完善環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制

梁勝文李勇洲韓素娟

（1.中共石家莊市委黨校，河北　石家莊　050051；2.石家莊市第三醫(yī)院，河北　石家莊　050017；3.石家莊市第十二中學，河北　石家莊　050012）

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完善環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制

梁勝文1李勇洲2韓素娟3

（1.中共石家莊市委黨校，河北石家莊050051；2.石家莊市第三醫(yī)院，河北石家莊050017；
3.石家莊市第十二中學，河北石家莊050012）

[摘要]多年來，河北環(huán)京津地區(qū)為京津二市提供了涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)水量、改善氣候、促進生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)。由于長期缺乏必要的生態(tài)補償機制，一定程度上加劇了環(huán)京津貧困帶的形成，造成了生態(tài)改善與經(jīng)濟欠發(fā)達的局面并存。有效解決綠水青山與金山銀山的矛盾，使生態(tài)功能區(qū)長治久安，急需建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制。

[關(guān)鍵詞]環(huán)京津；貧困區(qū)域；生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制，就是以改善或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為目的，以經(jīng)濟手段為主，調(diào)整相關(guān)利益者利益分配關(guān)系的一種制度安排。多年來，河北尤其是河北環(huán)京津地區(qū)為了給京津發(fā)展提供充足的清潔水源，為京津二市提供了涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)水量、改善氣候、促進生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)。河北環(huán)京津地區(qū)在對生態(tài)環(huán)境的保護和改善做出了重要貢獻的同時，也付出了巨大的發(fā)展代價，造成了生態(tài)改善與經(jīng)濟欠發(fā)達的局面并存。環(huán)京津貧困帶的形成，從某種意義上說，與長期缺乏必要的生態(tài)補償制度有一定關(guān)聯(lián)。因此，要有效解決金山銀山與綠水青山的矛盾，使環(huán)京津生態(tài)功能區(qū)長治久安，急需建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制。

一、建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制具有重要的現(xiàn)實意義

（一）環(huán)京津地區(qū)為京津水源地保護工程做出重大貢獻

河北對京津冀城市群的貢獻，在很大程度上體現(xiàn)在生態(tài)支撐上。河北省尤其是張家口和承德兩地為保證京津兩地的生態(tài)環(huán)境，做出了重大貢獻。作為京津重要水源地和防風防沙屏障，在京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略上，張家口、承德兩地的定位是“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”。2000年以來，張家口市按照“為京津阻沙源、保水源，為當?shù)卦鲑Y源、拓財源”的總體要求，大規(guī)模開展造林綠化，全力守護青山綠水。截至2013年，該市共實施京津風沙源治理、退耕還林、京冀生態(tài)水源保護項目等重點林業(yè)工程2005萬畝，森林覆蓋率達到34.9%，相比2000年增加14.3%[1]。據(jù)中國林科院《張家口市森林與濕地資源價值評估研究》顯示，全市森林資產(chǎn)價值7219.38億元，濕地資產(chǎn)價值190.07億元。森林與濕地每年為周邊地區(qū)提供生態(tài)服務(wù)價值305.17億元，外部地區(qū)受益占到60%以上，其中北京地區(qū)受益占到總價值的48%。

張家口、承德兩市堅持不懈的水土流失治理和種草、造林、封山育林等措施，對于提高水源質(zhì)量起到了重要作用。如京津的重要供水源地官廳水庫，80年代初，年均入庫泥沙量達900萬噸，目前已減少了近70%。而張家口目前承擔著官廳水庫80%入庫補水量，每年向北京輸水2000萬到3000萬立方米[2]。另外，密云水庫年徑流量的56%、潘家口水庫入庫水量的82%都來自承德。

（二）環(huán)京津地區(qū)已成為在特大城市周邊貧困程度最嚴重的地區(qū)

河北環(huán)京津地區(qū)為京津水源地保護工程付出了巨大的發(fā)展代價，造成了生態(tài)改善與經(jīng)濟欠發(fā)達的局面并存，使地區(qū)間貧富差距越來越大。為了治理由于工業(yè)發(fā)展給官廳、密云、潘家口三大水庫造成的污染并預(yù)防新的污染，確保水源的水質(zhì)，近十年來，張家口市總共關(guān)停壓縮了醫(yī)藥、化工、制革、造紙等300多家企業(yè)；承德市自2000年以來，先后取締關(guān)停了1400余家易于對水源造成污染的企業(yè)，部分新產(chǎn)業(yè)因環(huán)保高門檻難以進入；農(nóng)業(yè)上實行“稻改旱”，控制或禁止放牧等等。以赤城縣為例，赤城縣作為首都的生態(tài)防護屏障和飲用水源基地，承擔著保障北京生態(tài)安全和供水安全的“政治任務(wù)”。近年來，赤城縣共“砍”掉70多個可能造成水源污染的經(jīng)濟合作項目，每年損失利稅近億元；推進禁牧，僅養(yǎng)殖業(yè)一項，農(nóng)民每年減收6500多萬元[1]。

張家口市在創(chuàng)造巨大生態(tài)財富的同時，經(jīng)濟發(fā)展步伐明顯放緩，目前張家口市主要經(jīng)濟指標絕對值多數(shù)處在河北省靠后位置。2014年，該市生產(chǎn)總值僅占河北省的4.6%，全部財政收入占6.1%，規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量和工業(yè)增加值處于河北省最低水平。據(jù)統(tǒng)計，目前張家口11個縣區(qū)被列入國家扶貧開發(fā)重點縣（區(qū)），9個縣屬于燕山—太行山特殊困難片區(qū)，貧困人口94.76萬[3]。長期缺乏必要的生態(tài)補償措施，一定程度上加劇了環(huán)京津貧困帶的形成。在河北省北部與京津接壤地區(qū)，形成了一個包括32個貧困縣、270多萬貧困人口的環(huán)京津貧困帶，成為在特大城市周邊貧困程度最嚴重的地區(qū)，脫貧致富任務(wù)十分繁重。

（三）建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制已顯得十分必要

經(jīng)濟外溢理論認為，無論是破壞環(huán)境所造成的危害或者環(huán)境保護所帶來的效益，最終都會外溢到周邊地區(qū)。生態(tài)保護者在經(jīng)濟利益受損后得不到回報，生態(tài)保護就會面臨很大困難。生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，說到底生態(tài)補償體現(xiàn)的是一個社會公平問題。完善生態(tài)補償機制的基本目標，就是要把發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的“當下”和“未來”作為一個生態(tài)保護和發(fā)展的整體來看待，通過發(fā)達地區(qū)對那些為生態(tài)保護作出貢獻的貧困地區(qū)實施一定的補償，從而換取貧困地區(qū)停止生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)濟發(fā)展模式。實施生態(tài)補償機制，不僅能起到有效保護生態(tài)環(huán)境、調(diào)整地區(qū)間發(fā)展不平衡的重要作用，還可以成為推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

河北環(huán)京津區(qū)域在堅定不移地加強生態(tài)環(huán)境保護的同時，為生態(tài)區(qū)保護付出了巨大的直接成本和機會成本，導致自身經(jīng)濟社會發(fā)展受到限制。環(huán)京津區(qū)域面臨生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的任務(wù)艱巨，僅靠一己之力難以承擔這一重任，同時也制約著生態(tài)文明建設(shè)的長遠發(fā)展，因此急需建立健全京津冀生態(tài)補償機制，進而有效地解決綠水青山與金山銀山的矛盾，使生態(tài)功能區(qū)長治久安。

二、當前環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償方面存在的問題

（一）生態(tài)補償缺乏頂層設(shè)計，尚未形成長效機制

我國初步建立的環(huán)境法律體系，對環(huán)境保護有明確的法律規(guī)定。如《水污染防治法》第七條規(guī)定:“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！钡傮w而言，我們還缺乏生態(tài)補償方面綜合性立法或?qū)ｍ椓⒎?，而現(xiàn)有法律法規(guī)過于原則性，對生態(tài)補償?shù)倪m用性不夠、可操作性不強，缺乏對生態(tài)補償范圍與主體、補償程序與標準、資金來源、違法責任等一系列具體問題的明確界定。

（二）生態(tài)補償缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制

一些重要生態(tài)功能區(qū)和跨界流域的生態(tài)補償機制遲遲難以建立，可以說，缺乏高層次的協(xié)調(diào)機制是重要原因之一。同時，由于各種原因，京津冀地區(qū)目前開展生態(tài)補償?shù)模皇窃谵r(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等少數(shù)領(lǐng)域，這種生態(tài)補償?shù)摹安块T主導”模式，一般僅對某個特定生態(tài)要素進行補償，從而造成整體功能保護不足，使生態(tài)補償?shù)男屎托Ч蛄苏劭?，難以形成有效的合力。

（三）補償方式較為單一，補償數(shù)額小

就目前來看，國家、省各類專項資金成為生態(tài)保護投入的主要資金來源，但資金到位時間及資金量不固定且受多種因素制約，從而難以形成較為穩(wěn)定的環(huán)保投入保障機制。即使在一些比較規(guī)范的地區(qū)，也主要是向生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)保護資金，補償生態(tài)區(qū)發(fā)展機會成本的損失還遠遠不夠。承德市十幾年來實施的林業(yè)重點工程，如退耕還林、京津風沙源治理等，目前投入資金與實際成本差距就較大。承德市造林成本已達到2000元/畝，但目前國家重點工程人工造林畝補助標準僅400元，而北京造林費用達到2萬元/畝[4]。

三、完善環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制的對策

（一）加快國家層面生態(tài)補償立法步伐

保持生態(tài)環(huán)境健康持續(xù)發(fā)展，達到生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，健全生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹贫然殉蔀楫攧?wù)之急。當前，對生態(tài)補償立法已經(jīng)具備較為充分的經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。立法應(yīng)明確國家生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t和目標，完善管理機制，建立部門協(xié)調(diào)配合機制，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境保護指標體系、統(tǒng)計監(jiān)測指標體系、資源環(huán)境價值評價體系，提高生態(tài)補償?shù)男屎鸵?guī)范化水平。通過立法，將生態(tài)補償?shù)脑瓌t、補償范圍、補償主體、補償對象、補償標準、補償責任和途徑等以法律形式確定下來，為生態(tài)服務(wù)提供規(guī)范和約束，為各地實施生態(tài)補償提供法律依據(jù)。

生態(tài)補償作為一個具有中國特色的新事物，如何完善相應(yīng)的立法，依法實施生態(tài)補償機制，還需要在實踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗。在專門立法出臺之前，可先以國務(wù)院的名義下發(fā)關(guān)于開展生態(tài)補償工作的指導性意見，盡快出臺國務(wù)院《生態(tài)補償條例》，建立跨省流域生態(tài)補償機制，適時出臺《生態(tài)補償法》。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制

目前，京津冀一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，因此，建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償制度，必須打破目前京津冀行政格局的局限，從國家層面建立政策機制，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的一體化發(fā)展，生態(tài)補償是必不可少的一環(huán)。國務(wù)院于2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，作為一個高層次、權(quán)威性的環(huán)京津區(qū)域的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責做好生態(tài)補償建設(shè)的協(xié)調(diào)、組織和領(lǐng)導工作，可及時調(diào)查研究解決生態(tài)補償中遇到的各種問題，并負責京、津、冀三省市實施生態(tài)補償?shù)膶?、合作與協(xié)調(diào)，以及督查、評價與考核等相關(guān)工作，共同推進京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制的順利實施。應(yīng)以建設(shè)首都大生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)為基礎(chǔ)，探索京津?qū)颖鄙鷳B(tài)建設(shè)和保護建立長效生態(tài)補償機制，制定環(huán)京津水源地水資源使用補償及傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補償?shù)认嚓P(guān)政策，盡快建立公平合理的生態(tài)補償機制，從根本上破解管理體制上存在的多頭管理導致的一系列問題，如生態(tài)補償難、補償標準不統(tǒng)一、補償效果差等，真正形成“誰受益誰補償”的利益調(diào)節(jié)格局，有效解決綠水青山與金山銀山的矛盾。

（三）建立多維長效補償機制

對環(huán)京津貧困區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補償，其目的并非單純解決相關(guān)區(qū)域群眾為保障京、津生態(tài)環(huán)境做出犧牲而造成的生產(chǎn)生活中的一時困難，而是著力從根本上提高該區(qū)域的自我發(fā)展能力，使當?shù)鼐用衲茉诒Ｗo生態(tài)的同時，實現(xiàn)環(huán)京津地區(qū)生態(tài)保護和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步加快京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程。

政府的財力是有限的，而廣大群眾的致富愿望是無限的，如果只靠政府直接補償現(xiàn)金，顯然不可能從根本上解決問題。所以，生態(tài)補償一定要作為“補血”劑，建立多維長效的補償方式，從法律制度、橫向轉(zhuǎn)移支付制度、流域管理體制等方面，從資金補償、政策補償?shù)确矫嬗袡C結(jié)合，建立多種方式的補償機制，解決當?shù)厝嗣竦陌l(fā)展問題。

一是補償方式因人因事而異。對于生態(tài)區(qū)內(nèi)居民經(jīng)濟利益和發(fā)展機會的損失，采用居民生態(tài)補償；對于因生態(tài)保護導致的財政損失，采用財政轉(zhuǎn)移支付的補償方式等等。二是豐富生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵。在生態(tài)補償方式上，除了利用資金補償外，還可根據(jù)生態(tài)區(qū)的特點，將技術(shù)支持等作為補償項目，變“輸血”為“造血”，這些都可幫助生態(tài)功能區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，更好地服務(wù)當?shù)匕l(fā)展。三是堅持政府財政投入為主、社會參與的原則，建立多元化的籌資渠道。以中央財政資金扶持為主，并建立對應(yīng)的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。在這一前提下，可建立省際橫向補償制度，作為輔助補償措施，也可實行政策優(yōu)惠和項目扶持。從國家層面明確建立生態(tài)補償基金，基金的來源有多方面：政府補助，在財政預(yù)算安排、國家相關(guān)補助、流域內(nèi)違法行為罰沒收入等方面安排補償資金；市場調(diào)控，如以排污費征收、水電使用價格附加等方式收取生態(tài)補償資金；鼓勵捐贈，為保護流域生態(tài)環(huán)境作貢獻。

四、環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償?shù)膰H經(jīng)驗借鑒

環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償，可借鑒國際經(jīng)驗。易北河貫穿德國和捷克兩個國家。二十世紀八十年代之前從未開展流域整治。1990年以后，面對易北河水質(zhì)日益下降的局面，德國和捷克共和國達成雙邊協(xié)議，成立雙邊合作組織，采取措施共同整治易北河。由兩國專業(yè)人士組成監(jiān)測小組、研究小組、沿海保護小組、災(zāi)害組、法律政策小組等8個專業(yè)小組協(xié)同保護整個易北河。雙邊合作組織的所有活動經(jīng)費來源于排污費、下游對上游的經(jīng)濟補償、財政貸款等。因易北河中下游在德國，2000年，德國支付900萬馬克給捷克，用于建設(shè)德國與捷克交界的城市污水處理廠，之后易北河水質(zhì)得到明顯改善。從德國對捷克實施生態(tài)補償?shù)陌咐梢钥闯?，建立生態(tài)補償機制不僅是必要的，也是可行的。生態(tài)補償機制能夠打破國家之間的界限建立起來，更何況是國內(nèi)、省內(nèi)。德國為保護易北河對捷克給予的補償為河北環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制的建立和完善提供了很好的借鑒。

參考文獻：

[1]曾建中.建立京津冀生態(tài)補償機制，張家口“夙愿難償”[N].經(jīng)濟觀察報，2015-04-22.

[2]代表呼吁推動“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)”生態(tài)與扶貧齊頭并進[DB/OL].[2015-03-11].http:// news.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015 -03/11/ c_1114606143.htm.

[3]端然.京津冀生態(tài)補償制度亟待完善[N].經(jīng)濟日報，2014-09-02.

[4]鞏志宏.京津生態(tài)補償多是臨時性政策[N ].經(jīng)濟參考報，2015-07-13.

責任編輯：孫靜

[作者簡介]梁勝文（1969-），男，河北行唐人，中共石家莊市委黨校教授，主要從事中國特色社會主義理論與實踐研究；李勇洲（1970-），男，河北藁城人，石家莊市第三醫(yī)院高級經(jīng)濟師，主要從事生態(tài)經(jīng)濟研究；韓素娟（1973-），女，河北新樂人，石家莊市第十二中學教師，主要從事生態(tài)學研究。

[基金項目]本文為2015年度河北省黨校系統(tǒng)科研項目“建立健全環(huán)京津貧困區(qū)域生態(tài)補償機制研究”的研究成果。

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-0169（2016）03-0042-04