經(jīng)濟(jì)立法路線不能搖搖擺擺

王涌

中國的經(jīng)濟(jì)立法一直在“摸著石頭過河”，有三塊石頭決定著中國經(jīng)濟(jì)立法的走向。第一塊石頭是市場(chǎng)化， 這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，不走市場(chǎng)化道路，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展將呈可怕的下行趨勢(shì)；第二塊石頭是社會(huì)穩(wěn)定，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)；第三塊石頭是政權(quán)根基，這是經(jīng)濟(jì)改革的紅線。

但至今，在如此重大的問題上，尚無清晰的理論， 無法理性界定三塊石頭之間的界限，于是，臆想和譫妄取代理性，對(duì)立法和決策傷害極大。在立法實(shí)踐中，一時(shí)的形勢(shì)所急和決策者的意志見識(shí)實(shí)際決定著立法走向， 所以，中國的經(jīng)濟(jì)立法路線一直是搖搖擺擺，左左右右， 曲折前行，潛伏著巨大的偶然性。

2013 年12 月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定提出：“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度?！笔袌?chǎng)化被置于高度重要的地位，但邁向市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)立法依然充滿不確定性。

市場(chǎng)化最實(shí)質(zhì)性的改革應(yīng)有三項(xiàng)：一是國有企業(yè)改革，打破國企壟斷，遏制國企腐敗，讓國企逐步退出競(jìng)爭性市場(chǎng)，釋放市場(chǎng)和民企的活力；二是金融改革，打破金融壟斷；三是土地制度改革，促進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)。

三項(xiàng)改革，每一項(xiàng)都將引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的革命，帶來巨大的改革紅利。

關(guān)于金融與土地改革，希冀與擔(dān)憂參半，信心與疑慮參半，且看2015 年的立法。

股票發(fā)行注冊(cè)制真?zhèn)无q

《證券法》修訂是2015 年修法的重頭戲，因?yàn)樗牍善卑l(fā)行（IPO）注冊(cè)制。所謂股票發(fā)行注冊(cè)制， 相對(duì)于審批制和核準(zhǔn)制，起源于美國1933 年《證券法》， 它是指監(jiān)管者強(qiáng)制申請(qǐng)公開發(fā)行股票的企業(yè)進(jìn)行信息披露，企業(yè)只要進(jìn)行了信息披露，并在證券監(jiān)管部門注冊(cè)， 即可公開發(fā)行股票，監(jiān)管部門無所謂許可與否之權(quán)。

IPO 注冊(cè)制表面上是證券發(fā)行的程序問題，但實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)釜底抽薪的金融體制改革。它的深刻意義在于：

第一，中國現(xiàn)行的金融制度是以刑法“非法集資罪” 為核心建構(gòu)起來的金融壟斷體制，企業(yè)沒有融資自由， 而IPO 注冊(cè)制將給與企業(yè)以融資自由，因?yàn)樵诶碚撋希?符合條件的企業(yè)都可以公開發(fā)行證券。

第二，中國企業(yè)融資將逐步從間接融資轉(zhuǎn)向直接融資，作為間接融資的中介——國有商業(yè)銀行對(duì)存款的壟斷地位將被動(dòng)搖，每年來自存貸款利率差的上萬億利潤將被消減。

第三，由于商業(yè)銀行對(duì)存款的壟斷地位被動(dòng)搖，必然波及依賴商業(yè)銀行貸款的國有企業(yè)的生存，國有企業(yè)的資金壟斷地位也將被動(dòng)搖。此外，在IPO 注冊(cè)制下， 民企和國企將站在同一條起跑線上在資本市場(chǎng)上博弈， 民企的活力將被大大激發(fā)，金融市場(chǎng)化才能真正實(shí)現(xiàn)。

中央高層認(rèn)識(shí)到IPO 注冊(cè)制的“四兩撥千斤”的深遠(yuǎn)意義，所以，將其置于本屆政府改革清單中至為重要的地位。但I(xiàn)PO 注冊(cè)的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜工程，需要全面修訂《證券法》，需要相應(yīng)的配套制度，配套制度包括：

第一，解開IPO 注冊(cè)制與掛牌上市之間的捆綁關(guān)系， 否則，證券交易所自身的技術(shù)承受能力和監(jiān)管能力的有限性將會(huì)限制注冊(cè)制下的IPO 的容量，使得IPO 注冊(cè)制失效。

第二，建立多層次資本市場(chǎng)，使得IPO 注冊(cè)制下募集的巨量資本可以不限于在證券交易所中交易，可以進(jìn)入更為廣闊的交易市場(chǎng)，為IPO 注冊(cè)制釋放巨大的能量建構(gòu)一個(gè)多元化的交易歸宿。

第三，嚴(yán)格的信息披露和法律責(zé)任制度。在今后很長時(shí)間內(nèi)，中國企業(yè)仍然普遍具有資金饑渴癥，欺詐具有強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，加之社會(huì)誠信基礎(chǔ)薄弱，無嚴(yán)刑峻法予以配套的IPO 注冊(cè)制必將是一場(chǎng)混亂甚至災(zāi)難。

其配套法律責(zé)任制度至少包括：在刑事責(zé)任上，刑法第160 條必須修改，第160 條規(guī)定：“欺詐發(fā)行股票， 數(shù)額巨大，后果嚴(yán)重，處5 年以下有期徒刑”，它應(yīng)當(dāng)與集資詐騙罪同刑，設(shè)死刑，或最高刑期提至15 年；在民事責(zé)任上，應(yīng)當(dāng)建立集團(tuán)訴訟（class action）制，重拳打擊欺詐行為。

但是，2015 年《證券法》的修訂，在IPO 注冊(cè)制上并無實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在刑法的修改和集團(tuán)訴訟制上毫無動(dòng)靜，在多層次資本市場(chǎng)的建構(gòu)上，也無實(shí)質(zhì)性的開拓?？梢姽善卑l(fā)行注冊(cè)制缺乏全面布局，令人遺憾。

雖然2015 年4 月20 日《證券法》（人大審議稿） 專設(shè)第二節(jié)“股票發(fā)行注冊(cè)”，但細(xì)讀之，卻無世界通行的注冊(cè)制之實(shí)質(zhì)。

首先，它未解開IPO 注冊(cè)制與掛牌上市之間的捆綁關(guān)系，雖然審議稿第19 條規(guī)定：“公開發(fā)行股票并擬在證券交易所上市交易的，應(yīng)當(dāng)依照本節(jié)規(guī)定注冊(cè)。公開發(fā)行股票且不在證券交易所上市交易的，其注冊(cè)條件和程序由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照本節(jié)的原則另行規(guī)定?！庇捎谥袊袩o發(fā)達(dá)的多層次資本市場(chǎng)，所以，IPO 注冊(cè)制必然與上市交易捆綁。

股票發(fā)行注冊(cè)制與上市交易捆綁，雖然注冊(cè)制仍可名之為“注冊(cè)制”，但由于可以上市的公司數(shù)量的有限性， 必然決定所謂注冊(cè)制是“偽注冊(cè)制”。

在注冊(cè)制下，多少公司可以公開發(fā)行股票并上市交易，取決于交易所的容量。而所謂交易所的容量由兩項(xiàng)能力決定，一是硬件技術(shù)能力，如果上市公司的數(shù)量10 倍擴(kuò)容，現(xiàn)行的電子化交易系統(tǒng)可否承受？由于電子技術(shù)的高度發(fā)達(dá)，這不是問題；二是監(jiān)管能力，如果上市公司的數(shù)量10 倍擴(kuò)容，現(xiàn)行的監(jiān)管能力可否承受？這是有疑問的，僅信息披露的監(jiān)管就是一個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)，將引發(fā)監(jiān)管崩盤。

所以，將股票發(fā)行注冊(cè)制與上市交易捆綁，或者客觀不可分，上市公司的數(shù)量雖有所增加，但增幅非常有限。

2015 年12 月9 日證監(jiān)會(huì)稱：“注冊(cè)制實(shí)施后，對(duì)新股發(fā)行節(jié)奏和價(jià)格不會(huì)一下放開，不會(huì)造成新股發(fā)行大規(guī)模擴(kuò)容?！弊C監(jiān)會(huì)說了一句實(shí)話，但問題是，一個(gè)不會(huì)帶來上市公司數(shù)量大幅增加的所謂注冊(cè)制必然是一個(gè)“偽注冊(cè)制”。

我在多個(gè)場(chǎng)合聽有人侃侃而談：“什么是注冊(cè)制？ 解釋權(quán)在證監(jiān)會(huì)，美國式的注冊(cè)制不是標(biāo)準(zhǔn)定義?！逼鋵?shí)， 注冊(cè)制的定義不分美國式和中國式，定義背后的法理是一樣的。

當(dāng)然，如果改革者無改革之誠意，僅以注冊(cè)制為由頭刺激民眾想象，為政績涂脂抹粉，所謂改革淪為概念游戲，真是不如“不折騰”。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中批評(píng)閉關(guān)鎖國者，說：“小商人的卑鄙策略，居然成為一個(gè)大國的政治原則”，注冊(cè)制的改革在中國也是相似的命運(yùn)：“小政客的虛偽策略，居然成為一個(gè)大國的政治原則?！?/p>

注冊(cè)制改革缺乏誠意，還有其他表現(xiàn)：

《證券法》審議稿第22 條還規(guī)定：“公開發(fā)行股票， 由證券交易所負(fù)責(zé)審核注冊(cè)文件。審核程序應(yīng)當(dāng)公開， 依法接受監(jiān)督?！北举|(zhì)上這是“權(quán)力下放到交易所”的核準(zhǔn)制。由于在交易所層面，權(quán)力制衡更為薄弱，所以， 交易所腐敗風(fēng)險(xiǎn)將劇增。

更赤裸的是，審議稿第23 條規(guī)定：“注冊(cè)生效不表明國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)股票的投資價(jià)值或者投資收益做出實(shí)質(zhì)性判斷或者保證，也不表明國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)注冊(cè)文件的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性做出保證。”這完全是證監(jiān)會(huì)的免責(zé)條款。這可能才是中國特色的股票發(fā)行注冊(cè)制的“干貨”所在。

即使是如此扭曲的股票發(fā)行注冊(cè)制，《證券法》的修改也是步履緩慢，以至于國務(wù)院無法忍受和等待。

特別是2015 年6 月的“股災(zāi)”，滯緩了《證券法》修訂的進(jìn)程，并全盤打亂了改革的步伐。一是嚴(yán)重沖擊國務(wù)院的“全民創(chuàng)業(yè)”計(jì)劃的實(shí)施，股市低迷，“天下暫無餡餅”，如何刺激創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)熱情？二是嚴(yán)重影響國有企業(yè)改革，在股市的高價(jià)位上推出部分國企產(chǎn)權(quán)社會(huì)化改革的設(shè)想，也化為夢(mèng)想。

2015 年12 月9 日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了擬提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用《中華人民共和國證券法》有關(guān)規(guī)定的決定（草案）》，在《證券法》修訂之前， 赤膊上陣，只爭朝夕，這在改革史上還是很罕見的。但如果這是一個(gè)偽注冊(cè)制或裸注冊(cè)制，即使提前實(shí)施，意義何在呢？不過是一場(chǎng)“說走就走”的裸奔而已。

《信托公司條例》將否定“剛性兌付”原則

在金融制度改革方面，信托業(yè)立法也是值得重視的。

截至2014 年年底，全國68 家信托公司管理的信托資產(chǎn)規(guī)模達(dá)13.98 萬億元。我國信托業(yè)已經(jīng)成為管理資產(chǎn)規(guī)模僅次于銀行業(yè)的金融子行業(yè)，并已經(jīng)成為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的支撐。

2001 年頒布的《信托法》引進(jìn)了信托制度，該法有其成功之處，也有其怪誕之處。

怪誕之一，《信托法》雖然規(guī)定了“公益信托”， 但自其頒布之日起，就患上了“公益信托不孕癥”。14 年來未生下一兒半女，在實(shí)踐中尚無一起嚴(yán)格意義上的公益信托。

怪誕之二，《信托法》是一個(gè)著名的半拉子工程?！缎磐蟹ā返?0 條規(guī)定了信托財(cái)產(chǎn)登記制度，但是，14 年來， 國務(wù)院一直未制定《信托財(cái)產(chǎn)登記條例》，這是一個(gè)極不正常的現(xiàn)象，是有關(guān)立法部門的瀆職行為。

目前，銀監(jiān)會(huì)正起草《信托公司條例（代擬稿）》， 該條例將以國務(wù)院法規(guī)的形式出臺(tái)，將目前規(guī)范信托公司的“兩規(guī)”，從銀監(jiān)會(huì)部門規(guī)章提升到國務(wù)院法規(guī)的層次。代擬稿第4 條規(guī)定：“建立信托登記制度，統(tǒng)一全國信托財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品的登記托管，保護(hù)信托當(dāng)事人的合法權(quán)益。”試圖彌補(bǔ)《信托法》留下的信托登記制度的巨大漏洞。

關(guān)于信托業(yè)“剛性兌付”的問題，其第3 條規(guī)定： “在信托公司履職盡責(zé)的前提下，信托財(cái)產(chǎn)損失由委托人或受益人承擔(dān)。”該條實(shí)質(zhì)上是明確宣布“剛性兌付” 的無效，回答了信托實(shí)踐乃至委托理財(cái)實(shí)踐中長期存在的關(guān)于“剛性兌付”和“保底條款“效力的疑問。該條的立法目的是防止“剛性兌付”承諾可能引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)， 但加大了投資人的風(fēng)險(xiǎn)，也可能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)。

集體土地制度改革走向永佃權(quán)？

中國的集體土地所有制存在嚴(yán)重的弊病，弊病有三， 一是土地利用效率底下，二是集體組織腐敗嚴(yán)重，三是農(nóng)民利益無充分保障。土地私有化是一種可以考慮的改革方向，但工程浩大，也非意識(shí)形態(tài)所能容忍，所以， 以集體土地流轉(zhuǎn)作為改革的突破口是現(xiàn)實(shí)的選擇。

2015 年3 月10 日，十二屆全國人大三次會(huì)議將《農(nóng)村土地承包法》的修訂列入了全國人大常委會(huì)2015 年的立法計(jì)劃，目前，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)正負(fù)責(zé)修訂工作。

目前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式正發(fā)生重要變化，各種新型經(jīng)營主體——專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營速度加快。此次《農(nóng)村土地承包法》的修訂工作面臨的主要問題就是如何使農(nóng)村的土地承包制度與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式相適應(yīng)。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法律如何構(gòu)造一種新的權(quán)利結(jié)構(gòu)？ 部分學(xué)者提出了“三權(quán)分置”方案。在中國民法學(xué)研究會(huì)2015 年年會(huì)上，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所孫憲忠研究員作主題發(fā)言《推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營的“三權(quán)分置”的法律問題》，他說：“近幾年來我們國家開始試驗(yàn)在土地分布條塊小型化、分散化的情況下想辦法把土地合并，建立家庭農(nóng)場(chǎng)或者說甚至是城市人到農(nóng)村去做規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)。那么在這種情況下，因?yàn)橐L期的建立農(nóng)場(chǎng)，就需要確定農(nóng)村土地新的權(quán)利?！彼鲝垼骸鞍淹恋爻邪?jīng)營權(quán)的概念在法律上固定下來，對(duì)于以后新出現(xiàn)的權(quán)利，設(shè)為耕作經(jīng)營權(quán)或者耕作權(quán)，構(gòu)成三權(quán)分置。”

孫憲忠研究員的建議是可行的，在法理上，該方案本質(zhì)上是對(duì)已經(jīng)類型化的權(quán)利（土地承包經(jīng)營權(quán)）中的權(quán)能（耕作權(quán)）再類型化，這樣在同一土地上就存在三層財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：所有權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)——耕作權(quán)， 雖然繁復(fù)，但符合財(cái)產(chǎn)權(quán)法定主義原則。

農(nóng)村集體土地三層財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)非常接近于永佃權(quán)， 耕作權(quán)與收租權(quán)相分離，田面權(quán)與田底權(quán)相分離，農(nóng)民變相成為“地主”，中國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位將因此項(xiàng)改革發(fā)生重大變化，也面臨風(fēng)險(xiǎn)。

但是，是否采納？取決于高層的政治權(quán)衡，最大的政治擔(dān)憂是，農(nóng)民是否可能因此將失去土地，引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，危及政權(quán)基礎(chǔ)。這顯然不是一個(gè)法律技術(shù)問題， 而是一個(gè)政治問題。

《慈善法》不應(yīng)是偽善法

慈善法是2015 年立法中最令人期待的一部法律。慈善法的歷史源遠(yuǎn)流長，英國17 世紀(jì)就頒布《慈善用益法》，但社會(huì)主義中國卻一直沒有慈善法，立法現(xiàn)狀與國體性質(zhì)實(shí)不相諧。

我國政府為什么對(duì)慈善組織和非營利組織長期采取保守的態(tài)度？原因無非兩項(xiàng)，一是政治原因：控制民間組織，防止“敵對(duì)勢(shì)力”滲透，挑戰(zhàn)政府權(quán)威，保障社會(huì)穩(wěn)定；二是經(jīng)濟(jì)原因：防止借慈善組織之形式避稅。當(dāng)然，后者是次要的，前者是主要的。但是，這種保守的態(tài)度帶來的問題也是嚴(yán)重的，中國慈善業(yè)的種種怪相正源于此。

雖然慈善具有強(qiáng)烈的倫理本質(zhì)，但慈善事業(yè)所具有的深刻的經(jīng)濟(jì)意義被政府嚴(yán)重忽視。慈善的經(jīng)濟(jì)意義主要表現(xiàn)在：

第一，慈善組織雖不以營利為目的，但僅表現(xiàn)在不分配利潤和剩余財(cái)產(chǎn)，慈善組織依然可以營業(yè)，慈善組織的營業(yè)活動(dòng)也是一國GDP 的重要組成部分。

第二，慈善組織將解決大量人口的就業(yè)。

第三，慈善事業(yè)將縮小貧富分化，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更趨合理。

第四，最近，政府試圖通過減稅的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但發(fā)展慈善業(yè)本身就是一種減稅，因?yàn)榇壬品ǖ谋举|(zhì)就是一部“慈善免稅法”。

在《慈善法》起草之時(shí)，應(yīng)當(dāng)大膽地提出“慈善經(jīng)濟(jì)” 的概念，為慈善法起草背書。

顯然，中央高層高度重視慈善立法，慈善立法的節(jié)奏之快，前所未有。2014 年全國人大啟動(dòng)慈善立法，由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)起草。2014 年12 月，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)邀請(qǐng)各方專家在濟(jì)南郊區(qū)駿騰賓館召開一周的封閉會(huì)議，廣納善言。2015 年春節(jié)后內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)即完成慈善法草案，在內(nèi)部征求意見。

2015 年10 月，第十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議初次審議了《慈善法（草案）》。并將草案在中國人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開征求意見。目前草案已轉(zhuǎn)至全國人大法律工作委員會(huì)做最后打磨，預(yù)計(jì)在2016 年3 月的全國人民代表大會(huì)上審議通過。

《慈善法》將給予慈善組織怎樣的紅利？用一個(gè)簡單的比喻，就是“一個(gè)籃子，三個(gè)蘋果”。誰有志從事慈善事業(yè)，國家將給予一個(gè)籃子，即慈善組織的設(shè)立， 籃子中有三個(gè)蘋果：第一個(gè)蘋果是享有以慈善之名活動(dòng)的權(quán)利，第二蘋果是享有公開募集善款的權(quán)利，第三個(gè)蘋果是享有國家免稅或減稅的權(quán)利。這就是慈善法的基本法理結(jié)構(gòu)。

在籃子的授予上，慈善法草案非常的開明，草案第10 條關(guān)于慈善組織的設(shè)立，采準(zhǔn)則制，與《公司法》中公司的設(shè)立一樣，只要符合法律規(guī)定的條件，即予以登記。

草案第114 條則更為開明，規(guī)定：“以開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營利組織即使沒有登記，也可以開展力所能及的慈善活動(dòng)，但應(yīng)當(dāng)遵守本法相關(guān)規(guī)定，并依法享受相關(guān)權(quán)益。”可與英美國家的開明立法相媲美。

慈善法草案之所以開明，原因在于中央早有定調(diào)。關(guān)于社會(huì)組織的發(fā)展，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了選擇性的培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織的具體類別，這就是：行業(yè)協(xié)會(huì)、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織并對(duì)這四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，取消了業(yè)務(wù)主管單位審查同意的規(guī)定。

但是，重要的問題在于，如果國家不給予第三個(gè)蘋果，即慈善事業(yè)若無實(shí)質(zhì)的減稅和免稅權(quán)利，所謂慈善法是一部偽善法，是一部瓷法，僅僅妝點(diǎn)門面，而無實(shí)用。但是，在草案中，沒有具體的稅收減免規(guī)定。未來慈善組織能否有實(shí)質(zhì)性的減免稅的優(yōu)惠？目前，財(cái)政部和國稅局的保守態(tài)度是令人擔(dān)憂的。

《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂毫無改革誠意

在社會(huì)法領(lǐng)域，除慈善法外，《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂也是一件重大事件。截至2015 年7 月底， 全國住房公積金繳存職工1.1 億人，繳存總額8.31 萬億元，提取總額4.34 萬億元，繳存余額3.97 萬億元；累計(jì)向2300 多萬戶職工家庭發(fā)放個(gè)人住房貸款4.75 萬億元， 貸款余額2.88 萬億元；沉淀金額在1 萬億元以上。金額巨大，這是一個(gè)需高度重視的制度。目前，條例修訂中爭議最大的問題是增值收益的歸屬。

根據(jù)現(xiàn)行條例第29 條的規(guī)定：“住房公積金的增值收益不歸繳存人所有，提取管理費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金后， 歸政府財(cái)政，作為城市廉租住房建設(shè)的補(bǔ)充資金?！痹摋l規(guī)定在實(shí)施中引發(fā)了廣泛的批評(píng)。在該條的修訂討論中，反對(duì)修改的力量主要來自政府部門，但惡法終究不得人心。

目前，國務(wù)院法制辦公布的條例征求意見稿第31 條對(duì)此做了重要的修訂，廢除了“歸政府財(cái)政”的規(guī)定， 修改為：“住房公積金管理中心應(yīng)當(dāng)將住房公積金的增值收益存入在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，提取住房公積金管理中心的經(jīng)費(fèi)后，全部用于建立住房公積金風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，不得挪作他用。”

但是，該條的修訂具有很大的隱蔽性，一方面，它沒有規(guī)定增值收益的最終歸屬，更沒有明確規(guī)定增值收益歸繳存人；另一方面卻規(guī)定：增值收益全部用于住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。其實(shí)，是為今后政府收走住房公積金增值收益打下伏筆，瞞天過海，此為緩兵之計(jì)。

現(xiàn)行住房公積金的真正受益人是國有商業(yè)銀行，每年上萬億元的住房公積金以極低的存款利率2.33% 存于國有商業(yè)銀行，商業(yè)銀行利用公積金的存款對(duì)外進(jìn)行商業(yè)放貸，利率約6%-8%，每年從住房公積金上獲取存貸差利潤至少在500 億元以上。但是，此次條例修改已經(jīng)醞釀10 年，卻無實(shí)質(zhì)變革，“商業(yè)銀行是真正受益者” 的格局將紋絲不動(dòng)，令人驚詫。

這是一項(xiàng)極無誠意的所謂改革。

民法典如何還民結(jié)社自由權(quán)？

2015 年民法典的起草工作集中于民法典《總則》的起草，《民法總則》預(yù)計(jì)將于2017 年頒布。法人制度事關(guān)公民的經(jīng)濟(jì)自由和結(jié)社自由，意義重大，所以，法人分類成為民法典總則起草中的爭議最大的問題。

目前，全國人大法工委《民法總則》初擬稿采營利性法人和非營利性法人分類，令人關(guān)注。

營利性法人和非營利性法人的分類是中國實(shí)踐中最急需解決的問題，也是最有實(shí)踐意義的分類。其意義不僅僅是理論分類，更在于通過民法典將非營利法人創(chuàng)設(shè)為一種基本的法人形態(tài)，并制定《非營利法人法》作為配套法律?，F(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體法人、基金會(huì)法人、民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）等均采納該法人形態(tài)。目前， 尚無法解決法人資格的非營利組織，如現(xiàn)有的13.9 萬個(gè)宗教活動(dòng)場(chǎng)所，無須另行立法，直接登記為該法人形態(tài)， 即可解決法人資格問題。今后，出現(xiàn)新的非營利組織， 都無須單獨(dú)立法，直接納入其中即可，對(duì)于國民結(jié)社自由和非營利組織在中國的發(fā)展具有重大意義。

但是，如果立法者不單獨(dú)制定《非營利法人法》， 民法典上的營利性法人和非營利性法人的分類將無實(shí)質(zhì)意義，必將繼續(xù)沿用社會(huì)團(tuán)體法人、基金會(huì)法人、民辦非企業(yè)單位三元模式，新型的非營利法人在三元模式中將無法生根成長。這是一種極可能的結(jié)果，所以，《民法總則》初擬稿采營利性法人和非營利性法人分類，給我們帶來的可能只是一陣短暫的欣喜。

2015 年立法中的虛虛實(shí)實(shí)、真真假假，讓人霧里看花，眼花繚亂，難探其因。當(dāng)然，中國的經(jīng)濟(jì)立法最終目標(biāo)是建立更為市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)制度，但如何把握立法的節(jié)奏？確實(shí)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。

2015 年12 月7 日，習(xí)近平主席參加中非論壇，同非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行早餐時(shí)，講到治國理政。他說：“處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，就好比騎自行車，騎得太慢不動(dòng)會(huì)摔下來，騎得太快也容易栽跟頭。只有明確目標(biāo)，根據(jù)不同的路況，把握不同的速度，才能騎得又快又穩(wěn)，掌握平衡?！?/p>

這也許是中國經(jīng)濟(jì)立法曲曲折折前行、左左右右搖擺、虛虛實(shí)實(shí)吶喊的原因之所在，因?yàn)榱⒎ㄒ谑袌?chǎng)化和社會(huì)穩(wěn)定與政權(quán)根基之間保持一種平衡。

如果僅僅是平衡，希望猶在，因?yàn)楫吘故钦嬲\的改革。但令人擔(dān)憂的是，硬約束下的改革可能不僅僅是平衡問題，而是真?zhèn)螁栴}。