和著力點，抓黨建工作被動應付，工作質(zhì)量不高；有些黨務干部受市場經(jīng)濟和外部不良環(huán)境的影響，物質(zhì)化傾向嚴重，總認為抓黨務工作太虛，不如經(jīng)濟工作、業(yè)務工作來得實在，對抓黨建工作缺乏榮譽感；有些基層黨務工作者對黨務知識缺乏系統(tǒng)培訓和基本了解，能力素質(zhì)偏弱，特別是宣傳群眾組織群眾的能力素質(zhì)不強，缺乏妥善解決群眾困難和積極應對棘手問題的能力，從根本上削弱了黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力；有些基層黨組織黨員理想信念缺失，為人民服務觀念弱化，黨員身份認同感不強，組織紀律散漫，長期不發(fā)揮作用，甚至成為群眾的“尾巴”。

(四)基層黨組織運行機制和工作制度不夠完善。個別基層黨組織落實黨內(nèi)制度有差距，機制運行不暢，主要表現(xiàn)在：一是部分基層黨組織負責人，因身兼數(shù)職，既管黨務又管政務，存在崗位職責不清、任務分工不明的現(xiàn)象，因而抓不住工作重點，甚至忽略了黨務工作；有的正副書記集體領導觀念不強，民主集中制貫徹執(zhí)行不自覺，遇事喜歡個人說了算，不想發(fā)揮成員的作用，甚至擔心發(fā)揚民主不利于集中；有的基層黨組織責任制落實無力，責任內(nèi)容劃分不細，不能厘清“責任清單”。二是黨建考核機制不夠完善，考核評價體系設置不夠科學、合理，考核指標較為籠統(tǒng)，難以量化，考核評價方式較為單一，且缺乏及時有效的監(jiān)控措施和制約手段，導致黨建考核操作性不強。三是黨員教育管理機制有待創(chuàng)新，對黨員的教育管理，仍然停留在“填鴨式”、“簡單灌輸”、“以會代教”、“以會代管”的做法上，黨員教育管理形式化。

四、強化基層黨組織整體功能的對策思考

全面建成小康社會條件下，強化基層黨組織整體功能，就要將基層組織建設納入到整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中，將其作為重要的一環(huán)，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌好目標、資源、隊伍、制度等要素，耦合其政治功能和服務功能，推進基層黨組織建設創(chuàng)新。

(一)抓準基層黨組織的目標定位，為強化基層黨組織整體功能明確方向。在思想上不斷增強“主業(yè)”意識，牢固樹立“抓黨建是最大政績”的理念，抓準中央關于基層黨組織的功能定位和目標，將基層黨組織的功能與中央、地方黨組織的定位結合起來，充分發(fā)揮基層黨組織在整個組織系統(tǒng)中的基礎地位和基礎性意義。要著力強化基層黨組織在基層治理中的核心領導作用，強化基層黨組織領導駕馭能力。要按照基層變化情況推動組織重構，始終堅持把強化黨組織領導核心地位放在突出位置，把各種基層組織有效組織起來，共同為基層建設服務，同時優(yōu)化黨組織設置，構建有利于基層黨組織統(tǒng)籌的組織網(wǎng)絡。要將基層黨員的個人目標與組織運行的整體目標進行有效銜接。一方面要強調(diào)組織運行中的紀律和集中，把黨員從嚴管起來、有效組織起來，使黨的基層組織成為動員黨員、團結黨員、發(fā)揮黨員作用的組織力量；另一方面，要強調(diào)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，讓廣大黨員在工作中獲得更多的滿足感、幸福感、成就感，把黨員的人生目標與基層黨組織政治引領、服務群眾的組織目標結合起來，為基層黨組織整體功能的發(fā)揮提供不竭的動力來源。

(二)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)黨建資源，為強化基層黨組織的整體功能奠定物質(zhì)基礎。強化基層黨組織整體功能是一項系統(tǒng)工程，各領域、各環(huán)節(jié)關聯(lián)性、互動性強，必須以系統(tǒng)、整體的視角對基層黨建工作進行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃，變單個建立、點狀推進為塊狀規(guī)劃、成片推進。一是加強對基層黨建工作的分析研判，深化對黨建工作規(guī)律的認識和把握，要加強頂層設計，對黨的思想、組織、作風、制度建設等各方面各環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌考慮，增強工作的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。二是條塊結合，探索區(qū)域化黨建新模式，按照“便于資源共享、便于活動開展、便于管理服務”和“行業(yè)相近、地域相鄰”原則，探索在村居、園區(qū)等區(qū)域推行以聯(lián)合黨委為主要模式的區(qū)域化黨建模式，通過“聯(lián)合大黨委”的構建，推動區(qū)域內(nèi)各黨組織實現(xiàn)聯(lián)合互動，資源共享，條塊結合，形成共駐共建共享的“大黨委、大服務、大治理‘格局。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合力量下沉基層，黨組織要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動人力、物力、財力和服務資源向基層集聚，向村居下沉，推動社會服務管理向基層延伸，加強村居基層一線的精細化管理，促進基層“條塊分割”、職能交叉、力量分散、管理死角等問題的有效解決，樹立基層黨組織辦實事、干成事的威望。

(三)加強隊伍建設，為強化基層黨組織整體功能提供堅實的組織基礎和力量支撐。按照政治強、懂專業(yè)、善治理、敢擔當、作風正的標準，建設一支具有“鐵一般信仰、鐵一般信念、鐵一般的紀律、鐵一般擔當”[8]的堅強基層黨組織隊伍，是強化基層黨組織整體功能的必要條件和組織基礎。 因此，一要樹立良好的用人導向，激勵基層廣大干部積極干事創(chuàng)業(yè)。要遵循把關上從嚴、選撥程序從嚴、考察力度深度從嚴，注重干部日常的分析研判，全面歷史辯證地評價干部，確保那些敢于擔當、默默無聞、埋頭苦干、工作實績突出的干部得到重用，調(diào)動廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。二是優(yōu)化基層干部隊伍結構，加強帶頭人隊伍建設。有意識地選撥、儲備一批具有法律專業(yè)背景的人才充實到村(居)“兩委”、后備干部、大學生村官隊伍；按照“黨性觀念強、服務本領強、致富能力強、化解矛盾能力強、廉潔履職意識強”的要求，實施“五強書記”建設工程，選優(yōu)配強基層“領頭雁”，提升了基層黨組織負責人的治理能力。三是創(chuàng)新教育管理機制，加強對基層黨員管理。按照黨章和中央關于發(fā)展黨員工作的要求，不斷提高發(fā)展黨員工作的質(zhì)量，創(chuàng)新黨員經(jīng)常受教育、永葆先進性的內(nèi)容和形式，增強黨性教育的有效性感染力；要根據(jù)黨員特點對黨員進行分類管理，按照年齡、興趣愛好、特長等進行分類，用不同的方法進行有針對性的精細化管理。

(四)完善基層黨建工作的制度和機制，為強化基層黨組織的整體功能提供制度保證。針對基層黨組織建設存在的問題，著力構建一套系統(tǒng)完備的激勵約束機制，實現(xiàn)各種制度機制的配套和有機結合，增強制度的執(zhí)行力。一是完善黨建責任追究機制，分清楚各級黨委(黨組)、書記、成員、有關職能部門的具體責任，形成各級領導率先垂范，以上率下落實基層黨建工作責任的良好氛圍。二要建立健全黨組織主導下的民主議事決策制度，提高黨組織對各類服務資源的統(tǒng)籌能力，確保在重大事務中的主導權、話語權。三要健全黨激勵關懷幫扶機制，強化服務理念，堅持從思想、工作、生活上關心和愛護黨員，實現(xiàn)“黨內(nèi)關愛工程”對基層黨組織和困難黨員的全覆蓋和常態(tài)化。四是建立健全黨建工作考核評價機制，制定科學的黨建工作考核指標和實施辦法，在績效考評一級指標中增設“黨建工作”一項，涵蓋基層組織建設、干部隊伍建設和黨風廉政建設等內(nèi)容，增加黨建工作的將考核權重；強化黨建工作考核評價結果的運用，制定出臺與干部年度考核、選撥任用、管理監(jiān)督等掛鉤的具體措施。

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(責任編輯：白林)

[中圖分類號]D267

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-5955(2016)01-0035-05

[作者簡介]曹大(1969-)，廣東省湛江市人，中共廣東省佛山市委黨校黨史黨建部副主任、黨史黨建副教授。研究方向：改革開放條件下黨的建設理論與實踐。

[收稿日期]2015-12-15