大數(shù)據(jù)視閾下的治理創(chuàng)新

關(guān)成華

（北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京100875）

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大數(shù)據(jù)視閾下的治理創(chuàng)新

關(guān)成華

（北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京100875）

摘要：以電子治理作為大數(shù)據(jù)時(shí)代的治理創(chuàng)新目標(biāo)有利于實(shí)現(xiàn)治理與新一代信息技術(shù)的有效融合和良性互動(dòng)。電子治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明大數(shù)據(jù)在治理創(chuàng)新中可以發(fā)揮“提高決策準(zhǔn)確性”“提高執(zhí)行能力”“促進(jìn)民生發(fā)展”和“培育科學(xué)文化”等四方面功能。在實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于電子治理領(lǐng)域需要有兩項(xiàng)基礎(chǔ)條件：政府全面豐富的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和先進(jìn)的數(shù)據(jù)思維及數(shù)據(jù)處理技術(shù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代電子治理政策中應(yīng)重視兩個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題：一是對(duì)于數(shù)據(jù)處理中政府和市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在處理數(shù)據(jù)上的基礎(chǔ)性地位；二是在依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策時(shí)，政府不應(yīng)過(guò)于依賴(lài)數(shù)據(jù)中呈現(xiàn)的相關(guān)性而應(yīng)更注重因果規(guī)律。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；治理創(chuàng)新；電子治理；相關(guān)性與因果性

大數(shù)據(jù)這一概念自2001年被提出以來(lái)，短短十幾年間，其影響已經(jīng)從商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)延伸至政府治理。數(shù)據(jù)時(shí)代呼喚政府解放思想，采用新的思路、技術(shù)和方法進(jìn)行治理創(chuàng)新以解決現(xiàn)代社會(huì)治理中的各種問(wèn)題。近年來(lái)，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛將大數(shù)據(jù)的管理和運(yùn)用上升到戰(zhàn)略層面，以全方位的數(shù)據(jù)采集和高效的數(shù)據(jù)處理促進(jìn)公共部門(mén)管理模式的創(chuàng)新。中國(guó)政府也于2015年9月頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，力求運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)治理創(chuàng)新、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。本文正是緣于電子治理實(shí)踐的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將治理發(fā)展放在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下來(lái)思考，如何實(shí)現(xiàn)治理與新一代信息技術(shù)的有效融合和良性互動(dòng)，應(yīng)成為當(dāng)下治理模式創(chuàng)新探索的核心議題。目前學(xué)術(shù)界和實(shí)業(yè)界仍對(duì)大數(shù)據(jù)的概念缺乏明確而統(tǒng)一的定義，為便于探討的進(jìn)一步展開(kāi)，本文采納美國(guó)自然科學(xué)基金會(huì)對(duì)大數(shù)據(jù)概念的定義，即大數(shù)據(jù)是巨大數(shù)量的高速的、復(fù)雜的、多樣的數(shù)據(jù)，它需要通過(guò)先進(jìn)技術(shù)和科技才能捕獲、儲(chǔ)存、傳播、管理和分析。這一定義將用于統(tǒng)攝我們下文中的所有討論。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代治理創(chuàng)新的目標(biāo)選擇

20世紀(jì)90年代，治理與互聯(lián)網(wǎng)幾乎同步興起。在此過(guò)程中，治理不可避免地受到信息通信技術(shù)的影響，并且不斷加強(qiáng)對(duì)這些新技術(shù)的運(yùn)用，從而引致電子政務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展。但當(dāng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共管理模式需要從注重被動(dòng)的信息獲取變?yōu)橹鲃?dòng)參與，原有的電子政務(wù)系統(tǒng)難以有效滿足這一需求，治理創(chuàng)新的價(jià)值追求和目標(biāo)選擇亟需實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。

（一）治理創(chuàng)新的目標(biāo)選擇源于治理與電子政務(wù)所面臨困境

治理與電子政務(wù)在實(shí)施過(guò)程中面臨的困境大體可以分為兩類(lèi)：一是外部環(huán)境造成的困難，比如社會(huì)參與的意識(shí)和能力較低、政府推進(jìn)的動(dòng)力不足、信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、投資大效益差、數(shù)字鴻溝難以消除等等；二是治理和電子政務(wù)本身存在的不足，造成了實(shí)施過(guò)程中的一些困難和障礙。這里主要分析一下第二類(lèi)問(wèn)題。因?yàn)榈谝活?lèi)問(wèn)題雖然是現(xiàn)實(shí)困難，但是嚴(yán)格來(lái)講，不屬于治理和電子政務(wù)范疇的問(wèn)題，而是綜合反映了一個(gè)社會(huì)的整體問(wèn)題。同時(shí)，解決好第二類(lèi)問(wèn)題，也將極大地促進(jìn)第一類(lèi)問(wèn)題的解決。

治理本身的問(wèn)題主要有三個(gè)：一是內(nèi)在的邏輯矛盾。比如，既要求多元主體共同參與、民主協(xié)商，又追求高效率、低成本。價(jià)值取向上存在相互沖突的成分，相關(guān)理念有時(shí)難以落實(shí)。二是方法與目標(biāo)不匹配。一方面強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)，希望更多地實(shí)現(xiàn)直接民主；另一方面，囿于實(shí)際條件，很多情況下只能采取代議制形式，普通公民很難直接參與。三是實(shí)踐中的技術(shù)性難題。比如，多元主體如何確定，通過(guò)何種機(jī)制才能有效形成共識(shí)，以及如何避免多數(shù)人暴政，更好地保護(hù)弱勢(shì)群體利益，最大程度地維護(hù)社會(huì)整體利益等等。

電子政務(wù)本身的局限可以歸納為四個(gè)方面：一是缺乏改變主體的能力，難以推進(jìn)政府建立更加科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式；二是不能克服政府各部門(mén)之間工作連接的障礙，內(nèi)部交流難以實(shí)現(xiàn)完全順暢；三是不能改變政治決策的程序和內(nèi)容的科學(xué)化，公民只能被動(dòng)接受，無(wú)法參與；四是創(chuàng)新動(dòng)力不足，政府管理缺乏柔性，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的實(shí)際情況，通常只能追求簡(jiǎn)單統(tǒng)一，損害了創(chuàng)新活力。

治理在實(shí)施過(guò)程中遇到的困難迫切需要新的更加有效的辦法，電子政務(wù)的出現(xiàn)與發(fā)展為解決這些困難帶來(lái)了希望。很多國(guó)家和地方的治理活動(dòng)，也都通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行實(shí)施。這些嘗試和努力，不僅進(jìn)一步促進(jìn)治理在全球的流行，而且探索了很多落實(shí)治理理念的新方法、新途徑，成為治理創(chuàng)新不可或缺的重要?jiǎng)恿?。但從?shí)施成效看，電子政務(wù)在初期階段的主要功能，即提高政府工作效率、改善服務(wù)質(zhì)量，以及增加政務(wù)透明度等，均取得了顯著成效。這一結(jié)果自然進(jìn)一步增強(qiáng)了社會(huì)參與處理公共事務(wù)的意愿。同時(shí)，政府運(yùn)轉(zhuǎn)中使用電子與網(wǎng)絡(luò)的觀念不斷拓展，所有國(guó)家都在使用電子政務(wù)，來(lái)描述其使用電子郵件和互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的內(nèi)外聯(lián)系。很自然，公眾的期望開(kāi)始升級(jí)為使用電子咨詢(xún)、電子交易及電子投票等的可能性，電子政務(wù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯與彌補(bǔ)不足的需要，也促使治理進(jìn)一步創(chuàng)新，即電子治理。

（二）電子治理理論有利于破解治理難題

那么，電子治理能夠有效解決前述困境嗎？從目前的理論和實(shí)踐兩方面來(lái)看，答案是肯定的。信息通信技術(shù)可以在保持低成本、高效率的情況下，對(duì)于政府與公民之間的關(guān)系產(chǎn)生不同以往的轉(zhuǎn)變，其中最重要的就是拉近彼此間的距離，增加相互間的互動(dòng)，使公民有更多的參與機(jī)會(huì)，提高政府的響應(yīng)度與責(zé)任感。而這種轉(zhuǎn)變，正是電子治理能夠解決各種問(wèn)題的前提與基礎(chǔ)。當(dāng)前，電子治理相關(guān)理論與實(shí)踐的發(fā)展仍處于初期階段，本文認(rèn)為，治理難題的破解之道需要建立在明確電子治理的定義，理清電子治理與治理、電子政務(wù)之間關(guān)系的基礎(chǔ)之上。

從定義來(lái)看，現(xiàn)有對(duì)電子治理的定義主要存在如下問(wèn)題：一是將主體限定于政府或其他公共部門(mén)?，F(xiàn)在很多學(xué)者在解釋電子治理時(shí)，仍然將政府作為中心和權(quán)威，而治理的一個(gè)核心內(nèi)容恰恰是要打破這種單一權(quán)威的傳統(tǒng)，由相關(guān)各方共同參與，在某些情況下，甚至可能并不需要政府的參與。二是平臺(tái)與渠道局限于政府或公共部門(mén)提供?，F(xiàn)實(shí)情況是，越來(lái)越多的商業(yè)化、社會(huì)化的信息通信技術(shù)平臺(tái)，如WECHAT等，都在電子治理中發(fā)揮著日益突出的重要作用。三是對(duì)社會(huì)參與的重要性認(rèn)識(shí)不足。對(duì)于電子治理而言，盡管利用信息通信技術(shù)為公眾、企業(yè)提供高質(zhì)量的信息和服務(wù)非常重要，但是更為重要的，而且對(duì)政府改革影響更為深遠(yuǎn)的方面，是需要借助互聯(lián)網(wǎng)讓更廣泛的公眾參與到政策的制定和執(zhí)行中來(lái)。四是有些概念比較空泛。一些概念雖然列出了電子治理的諸多應(yīng)有功能，但是并不能明確其核心特征，而且由于缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，無(wú)法與其他概念進(jìn)行明確區(qū)分?；谝陨险J(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為，電子治理最簡(jiǎn)單的理解就是電子化的治理。更完整的表述是，社會(huì)主體運(yùn)用信息通信技術(shù)，平等參與和協(xié)商處理公共事務(wù)的方法、過(guò)程和結(jié)果。這里面包含了幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是主體是社會(huì)化、多元化的，并非限于政府或其他公共部門(mén)，在某些情況下甚至可以沒(méi)有公共部門(mén)的參與；二是技術(shù)基礎(chǔ)為信息通信技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)為中心，也包括其發(fā)展的新成果，但是不限于政府等公共部門(mén)提供的平臺(tái)與渠道；三是范圍主要為社會(huì)公共事務(wù)，即事務(wù)通常涉及多方面的人員、群體或組織；四是處理事務(wù)的方式為平等參與、協(xié)商合作，而不是政府或其他公共部門(mén)的命令或指示。

就電子治理與治理的關(guān)系而言，這一關(guān)系相對(duì)比較清晰，治理應(yīng)用信息通信技術(shù)從而產(chǎn)生電子治理。因此，電子治理是治理發(fā)展的結(jié)果，處于更高級(jí)的階段，是更加完善的范式。電子治理不僅傳承了治理的功能與優(yōu)勢(shì)，而且實(shí)現(xiàn)了新的超越。電子治理是作為治理的輔助者或者替代者而出現(xiàn)的，以網(wǎng)絡(luò)的虛擬治理彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)治理的不足，或者在某些情況下直接取而代之。這也是由現(xiàn)實(shí)治理本身的缺陷所決定的，以往統(tǒng)治或治理的不足與缺陷，只有通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)才能有效解決，比如官僚體制和復(fù)雜程序，全國(guó)分散的代理機(jī)構(gòu)、缺乏溝通與信息交流，個(gè)性化或者對(duì)法律的錯(cuò)誤解釋等。［1］（P272）

就電子治理與電子政務(wù)的關(guān)系而言，二者有著本質(zhì)的差異，不作區(qū)分和比較，就難以認(rèn)清電子政務(wù)的局限性以及發(fā)展電子治理的重要性。對(duì)此，目前主要有三種不同意見(jiàn)。一是認(rèn)為電子治理與電子政務(wù)相互獨(dú)立，是政府應(yīng)用信息通信技術(shù)的兩種不同形態(tài)，二者組合并同步發(fā)展形成完整的體系。二是認(rèn)為電子政務(wù)包含電子治理，電子治理是電子政務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，或者是一個(gè)發(fā)展階段。三是認(rèn)為電子治理包括電子政務(wù)，電子政務(wù)加上電子參與或電子民主，構(gòu)成了電子治理的整體。三種理解，各有其道理，比較而言，第三種觀點(diǎn)更為合理。電子治理是由電子政務(wù)發(fā)展而來(lái)，存在著明顯的傳承關(guān)系，脫離了電子政務(wù)，電子治理就成為空中樓閣。同時(shí)，電子治理也是比電子政務(wù)更高級(jí)的形式，更加廣泛的概念，包含著更為豐富的內(nèi)容，這個(gè)內(nèi)容必須包含電子政務(wù)的所有積極的、進(jìn)步的成分。如果把電子治理理解為電子政務(wù)的一個(gè)部分，則這個(gè)電子政務(wù)相比傳統(tǒng)的概念已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，必須對(duì)其作重新界定，這就會(huì)造成很多混亂。如果把二者截然分開(kāi)，并列存在，則容易模糊二者的歷史定位與時(shí)代價(jià)值，也難以看清下一步的發(fā)展方向與重點(diǎn)。①電子治理分為狹義和廣義兩種：狹義的電子治理是指融合了治理理念的電子政務(wù)，社會(huì)參與成為其重要特征，出現(xiàn)時(shí)間在21世紀(jì)初；廣義的電子治理則涵蓋了電子政務(wù)自1990年代初產(chǎn)生以來(lái)的所有形態(tài)和階段，既包括人們通常所說(shuō)的電子政務(wù)，也包括狹義的電子治理。本文所用電子治理皆為狹義。

（三）以電子治理作為治理創(chuàng)新目標(biāo)的利弊

治理創(chuàng)新必須注意多重治理目標(biāo)的有機(jī)整合，以在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下形成一套可操作性強(qiáng)的整體性思路進(jìn)行操作。從直接的產(chǎn)生過(guò)程看，電子治理主要有兩個(gè)來(lái)源，即治理和電子政務(wù)。具體來(lái)看，電子治理融合了治理與電子政務(wù)的先進(jìn)功能，具有自身新的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

一是具備內(nèi)在的改善與發(fā)展動(dòng)力。信息通信技術(shù)賦予了公民與政府等公共部門(mén)的互動(dòng)能力，這種不斷增強(qiáng)的互動(dòng)能力，成為電子治理擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)、解決問(wèn)題的強(qiáng)大動(dòng)力。通過(guò)人的需求與技術(shù)條件的良好結(jié)合，可以更有效地提升決策質(zhì)量和執(zhí)行效果。同時(shí)，社會(huì)參與可以督促政府等公共部門(mén)更多地采用新技術(shù)，改善政府功能及其服務(wù)質(zhì)量，并逐步減少政府在獲取、管理和使用信息方面的成本。二是提供了民主訓(xùn)練的條件。信息通信技術(shù)形式和方法上的通用性，使治理更加便于實(shí)施和操作，公民和社會(huì)組織通過(guò)在社會(huì)公共事務(wù)中更加有效、方便的交流與合作，就能夠不斷培育和發(fā)展民主的意識(shí)與能力。同時(shí)，這種訓(xùn)練的成本更加低廉，特別是對(duì)于范圍大、涉及面廣的社會(huì)公共事務(wù)來(lái)說(shuō)，這種高效益的實(shí)踐條件與機(jī)會(huì)前所未有。三是有利于建立規(guī)范、穩(wěn)定的法治秩序。電子治理主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的形式進(jìn)行運(yùn)作，從技術(shù)上來(lái)講，具有廣泛的相似性和很高的一致性，可以更方便地建立起表達(dá)、參與的規(guī)則，以及相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免很多直接的矛盾與對(duì)抗，形成有效的運(yùn)作秩序和良好的合作環(huán)境。“電子治理可以提供更多有價(jià)值信息和更好的控制，這對(duì)于決策合理化和異見(jiàn)的減少很有幫助?！彼氖潜ＷC了治理的大范圍實(shí)施。電子治理通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，極大地?cái)U(kuò)展了治理的范圍，不受或少受時(shí)間與空間的限制。數(shù)字系統(tǒng)提供的強(qiáng)大的連接功能，使分散的跨國(guó)界、跨區(qū)域、跨組織的治理關(guān)系更容易應(yīng)對(duì)和處理。公民獲得了更多直接參與治理的機(jī)會(huì)，直接民主對(duì)于全國(guó)乃至全球公共事務(wù)，也越來(lái)越具有現(xiàn)實(shí)可能性。五是能夠推動(dòng)現(xiàn)實(shí)政務(wù)不斷進(jìn)步。信息通信技術(shù)為政府機(jī)構(gòu)提供了重要的、不斷增長(zhǎng)的信息采集和管理能力，可以有效克服政府管理的碎片化。電子治理因其政務(wù)透明和社會(huì)參與，可以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)政務(wù)的重新整合與改善，能夠避免決策失誤或不科學(xué)導(dǎo)致的極大浪費(fèi)，同時(shí)增加政府的柔性，更加快速靈活地應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境中的諸多變化。

當(dāng)然，電子治理本身也面臨著一些問(wèn)題。目前來(lái)看，除了外部環(huán)境等共性問(wèn)題外，電子治理主要面臨著這樣幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：一是喪失理性的風(fēng)險(xiǎn)。電子治理意味著更好的控制權(quán)、質(zhì)量和理性，但是要實(shí)現(xiàn)這些，必須保證具備相應(yīng)的條件，比如公民的知情權(quán)和參與權(quán)能得到很好的保護(hù)、公民對(duì)于政府決策的影響力不能被侵蝕，等等。二是偽透明度和責(zé)任度風(fēng)險(xiǎn)。一些反對(duì)者認(rèn)為在線政府的透明度沒(méi)有保障，因?yàn)檎约航y(tǒng)計(jì)和發(fā)布信息，可以在公眾眼皮底下增加或刪改，很少有機(jī)構(gòu)去檢查和提供政府?dāng)?shù)據(jù)的可靠性。三是加強(qiáng)專(zhuān)制的風(fēng)險(xiǎn)。政府一旦采取電子治理，公民就必須在網(wǎng)上與政府溝通，這就導(dǎo)致公民的隱私權(quán)受到威脅。隨著治理范圍不斷擴(kuò)展，政府會(huì)獲得越來(lái)越多的公民信息，個(gè)人隱私可能將不復(fù)存在，在最壞的情況下，電子治理甚至可能會(huì)發(fā)展成為專(zhuān)制系統(tǒng)?？陀^來(lái)看，這些問(wèn)題確實(shí)是電子治理可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。但是，相對(duì)于其他治理范式，電子治理的獨(dú)特之處就在于其具備自我調(diào)整和破解問(wèn)題的內(nèi)在潛力，而這一潛力即來(lái)自其獨(dú)特的本質(zhì)特征。

二、大數(shù)據(jù)在治理創(chuàng)新中的功能

社會(huì)科學(xué)研究學(xué)者自21世紀(jì)初便開(kāi)始將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于交通安全、消費(fèi)者保護(hù)、專(zhuān)利和著作權(quán)等社會(huì)生活領(lǐng)域，這些研究的一個(gè)共性是關(guān)注政府立法和政策的實(shí)際社會(huì)效益，對(duì)提高政府決策科學(xué)性、促進(jìn)治理創(chuàng)新有著巨大的推動(dòng)作用，成為大數(shù)據(jù)與電子治理潮流的先聲。而從美國(guó)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在預(yù)防和遏制犯罪、監(jiān)控和打擊恐怖主義活動(dòng)、防疫防害、金融監(jiān)管、基礎(chǔ)教育等多個(gè)與政府治理息息相關(guān)的領(lǐng)域起到顯著作用?；诖耍P者將大數(shù)據(jù)在治理創(chuàng)新中的功能概括為“提高決策準(zhǔn)確性”“提高執(zhí)行能力”“促進(jìn)民生發(fā)展”和“培育科學(xué)文化”等四個(gè)方面。

第一，大數(shù)據(jù)提高政府決策的準(zhǔn)確性。數(shù)據(jù)天然具有量化的屬性，這使得應(yīng)用數(shù)據(jù)方法精確考察政策實(shí)施效果成為可能，同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用使人們對(duì)歷史和社會(huì)的認(rèn)識(shí)更為準(zhǔn)確，也使以此為基礎(chǔ)的公共政策更為合理。例如，2008年金融危機(jī)后，美國(guó)政府推出以《多德-弗蘭克法案》為核心的一系列監(jiān)管變革，改革法案起初曾遭到銀行業(yè)龍頭的反對(duì)，金融學(xué)家采用數(shù)以十億計(jì)的銀行交易數(shù)據(jù)開(kāi)展計(jì)量研究后，確認(rèn)改革在消費(fèi)信貸領(lǐng)域取得良好效果。［2］用數(shù)據(jù)說(shuō)話無(wú)疑為政府制定監(jiān)管政策提供了有效的科學(xué)依據(jù)，進(jìn)而使政府的施政能力和政治合法性得到提升。另一方面，現(xiàn)代科學(xué)的因果觀是概率論的因果觀，因此數(shù)據(jù)分析是因果推斷的最主要手段之一。例如，美國(guó)20世紀(jì)90年代的犯罪率有明顯的下降趨勢(shì)，媒體往往將此歸因于當(dāng)時(shí)的刑偵技術(shù)現(xiàn)代化及經(jīng)濟(jì)繁榮。然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)對(duì)大樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)70年代墮胎合法化、80年代警力增加和監(jiān)獄擴(kuò)建才是導(dǎo)致犯罪率下降的真正原因。［3］政府財(cái)政預(yù)算有限，因此在進(jìn)行決策時(shí)必須對(duì)各部門(mén)的投入產(chǎn)出效率進(jìn)行權(quán)衡，進(jìn)而平衡不同部門(mén)間的財(cái)政資源配給，這種精細(xì)化的權(quán)衡在缺乏大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的時(shí)代很難實(shí)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)使得對(duì)同一時(shí)期、不同社會(huì)領(lǐng)域的政策進(jìn)行橫向評(píng)估成為可能。

第二，豐富政府治理手段，提高政府執(zhí)行效率。大數(shù)據(jù)技術(shù)豐富了政府治理的手段，使政府得以使用新的思維和方法解決日趨復(fù)雜而多樣的社會(huì)問(wèn)題。比如，恐怖主義是美國(guó)政府在外交層面所面臨的最棘手的問(wèn)題。對(duì)此，美國(guó)正不斷尋求各種手段對(duì)其進(jìn)行堅(jiān)決打擊，甚至不惜為此發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。其中，大數(shù)據(jù)技術(shù)可謂是最溫和也最有效的解決方式。美、英兩國(guó)指派專(zhuān)業(yè)研究分析大數(shù)據(jù)的科學(xué)家，通過(guò)恐怖分子銀行賬戶(hù)數(shù)據(jù)的挖掘，跟蹤并得到恐怖分子活動(dòng)規(guī)律，包括極少使用儲(chǔ)蓄賬戶(hù)、不在周五的禱告時(shí)間進(jìn)行銀行交易、很少購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)、多居住在清真寺旁邊、極少有自己的不動(dòng)產(chǎn)等等。科學(xué)家們利用大數(shù)據(jù)技術(shù)幫助政府預(yù)測(cè)和偵破多起恐怖主義行動(dòng)，取得卓越的成效。［4］大數(shù)據(jù)技術(shù)極佳的預(yù)測(cè)能力使得政府的執(zhí)行效率顯著提高。

第三，大數(shù)據(jù)技術(shù)能幫助政府促進(jìn)民生發(fā)展。政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育、安全保障等民生領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性作用。例如，在交通安全領(lǐng)域，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)字化安全駕駛系統(tǒng)通過(guò)共享位移、速度和加速度等物理參數(shù)，能夠防止多達(dá)80%的由人為錯(cuò)誤導(dǎo)致的交通事故，［5］因此，美國(guó)交通部門(mén)積極鼓勵(lì)在新車(chē)中安裝車(chē)載數(shù)字化系統(tǒng)以普及智能交通系統(tǒng)。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，研究者自2008年起應(yīng)用谷歌搜索上的“感冒”“發(fā)燒”等關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)大規(guī)模流感趨勢(shì)，這種方法比依靠各地衛(wèi)生部門(mén)和醫(yī)院上報(bào)的流感案例來(lái)判斷全國(guó)的流行病傳播趨勢(shì)更快捷，且預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率也提高了5%以上。［6］在教育領(lǐng)域，以開(kāi)放性網(wǎng)絡(luò)課程為代表的在線學(xué)習(xí)平臺(tái)，極大地拓寬了受教育者可選擇課程的范圍及多樣性。在KhanAcademy等知名教育網(wǎng)站，大數(shù)據(jù)研究者綜合分析網(wǎng)上學(xué)習(xí)者注意力時(shí)間短、易受外界干擾等特點(diǎn)而設(shè)置教學(xué)方法，教學(xué)視頻大多時(shí)長(zhǎng)20分鐘并不時(shí)提供人機(jī)互動(dòng)。［7］綜合來(lái)看，民生領(lǐng)域既有市場(chǎng)力量的驅(qū)動(dòng)，又有政府的關(guān)注和投入，未來(lái)可能是大數(shù)據(jù)在政府決策及治理中應(yīng)用最廣泛、發(fā)展最深入的領(lǐng)域。

第四，大數(shù)據(jù)可為公眾營(yíng)造以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、科學(xué)思考社會(huì)問(wèn)題的氛圍，有利于培育公民、社會(huì)和政府理性協(xié)商的文化。政府的決策過(guò)程既是一個(gè)政治過(guò)程，也是一個(gè)科學(xué)過(guò)程。同時(shí)，很多政治和意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論的核心是基本的科學(xué)或事實(shí)問(wèn)題，當(dāng)這些問(wèn)題得到解決時(shí)，很多意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論也就迎刃而解。大數(shù)據(jù)技術(shù)是一種認(rèn)證事實(shí)、尋找規(guī)律的有效方法，能在很大程度上幫助政府和公眾理性思考社會(huì)問(wèn)題，達(dá)成社會(huì)共識(shí)。舉例而言，是否禁槍一直是美國(guó)社會(huì)左右翼爭(zhēng)議的一個(gè)重要問(wèn)題，兩派爭(zhēng)論的焦點(diǎn)實(shí)際上是一系列事實(shí)問(wèn)題。比如持有槍支使犯罪增加還是減少、持有槍支是否使整個(gè)社會(huì)更加危險(xiǎn)等等。美國(guó)槍支協(xié)會(huì)在進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)時(shí)經(jīng)常引用經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰洛特運(yùn)用面板數(shù)據(jù)回歸方法對(duì)“更多槍支，更少犯罪”的實(shí)證研究來(lái)支持自由持有槍支，［8］這一研究結(jié)論或許不符合普遍認(rèn)知，但更重要的是，不論禁槍問(wèn)題本身的結(jié)論如何，美國(guó)的利益團(tuán)體和黨派已經(jīng)經(jīng)常在游說(shuō)、廣告和立法聽(tīng)證時(shí)重視與仰賴(lài)大數(shù)據(jù)分析，這無(wú)疑有助于培養(yǎng)政府和社會(huì)的科學(xué)精神和理性決策能力，并最終形成以科學(xué)和理性為基礎(chǔ)的民主過(guò)程、公眾參與和政府決策。目前，以大數(shù)據(jù)技術(shù)研究成果為基礎(chǔ)進(jìn)行討論和決議已成為美國(guó)金融監(jiān)管、消費(fèi)者保護(hù)、土地征用、新藥監(jiān)管等領(lǐng)域立法和施政的常規(guī)思路。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代電子治理政策探討

從美國(guó)的治國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，大數(shù)據(jù)已經(jīng)在預(yù)防和遏制犯罪、監(jiān)控和打擊恐怖主義活動(dòng)、防疫防害、金融監(jiān)管、基礎(chǔ)教育等多個(gè)與政府治理息息相關(guān)的領(lǐng)域起到顯著作用。而從這些領(lǐng)域的實(shí)踐來(lái)看，大數(shù)據(jù)應(yīng)用于電子治理主要有兩個(gè)基礎(chǔ)條件：第一，政府對(duì)涉及社會(huì)生活方方面面的數(shù)據(jù)進(jìn)行了廣泛而細(xì)致的收集、儲(chǔ)存和公開(kāi)。第二，先進(jìn)的數(shù)據(jù)思維和基本的數(shù)據(jù)處理技術(shù)。數(shù)據(jù)時(shí)代給政府治理帶來(lái)了無(wú)數(shù)可能性，而有一些基礎(chǔ)性問(wèn)題是我們?cè)谟舆@些可能性前必須要探討的。在數(shù)據(jù)處理上，政府和市場(chǎng)的關(guān)系應(yīng)如何擺放？我們強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在處理數(shù)據(jù)上的基礎(chǔ)性地位，政府更應(yīng)成為數(shù)據(jù)的收集者和提供者，而不應(yīng)過(guò)多地在技術(shù)細(xì)節(jié)上“勞神苦思、事必躬親”；在依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行決策時(shí)，政府不應(yīng)該過(guò)于依賴(lài)大規(guī)模數(shù)據(jù)中呈現(xiàn)的相關(guān)性，而應(yīng)更重視常識(shí)和科學(xué)，注重因果規(guī)律。

（一）政府與市場(chǎng)在數(shù)據(jù)收集和處理中的關(guān)系如何

政府在數(shù)據(jù)的收集和處理中應(yīng)該扮演什么角色？這是各國(guó)政府在數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的核心問(wèn)題。數(shù)據(jù)社會(huì)公眾最關(guān)注的是隱私權(quán)保護(hù)和政府信息公開(kāi)，但從政府的角度看，問(wèn)題的另一個(gè)側(cè)面是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該如何提供和呈現(xiàn)給公眾。具體而言：政府應(yīng)該向公眾提供什么樣的數(shù)據(jù)？在提供數(shù)據(jù)和信息時(shí)，政府和市場(chǎng)的關(guān)系如何？政府應(yīng)該自己進(jìn)行技術(shù)處理后直接向公眾提供數(shù)據(jù)分析結(jié)論，還是僅提供原始數(shù)據(jù)而將工作交由市場(chǎng)完成？在決策過(guò)程中，政府如何應(yīng)對(duì)各相關(guān)主體呈報(bào)的數(shù)據(jù)挖掘和處理結(jié)論？新型的決策過(guò)程是否需要政府官員有新思維和新技能？

政府收集信息的作用無(wú)可替代，比如，刑事案件案發(fā)率、犯罪率以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等數(shù)據(jù)都需由政府收集并提供給研究人員。但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府并不能成為最佳的數(shù)據(jù)處理者和提供者。例如美國(guó)國(guó)會(huì)運(yùn)行的公開(kāi)立法數(shù)據(jù)的THOMAS網(wǎng)站在頁(yè)面設(shè)計(jì)、操作性和資源豐富程度上直到現(xiàn)在也遠(yuǎn)不如企業(yè)制作的GovTrack網(wǎng)站。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府最好將自己的工作限于收集信息和開(kāi)放數(shù)據(jù)，而將數(shù)據(jù)處理及呈現(xiàn)交由企業(yè)、非營(yíng)利組織和個(gè)人等市場(chǎng)主體完成。這一方面是出于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的一般性要求，市場(chǎng)自身能解決問(wèn)題的領(lǐng)域，政府應(yīng)盡量退出；另一方面，政府實(shí)際上也做不好關(guān)于數(shù)據(jù)處理的工作。政府提供的數(shù)據(jù)服務(wù)難以得到用戶(hù)反饋，也缺乏動(dòng)力主動(dòng)改進(jìn)，而市場(chǎng)主體由于盈利壓力天然地注重用戶(hù)體驗(yàn)，其數(shù)據(jù)服務(wù)也自然會(huì)不斷改善。

明確政府與市場(chǎng)在數(shù)據(jù)收集處理中的關(guān)系還要特別澄清三個(gè)思想誤區(qū)：第一，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是公共產(chǎn)品，應(yīng)該全部由政府免費(fèi)提供。實(shí)際上，法律、行政規(guī)章、司法判決、政府公務(wù)、官員信息等很多政府信息的確是公共產(chǎn)品，政府也應(yīng)免費(fèi)向公眾提供這些數(shù)據(jù)。但是，政府可以通過(guò)采購(gòu)、補(bǔ)貼等方式來(lái)支持市場(chǎng)主體更好地完成這些任務(wù)，而非事必躬親，通過(guò)建立許多形式不一、功能參差的網(wǎng)站來(lái)進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)。第二，認(rèn)為市場(chǎng)僅包括企業(yè)等營(yíng)利性組織，若這些組織掌握數(shù)據(jù)將不利于數(shù)據(jù)向公眾傳播；或者用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，由于公眾需求端的集體行動(dòng)困境或搭便車(chē)心態(tài)，公眾支付給企業(yè)的費(fèi)用不足以使企業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)量到達(dá)社會(huì)最優(yōu)水平。但實(shí)際上，如前述GovTrack等很多處理和呈現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站都由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)運(yùn)行，并為公眾免費(fèi)提供數(shù)據(jù)信息服務(wù)。此外，高校和科研機(jī)構(gòu)也是數(shù)據(jù)處理和呈現(xiàn)的一個(gè)重要力量。第三，認(rèn)為由市場(chǎng)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)處理和呈現(xiàn)會(huì)無(wú)可避免地?fù)p害公民隱私或危害國(guó)家安全。實(shí)際上，這混淆了數(shù)據(jù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)處理。政府當(dāng)然可以以公民隱私和國(guó)家安全為理由避免公開(kāi)其中一些數(shù)據(jù)，但這并不意味著政府一定要主導(dǎo)數(shù)據(jù)處理。政府完全可以劃定公開(kāi)數(shù)據(jù)的邊界并在邊界內(nèi)將數(shù)據(jù)交給市場(chǎng)和民眾，而政府的職責(zé)是做好立法者、裁判員和執(zhí)行者，當(dāng)公民隱私受到侵犯時(shí)為公民提供必要的救濟(jì)。

（二）政府決策依據(jù)是相關(guān)關(guān)系還是因果關(guān)系

近年來(lái)，一些大數(shù)據(jù)研究者提出今后的商業(yè)實(shí)踐將更講求對(duì)相關(guān)性的分析，而減少對(duì)因果關(guān)系的判斷和依賴(lài)。比如，《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書(shū)認(rèn)為不必非得知道現(xiàn)象背后的原因，而是要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲，提出大數(shù)據(jù)時(shí)代人們對(duì)數(shù)據(jù)的理解“只要相關(guān)關(guān)系，而不要因果關(guān)系”這一論斷，并以沃爾瑪把蛋撻和颶風(fēng)用品擺放在一起以增加消費(fèi)量為例說(shuō)明這一點(diǎn)，沃爾瑪總部的分析人員只需按以往數(shù)據(jù)觀察哪些商品的銷(xiāo)售量間有協(xié)同變動(dòng)的相關(guān)關(guān)系并據(jù)此做出進(jìn)貨、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、營(yíng)銷(xiāo)等商業(yè)安排即可，而完全不必顧及這些協(xié)同變化背后的因果關(guān)系。《大數(shù)據(jù)時(shí)代》的兩位作者強(qiáng)調(diào)相關(guān)性分析具有兩項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。一是由于商業(yè)實(shí)踐中不必再人工篩選每一組可能的因果關(guān)系，分析數(shù)據(jù)及提出策略將更快捷，成本也更低廉；二是基于大規(guī)模數(shù)據(jù)的相關(guān)分析法不易受人的主觀偏見(jiàn)影響，結(jié)論更準(zhǔn)確。因此，建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測(cè)技術(shù)成為大數(shù)據(jù)技術(shù)的核心。［9］對(duì)此，許多研究者持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為科學(xué)的任務(wù)就是解釋因果關(guān)系，而用相關(guān)性代替因果關(guān)系等于否認(rèn)人類(lèi)在科學(xué)判斷上的基礎(chǔ)性作用。

要理解這一爭(zhēng)論，我們首先要明確相關(guān)性的概念及其應(yīng)用范圍。相關(guān)關(guān)系是指兩組數(shù)據(jù)或隨機(jī)變量間的共同變動(dòng)趨勢(shì)，通常以相關(guān)系數(shù)表示，相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值越大，則兩組數(shù)據(jù)協(xié)同變動(dòng)的趨勢(shì)越明顯。因此，相關(guān)性只是一種統(tǒng)計(jì)規(guī)律，完全是對(duì)兩組數(shù)據(jù)的事實(shí)描述，不涉及任何價(jià)值判斷。更重要的是，我們一般不可能從相關(guān)性推知任何關(guān)于因果關(guān)系的知識(shí)。實(shí)際上，相關(guān)性是否足夠成為決策依據(jù)取決于兩個(gè)更為基本的問(wèn)題：第一，當(dāng)前觀測(cè)到的相關(guān)性是否會(huì)在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)。這是因?yàn)椋魏谓y(tǒng)計(jì)推斷都是一種蓋然性推斷，因而都有發(fā)生謬誤的可能。顯然，出現(xiàn)越頻繁的相關(guān)關(guān)系，其可靠性越高，越能成為決策的基礎(chǔ)。第二，依賴(lài)相關(guān)性進(jìn)行決策是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)，以及依賴(lài)相關(guān)性進(jìn)行決策的收益是否大于這些風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失。這是因?yàn)椋F(xiàn)代科學(xué)對(duì)因果關(guān)系的推斷的實(shí)質(zhì)也是一種統(tǒng)計(jì)性推斷。不論依據(jù)相關(guān)性還是因果關(guān)系，人們都要權(quán)衡決策的利弊優(yōu)劣。

就這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，在商業(yè)領(lǐng)域，用相關(guān)性分析確實(shí)已經(jīng)足以解決大部分問(wèn)題；而即便發(fā)生分析錯(cuò)誤，由于企業(yè)較強(qiáng)的自我調(diào)整能力以及市場(chǎng)的整體作用，錯(cuò)誤的判斷導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和給社會(huì)造成的損失也不會(huì)過(guò)大，風(fēng)險(xiǎn)將保持在可控的范圍內(nèi)。因此，強(qiáng)調(diào)相關(guān)性而非因果關(guān)系確實(shí)是商業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)分析的發(fā)展方向。但是，這一問(wèn)題在政府決策和治理領(lǐng)域卻不盡相同。政府決策往往涉及重大公共利益，僅僅依靠相關(guān)性作出判斷并不審慎，并可能給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。在實(shí)踐中，我們要特別警惕直接將數(shù)據(jù)的相關(guān)性結(jié)論作為政策制定依據(jù)。比如，早在1878年，數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖之一杰文斯便發(fā)現(xiàn)太陽(yáng)黑子爆發(fā)頻率與谷物價(jià)格和商業(yè)周期間呈正相關(guān)，［10］我們是否要按照太陽(yáng)黑子的爆發(fā)頻率來(lái)安排生產(chǎn)生活？再比如，醫(yī)學(xué)研究顯示各國(guó)巧克力消費(fèi)量和諾貝爾獎(jiǎng)獲得者人數(shù)正相關(guān)。［11］為了獲得更多諾貝爾獎(jiǎng)，我國(guó)政府是否應(yīng)該鼓勵(lì)國(guó)民多攝入巧克力呢？此種例子不勝枚舉。

筆者反對(duì)不顧數(shù)據(jù)的決策，也反對(duì)另一極端：過(guò)分相信數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，而忽視生活常識(shí)和科學(xué)理論對(duì)政策制定的根本性指導(dǎo)地位。特別是，“要相關(guān)性，不要因果關(guān)系”似乎已經(jīng)成為了一句大數(shù)據(jù)時(shí)代的口號(hào)，但筆者對(duì)這句口號(hào)在政府治理中的應(yīng)用持非常審慎的態(tài)度。相關(guān)性能引導(dǎo)我們發(fā)現(xiàn)一些以往未注意到的現(xiàn)象，但將發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)為理論和實(shí)踐特別是轉(zhuǎn)為公共政策，還需要扎實(shí)的理論和科學(xué)研究，即對(duì)因果關(guān)系的把握和證明。實(shí)際上，計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)發(fā)展出一些較為成熟的用統(tǒng)計(jì)方法推斷因果關(guān)系并制定公共政策的方法，如自然實(shí)驗(yàn)法、工具變量法等。我們要強(qiáng)調(diào)的是，很多學(xué)科處理的核心問(wèn)題即如何從統(tǒng)計(jì)的相關(guān)性推導(dǎo)理論的因果關(guān)系。而“要相關(guān)性，不要因果關(guān)系”的口號(hào)顯然無(wú)視了現(xiàn)代科學(xué)在這一問(wèn)題上的努力和成果。總結(jié)而言，政府制定公共政策時(shí)，要考慮通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘得到的相關(guān)關(guān)系，但更要利用常識(shí)和科學(xué)理論，準(zhǔn)確辨別相關(guān)性，這樣才能避免勞民傷財(cái)?shù)腻e(cuò)誤決策。

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［責(zé)任編輯沈斐］

Innovation Governance from the Perspective of Big Data

GUAN Cheng-hua
（Institute of Economics and Resource Management，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract:Taking electronic governance as a major strategy for innovation governance in the age of big data，we can achieve a positive interaction between governance and new generation information technology. International experience of electronic governance shows that big data has played a critical role in innovation governance，such as increasing accuracy of decision-making，improving executive ability，strengthening safeguards for public wellbeing，cultivating science and culture. The application of big data in electronic governance basically requires two conditions: a rich database established by the government and advanced idea in data processing technology. In the age of big data，there are two important issues in electronic governance. Firstly，in terms of the balance between functions of government and the market，we should strengthen the market's fundamental position in data processing. Secondly，when making decisions on the basis of data analysis，the government should pay more attention to the causality instead of totally relying on the correlation reflected in the data.

Key words:big data；innovation governance；electronic governance；correlation and causation

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0955（2016）03-0107-08

收稿日期：2016-03-28

作者簡(jiǎn)介：關(guān)成華（1968-），男，遼寧建平人，教授，博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院院長(zhǎng)，首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)。