緣起與探路：開放大學(xué)建設(shè)的大學(xué)章程問題研究

□ 楊 濯，陳靜江

作為國家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，自轉(zhuǎn)型發(fā)展以來，我國的開放大學(xué)建設(shè)全面展開、持續(xù)深化，建設(shè)成效不斷顯現(xiàn)。但與此同時(shí)，開放大學(xué)在改革的創(chuàng)新性、系統(tǒng)性、深入性和協(xié)調(diào)性等方面與教育部“辦好開放大學(xué)”的目標(biāo)仍存在一定差距。黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確了“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的政策導(dǎo)向和重點(diǎn)要求，將開放大學(xué)建設(shè)中“完善治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力”這一主要任務(wù)進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。其中，按照建立現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)在要求進(jìn)一步完善開放大學(xué)章程，規(guī)范組織權(quán)力運(yùn)行，是完善治理體系、提高治理能力的基礎(chǔ)，更是關(guān)鍵。

一、章程建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)治校的基本要求

學(xué)界普遍將1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)的頒布作為我國現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)的發(fā)端。但值得注意的是，大學(xué)章程并不是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的產(chǎn)物。“現(xiàn)存最早的無疑是劍橋大學(xué)的章程，它們可以上溯到1236—1254年間。博洛尼亞大學(xué)一份涉及法學(xué)教師免稅的文件，可以上溯到1252年?！盵1]我國最早的大學(xué)章程也可溯及清末(1895年)的《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟》，歷史上比較著名的大學(xué)章程還有《欽定學(xué)堂章程》(1902年)和《奏定學(xué)堂章程》(1904年)等。所不同的是，歐洲歷史上的大學(xué)章程是一種對大學(xué)的類型、特點(diǎn)、優(yōu)惠政策等予以固定的特許證明，無論是宗教機(jī)構(gòu)特許，還是王室特許，亦或是立法機(jī)構(gòu)特許，章程均是大學(xué)獲得外部權(quán)力支持的證明，章程的批準(zhǔn)確定是大學(xué)獲得社會(huì)或國家權(quán)力保障的方式。而我國歷史上的大學(xué)普遍遵循“先建章程，再興學(xué)?！钡哪Ｊ?，章程的制定先于興辦學(xué)校。大學(xué)舉辦者利用章程向社會(huì)和國家詔告其辦學(xué)目的，對社會(huì)需求予以回應(yīng)并承諾在辦學(xué)興校的過程中予以落實(shí)。因此，章程是一份大學(xué)舉辦者提交的書面承諾，其在大學(xué)建設(shè)和運(yùn)行中的地位非常重要且不可或缺。

新中國成立以后,“高校管理主要沿襲的是蘇聯(lián)模式,即由中央政府對高等學(xué)校實(shí)行集中統(tǒng)一管理,行政權(quán)力是高校權(quán)力的主導(dǎo),學(xué)術(shù)權(quán)力則一度為高校管理層所忽略”。[2]因此，在很長一段時(shí)期內(nèi)，“政府對大學(xué)管得太多、管得太細(xì)、管得太嚴(yán)，沒有把大學(xué)當(dāng)作學(xué)術(shù)組織來建設(shè)。大學(xué)組織的學(xué)術(shù)本性被遮蔽，大學(xué)太多地受到政治、經(jīng)濟(jì)的左右，沒有任何自主權(quán)可言。當(dāng)時(shí)，大學(xué)不可能有章程，也沒有必要制定章程”。[3]改革開放以后，伴隨中國特色社會(huì)主義建設(shè)的歷史進(jìn)程，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》方才提出“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。只有擁有了辦學(xué)自主權(quán)，大學(xué)才有制定章程的必要，否則，即使制定完成，大學(xué)章程也只是一紙空文，無法落實(shí)到辦學(xué)實(shí)踐。1998年《高等教育法》頒布，其中規(guī)定：申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程，作為大學(xué)成立的條件之一，并進(jìn)一步要求章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校名稱及校址、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科門類的設(shè)置、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)、章程修改程序及其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)。此時(shí)，全國已有普通高等學(xué)校1 022所[4]，即使《高等教育法》明確了大學(xué)章程的法定地位，但制定大學(xué)章程的浪潮仍未開啟。

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出，“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！盵5]同年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，確定北京大學(xué)等26所部屬高校為“推動(dòng)建立健全大學(xué)章程，完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[6]的試點(diǎn)高校。部屬高校的章程建設(shè)行動(dòng)開啟了我國大學(xué)章程建立的歷史進(jìn)程。但長期以來，由于我國高等學(xué)校辦學(xué)雖無章程指導(dǎo)，卻已經(jīng)在豐富歷史積淀中形成了一系列正式的常規(guī)做法或非正式的習(xí)慣等，導(dǎo)致章程成為一種可有可無的存在，推進(jìn)章程完善的過程并不順利。為此，2011年，教育部審議通過了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，指出“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”[7]，并進(jìn)一步明確了章程的內(nèi)容和制定程序等。2013年，為推進(jìn)高校章程建設(shè)，教育部發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2013—2015年)》，提出“到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學(xué)校，分批全部完成章程制定和核準(zhǔn)工作?！?85工程’建設(shè)高校原則上于2014年6月前完成章程制定，‘211工程’建設(shè)高校原則上于2014年底前完成章程制定”[8]。2013年底，教育部核準(zhǔn)了首批中國人民大學(xué)等6所大學(xué)的章程。自此之后，我國高等學(xué)校的章程建設(shè)快速推進(jìn)。

中國現(xiàn)代大學(xué)章程建設(shè)的提出雖然相對滯后，但從歷史脈絡(luò)看，其提出是與社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步相互適應(yīng)的。大學(xué)章程具體規(guī)定了高等學(xué)校的辦學(xué)理念與特色、發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、教師的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)位授予、學(xué)生事務(wù)、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)制度等重大事項(xiàng)，是高校深化改革、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的重要途徑和方式。尤其在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，大學(xué)章程除了完善現(xiàn)代大學(xué)制度、保障大學(xué)使命、落實(shí)大學(xué)功能以外，被賦予了更為多元的意義，成為形塑大學(xué)治理體系的重要力量。

我國的開放大學(xué)建設(shè)同樣始于2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次提出要辦好開放大學(xué)。2010年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于開展國家教育體制改革試點(diǎn)的通知》中除了提出要推動(dòng)建設(shè)大學(xué)章程外，還確定了中央廣播電視大學(xué)及北京、上海、江蘇、廣東和云南6所廣播電視大學(xué)承擔(dān)“探索開放大學(xué)建設(shè)模式”改革試點(diǎn)的任務(wù)。1988年的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》中明確，廣播電視大學(xué)是采用廣播、電視、印刷和視聽教材等媒體進(jìn)行遠(yuǎn)距離教學(xué)的開放性高等學(xué)校，主要任務(wù)是舉辦以高等?？茷橹鞯膶W(xué)歷教育，同時(shí)為高等教育自學(xué)考試及社會(huì)各界的職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育提供教學(xué)服務(wù)。從廣播電視大學(xué)到開放大學(xué)雖不是從無到有，但也不是簡單的更名改建，最為核心的變化是，開放大學(xué)舉辦的是本科層次高等教育。從?？茖哟蔚奖究茖哟?，其培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)定位、培養(yǎng)要求等均發(fā)生了本質(zhì)變化。根據(jù)《高等教育法》，設(shè)立開放大學(xué)，首先需要向教育主管部門提交包含章程的申報(bào)材料，從未獨(dú)立舉辦過本科層次高等教育的開放大學(xué)需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)作為本科層次高校的辦學(xué)基本框架。2016年《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》提出開放大學(xué)建設(shè)要“完善治理結(jié)構(gòu)，提高治理能力。制定學(xué)校章程，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使章程成為學(xué)校所有教育教學(xué)活動(dòng)的依據(jù)，作為制定、修改、完善學(xué)校其他規(guī)章制度的依據(jù)”。[9]可見，大學(xué)章程建設(shè)是穩(wěn)固新型大學(xué)有效辦學(xué)探索、明確辦學(xué)優(yōu)勢特色、總結(jié)辦學(xué)理念經(jīng)驗(yàn)的重要舉措。

二、章程建設(shè)是開放大學(xué)建設(shè)的重要任務(wù)

作為承載國家教育體制改革重要試點(diǎn)任務(wù)的開放大學(xué)，開放大學(xué)建設(shè)面臨很多現(xiàn)實(shí)問題，如辦學(xué)定位和辦學(xué)權(quán)力、內(nèi)部治理體系與外部關(guān)系的明晰、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度體系建設(shè)等，這些問題既無前例可循，也無模版可直接參照借鑒，均需要通過大學(xué)章程建設(shè)予以明確。

1.章程是開放大學(xué)穩(wěn)固獨(dú)立辦學(xué)地位的制度保障

正如上文所提到的，沒有辦學(xué)自主權(quán)的大學(xué)不需要章程。從國家啟動(dòng)開放大學(xué)建設(shè)開始，試點(diǎn)建設(shè)的6所開放大學(xué)中，只有國家開放大學(xué)是在有專科辦學(xué)權(quán)的中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上成立的，其他5所試點(diǎn)開放大學(xué)均由無獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)的地方廣播電視大學(xué)轉(zhuǎn)型建設(shè)。從掛牌成立至今，開放大學(xué)通過主管部門的批復(fù)獲得了獨(dú)立的本科層次高等學(xué)校辦學(xué)地位。開放大學(xué)從無到有：建制度、建平臺、增專業(yè)、建課程，確立學(xué)士學(xué)位授予權(quán)，在鞏固辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)極力完成國家教育體制改革試點(diǎn)的任務(wù)。但關(guān)于開放大學(xué)的責(zé)任與使命、理念和定位、精神和文化等，幾所開放大學(xué)均缺乏系統(tǒng)梳理和明確表達(dá)。以辦學(xué)理念為例，所謂的大學(xué)理念指的是大學(xué)獨(dú)有的特性。根據(jù)各開放大學(xué)官方網(wǎng)站資料顯示，國家開放大學(xué)的辦學(xué)理念為“開放、責(zé)任、質(zhì)量、多樣化、國際化”，北京開放大學(xué)的為“學(xué)有所教，有教無類”，上海開放大學(xué)的為“開放、優(yōu)質(zhì)、靈活、便捷”，江蘇開放大學(xué)的為“創(chuàng)新、開放、融合、共享”，廣東開放大學(xué)的為“開放、全納、終身、靈活、便捷”，云南開放大學(xué)的為“開放辦學(xué)、服務(wù)終身”。目前的公開表述較好地表達(dá)了開放大學(xué)開放性、靈活性的特點(diǎn)，卻未能準(zhǔn)確體現(xiàn)出開放大學(xué)作為大學(xué)的高等教育屬性。同時(shí)，開放大學(xué)仍然面臨著直接指導(dǎo)開放大學(xué)辦學(xué)實(shí)踐的上位政策的結(jié)構(gòu)性缺失、現(xiàn)有治理體制機(jī)制的條塊分割、外部發(fā)展環(huán)境異化等問題。大學(xué)章程是上承《高等教育法》等法律法規(guī)，下啟學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的原則性、規(guī)范性文件。作為高等學(xué)校，開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)由法律所確定，但自主權(quán)的落實(shí)、自主辦學(xué)行為合法性的提高、大學(xué)使命的實(shí)現(xiàn)有待通過章程建設(shè)及實(shí)施的過程來具體實(shí)現(xiàn)。章程的制定是開放大學(xué)內(nèi)部明確大學(xué)責(zé)任的過程，而章程的核準(zhǔn)，則是借助與政府主管部門及社會(huì)各界充分溝通、協(xié)商、談判，明確開放大學(xué)自主發(fā)展的合法性范圍和邊界，使開放大學(xué)的自主辦學(xué)和發(fā)展有章可循、有據(jù)可查，營造有利于開放大學(xué)健康發(fā)展的外部治理環(huán)境。

2.章程是開放大學(xué)服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)承諾的公開宣言

改革開放特別是黨的十八大以來，我國教育改革發(fā)展取得了顯著成就。當(dāng)前，我國高等教育發(fā)展已經(jīng)邁入普及化階段，高等教育規(guī)模已經(jīng)穩(wěn)居世界首位，人民群眾“有學(xué)上”的基本需求已轉(zhuǎn)化為“上好學(xué)”的更高要求和“個(gè)性化”的多樣化、多層次、多方面需求。改革開放初期“多快好省”辦高等教育的迫切需求已經(jīng)不復(fù)存在，那么為什么仍要辦好開放大學(xué)？開放大學(xué)作為一所新型大學(xué)，首先需要清晰界定存在的目的和意義，并圍繞這個(gè)宗旨不斷創(chuàng)新改革、持續(xù)建設(shè)。事實(shí)上，當(dāng)前“我國新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)到13.8年，相當(dāng)于已進(jìn)入高等教育階段，但2020年勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限為10.8年”[10]。黨的十九大提出“完善終身教育，建立學(xué)習(xí)型社會(huì)”的戰(zhàn)略要求，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出在教育領(lǐng)域致力于“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”，未來教育改革發(fā)展的方向是要不斷滿足全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)需要，形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，讓勞動(dòng)年齡人口接受更多高等教育，從而更好地推動(dòng)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。開放大學(xué)始終圍繞“全民學(xué)習(xí)”“終身學(xué)習(xí)”“終身教育”“學(xué)習(xí)型社會(huì)”等不斷加強(qiáng)建設(shè)，這可以從前文所梳理的試點(diǎn)建設(shè)開放大學(xué)的辦學(xué)理念中得到印證。但值得注意的是，在此過程中，開放大學(xué)容易出現(xiàn)“‘理念迷思’，即錯(cuò)把理念當(dāng)制度，以為在理念、制度和行為之間具有強(qiáng)耦合關(guān)系，即認(rèn)為只要有什么樣的理念，就有什么樣的制度(即使是聲稱的制度，或成文的制度)，只要有什么樣的成文制度，就有什么樣的行為”[11]。開放大學(xué)對黨和國家所提出的建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)理念具有義不容辭的責(zé)任，但理念不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要通過一系列制度安排，細(xì)化為具體辦學(xué)方案與辦學(xué)實(shí)踐。大學(xué)章程不僅僅是管理規(guī)章，更是對開放大學(xué)的各種辦學(xué)行為和管理活動(dòng)做出明確規(guī)定并形成規(guī)范的依據(jù)。通過章程建設(shè)，開放大學(xué)方可變“應(yīng)然”為“實(shí)然”，公開服務(wù)學(xué)習(xí)型社會(huì)和終身教育體系構(gòu)建的承諾并有效落實(shí)到辦學(xué)的具體實(shí)踐。

3.章程建設(shè)是探索現(xiàn)代大學(xué)治理模式的有效路徑

大學(xué)辦學(xué)具有復(fù)雜性，現(xiàn)代大學(xué)組織日趨復(fù)雜、多樣，管理過程日趨動(dòng)態(tài)化，需要通過治理改善組織行為、提高組織效率。從高等教育組織特性來看，開放大學(xué)依賴外部資源的投入，同時(shí)也受到內(nèi)部學(xué)術(shù)力量的影響。在高等教育與社會(huì)聯(lián)系愈加緊密的今天，“開放發(fā)展”的開放大學(xué)極易受到外部因素，尤其是政府與市場的影響，難以在內(nèi)外部治理關(guān)系之間保持適度平衡，實(shí)現(xiàn)“良治”或“善治”。因此，在實(shí)踐中試點(diǎn)建設(shè)的開放大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)系和治理體系、治理模式與治理路徑因地而異、因校而異?！按髮W(xué)章程的產(chǎn)生并非完全依靠人類的理性建構(gòu)，而是將理性建立在社會(huì)組織體自然演進(jìn)的基礎(chǔ)上，因而是自發(fā)秩序中認(rèn)知進(jìn)化過程的產(chǎn)物，而非人們直接根據(jù)明確的前提所作的邏輯演繹之物?！盵12]制定章程的過程，表面上看是文本條款的制定，但其本質(zhì)卻是發(fā)現(xiàn)的過程。它不是簡單的人為制定文本條款，更不可能是完全沒有實(shí)踐基礎(chǔ)的條文堆砌。大學(xué)章程建設(shè)應(yīng)該是把已有的辦學(xué)實(shí)踐中有利于大學(xué)健康發(fā)展、符合教育教學(xué)規(guī)律的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則，經(jīng)過協(xié)商民主過程和民主決策程序?qū)⒅硇曰?、科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化所形成的規(guī)范體系，是尋求最佳治理模式與治理路徑的動(dòng)態(tài)實(shí)踐。此外，章程的制定過程本身就是一次重要的民主實(shí)踐過程。在此過程中，通過校內(nèi)主體平等充分討論，結(jié)合制度化的程序機(jī)制，在民主決策的過程中章程得以完善。通過合法性的制度建設(shè)環(huán)節(jié)推動(dòng)學(xué)校與政府、社會(huì)、個(gè)人等利益相關(guān)者之間的認(rèn)可。

因此，章程建設(shè)之于開放大學(xué)，是總結(jié)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、提煉辦學(xué)特色、認(rèn)取歷史使命、傳承獨(dú)特優(yōu)勢、完善內(nèi)部治理、確立戰(zhàn)略規(guī)劃，進(jìn)一步爭取外部支持與認(rèn)可的基礎(chǔ)性工作，更是推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有益嘗試。

三、開放大學(xué)章程建設(shè)的方向與路徑

根據(jù)高等教育的外部關(guān)系規(guī)律，高等教育“必須受一定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等所制約，并對一定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等的發(fā)展起作用”[13]。因此，無論是規(guī)范教育發(fā)展的法律法規(guī)，還是大學(xué)的章程，都無法窮盡大學(xué)辦學(xué)的方方面面，無法完全關(guān)照到大學(xué)建設(shè)的歷史進(jìn)程和現(xiàn)實(shí)需要。章程“從沒有明文制定到制定完成并經(jīng)過一定程序?qū)徟ㄟ^，是一個(gè)重要進(jìn)步。有了章程，它無疑會(huì)對大學(xué)辦學(xué)發(fā)揮一定的作用，但這個(gè)作用有多大，則需要看我國大學(xué)辦學(xué)的社會(huì)環(huán)境和大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)管理體制。”[14]從開放大學(xué)掛牌成立時(shí)所提交的“理想的章程”到當(dāng)下經(jīng)過近十年辦學(xué)實(shí)踐后“章程的建設(shè)”，在實(shí)踐行動(dòng)中不斷創(chuàng)新，是開放大學(xué)面向未來有所突破的關(guān)鍵之舉。伴隨我國經(jīng)濟(jì)、政治和文化等快速發(fā)展，高等教育自身也步入快速發(fā)展階段，《暫行辦法》對大學(xué)章程的法定內(nèi)容有著詳細(xì)的規(guī)定，但對自主權(quán)內(nèi)容部分僅提供了組織框架，其目的是為大學(xué)留足自主辦學(xué)的空間。伯頓·克拉克曾經(jīng)指出，“試圖引起深遠(yuǎn)變革的政策，只有指向高等教育體制的經(jīng)過嚴(yán)格選擇的若干部分，才有可能成功實(shí)施?！盵15]因此，對于開放大學(xué)章程建設(shè)而言，遵循高等教育規(guī)律，兼顧開放大學(xué)建設(shè)的歷史和現(xiàn)實(shí)需要，有選擇地制定適應(yīng)開放大學(xué)特點(diǎn)的自主權(quán)內(nèi)容，必將為未來開放大學(xué)建設(shè)確立行動(dòng)框架。

1.堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，完善黨政議事決策機(jī)制，確保正確辦學(xué)方向

在全國高校思想政治工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出，“辦好我國高等教育，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地”。中國特色現(xiàn)代大學(xué)基本制度框架中，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是黨領(lǐng)導(dǎo)高校的根本制度，具有決定性和指導(dǎo)性地位。我國大學(xué)的社會(huì)主義本質(zhì)屬性需要通過堅(jiān)持和完善黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)來具體實(shí)現(xiàn)。因此，開放大學(xué)章程建設(shè)，內(nèi)部的一切組織和行政架構(gòu)均應(yīng)以堅(jiān)持和完善這項(xiàng)制度為原則。從本質(zhì)內(nèi)涵看，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)質(zhì)是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使治權(quán)”。[16]大學(xué)章程是大學(xué)運(yùn)行的基本依據(jù)，是內(nèi)部治理體系的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)定了學(xué)校運(yùn)行的基本原則和基本組織程序。其建設(shè)，需要首先明確黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的關(guān)系，完善黨政議事決策機(jī)制，形成黨政協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

2.堅(jiān)持學(xué)術(shù)共同體的基本遵循，確定學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的清晰邊界，落實(shí)責(zé)權(quán)利一致的多元共同治理

雖然當(dāng)下的大學(xué)已經(jīng)不同于中世紀(jì)大學(xué)以學(xué)術(shù)共同體的組織形式在“象牙塔”內(nèi)自由開展教學(xué)和研究，但現(xiàn)代大學(xué)依然是“一個(gè)知識生產(chǎn)和消費(fèi)的組織，其治理必須有利于提高知識組織和知識工作者的效率，必須強(qiáng)調(diào)治理結(jié)果的實(shí)質(zhì)有效性優(yōu)先于治理結(jié)構(gòu)、制度等的形式有效性，必須指向解決大學(xué)所面臨的新問題和新挑戰(zhàn)而不是用來粉飾現(xiàn)實(shí)或忽視問題的存在”[17]。當(dāng)前社會(huì)對于開放大學(xué)發(fā)展的實(shí)質(zhì)并未達(dá)成共識，對于開放大學(xué)這類新型大學(xué)的評價(jià)依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)依然缺失。既然缺乏與開放大學(xué)特點(diǎn)相適應(yīng)的外部評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開放大學(xué)就必須充分考慮其作為學(xué)術(shù)共同體的基本特征，從內(nèi)部定義卓越。必須承認(rèn)，曾經(jīng)的廣播電視大學(xué)管理模式的行政化特征明顯。從廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型建設(shè)開放大學(xué)，章程建設(shè)一方面需要堅(jiān)持大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體的基本特征，另一方面需要明確行政權(quán)力的清晰邊界，通過對行政權(quán)力的平衡和制約，建立和完善有利于學(xué)術(shù)發(fā)展的制度機(jī)制。在具體的舉措方面，需要充分創(chuàng)造條件提升教師和學(xué)生參與治理的深度，在保障教與學(xué)權(quán)力的同時(shí)，讓他們承擔(dān)部分治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致和統(tǒng)一。

3.結(jié)合制度體系建設(shè)，健全大學(xué)治理體系，突出內(nèi)部辦學(xué)主體自主地位，激發(fā)其改革創(chuàng)新的主動(dòng)性和積極性

落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)章程建設(shè)的核心目標(biāo)之一。一般而言，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)主要體現(xiàn)于教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等大學(xué)基本職能中。同時(shí)，為保證大學(xué)基本職能的實(shí)現(xiàn)，大學(xué)還可自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，等等。大學(xué)章程所規(guī)定的大多為基本準(zhǔn)則，但法律所授予的辦學(xué)自主權(quán)卻涉及大學(xué)辦學(xué)的核心能力。因此，開放大學(xué)章程建設(shè)除明確基本職能外，更重要的是以章程所提出的基本準(zhǔn)則為依據(jù)，全面梳理學(xué)校的規(guī)章制度和管理文件，建立健全與章程相互銜接的配套制度，提高章程實(shí)施的執(zhí)行力。在此過程中，由于開放大學(xué)所面向的學(xué)習(xí)對象更為多樣，承擔(dān)的社會(huì)職能更為多元，有效發(fā)揮內(nèi)部各級辦學(xué)主體的主體地位是開放大學(xué)回應(yīng)社會(huì)需求、激發(fā)辦學(xué)活力的關(guān)鍵。因此，開放大學(xué)章程建設(shè)一方面需要厘清其作為公辦新型大學(xué)自主發(fā)展的合法性邊界，另一方面需要厘清其內(nèi)部各級辦學(xué)主體參與開放大學(xué)建設(shè)的廣度和深度，建立起最有利于大學(xué)發(fā)展的制度機(jī)制；同時(shí)，需要關(guān)注自身的強(qiáng)勢領(lǐng)域，通過激發(fā)內(nèi)部辦學(xué)主體主動(dòng)性，針對性建設(shè)，從而形成差異化競爭力。

4.優(yōu)化組織文化建設(shè)，構(gòu)建正式與非正式制度相輔的制度體系，推動(dòng)形成有效治理文化

從根本上說，大學(xué)章程建設(shè)的目的是建立起與大學(xué)發(fā)展相適應(yīng)的秩序安排。這種秩序安排可以通過科學(xué)設(shè)計(jì)形成完善的制度文本體系來實(shí)現(xiàn)，但制度體系建立的關(guān)鍵不是制定本身，而是實(shí)施?！敖逃⒃谖幕幕A(chǔ)上，它本身就是人類文化成果的表現(xiàn)形式之一”[18]，“大學(xué)作為一個(gè)以學(xué)科和專業(yè)為建構(gòu)依據(jù)而發(fā)展起來的集勞動(dòng)分工、信念形成、權(quán)責(zé)分配于一體的共生共存的學(xué)術(shù)組織，不僅組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦十分復(fù)雜”[19]，這種秩序安排更有可能由以大學(xué)文化為主體的組織文化所確定。文化通過主體的價(jià)值認(rèn)同將個(gè)體行動(dòng)置于一定的社會(huì)秩序之中，具有強(qiáng)大的影響力和獨(dú)特價(jià)值。因此，開放大學(xué)通過章程建設(shè)完成文本制度體系的系統(tǒng)構(gòu)建只是前提條件，更為重要的是“通過文化認(rèn)同和價(jià)值規(guī)范的整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)體的自我約束與自覺參與，將傳統(tǒng)的社會(huì)管理的‘控制技術(shù)’轉(zhuǎn)化為社會(huì)個(gè)體的‘自我治理’”[20]，將基本價(jià)值準(zhǔn)則融入非正式制度體系中，通過堅(jiān)持權(quán)責(zé)配置的匹配性、清晰性、開放性、透明性，使民主管理滲透進(jìn)大學(xué)組織文化中。