長株潭城市群公民有序參與環(huán)境管理機(jī)制探索

黎 敏 鄧集文

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長株潭城市群公民有序參與環(huán)境管理機(jī)制探索

黎 敏 鄧集文

[摘 要]公民有序參與環(huán)境事務(wù)管理既有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又有利于公民實(shí)現(xiàn)管理公共事務(wù)的權(quán)利。長株潭城市群在公民參與環(huán)境管理的過程中，逐漸形成了自己的地域特點(diǎn)，但依然存在著公民參與的意識(shí)不高、公民參與過分依賴政府、非政府環(huán)保組織參與的影響力非常有限等問題。為此，長株潭城市群在建設(shè)兩型社會(huì)中，要進(jìn)一步完善公民有序參與環(huán)境管理的政治機(jī)制、法律機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政府和公民之間理性互動(dòng)，使環(huán)境管理具有可持續(xù)性和全民性。

[關(guān)鍵詞]有序參與；環(huán)境管理；機(jī)制

公民有序參與環(huán)境管理機(jī)制是指政府和利益群體在有序參加環(huán)境管理活動(dòng)中期望達(dá)到的環(huán)境效益的有效機(jī)制。一般來說，公民有序參與環(huán)境管理可以劃分為三種基本的實(shí)施機(jī)制，即政治機(jī)制、法律機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。[1]它著眼于通過公民有序參與程序與途徑的構(gòu)建，使公民權(quán)益能在環(huán)境管理過程中得到保障，同時(shí)能夠影響環(huán)境決策及執(zhí)行與監(jiān)管。公民有序參與環(huán)境管理有三個(gè)基本要素：一是參與主體的構(gòu)成。參與環(huán)境管理的主體主要包括政府和公民。廣義上，公民既包括個(gè)人、集體、社區(qū)，也包括企業(yè)、環(huán)保 NGO等社會(huì)組織。二是參與的范圍和程度。任何公民都可以合法參與環(huán)境管理，政府通過向公民開放環(huán)境管理信息，使公民廣泛參與理性協(xié)商過程，這樣才能保證環(huán)境管理的合法性和合理性。三是參與的渠道。社會(huì)上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道充分表達(dá)對(duì)環(huán)境管理的意見與建議，最大限度地讓公民參與環(huán)境管理的全部過程。公民有序參與環(huán)境管理的特征是有秩序、有理性、適度參與以及參與過程的可控性強(qiáng)。因此，就需要政府正確地加以規(guī)范與引導(dǎo)。

長株潭城市群“兩型”社會(huì)建設(shè)以生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排和環(huán)境治理為重點(diǎn)，目前制約長株潭城市群環(huán)境管理方面的重大瓶頸問題仍很突出。長株潭城市群是華中最大的工業(yè)聚集區(qū)之一，也是湖南省的經(jīng)濟(jì)中心，以重化工業(yè)為特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是長株潭城市群資源環(huán)境壓力大的主要因素。環(huán)境問題中的市場(chǎng)失靈和政府失靈為公民參與提供了機(jī)會(huì)，而且隨著公民環(huán)保意識(shí)和參與能力不斷加強(qiáng)，公民參與程度的提高，將對(duì)環(huán)境治理起到積極的約束作用。

一、長株潭城市群公民有序參與環(huán)境管理的現(xiàn)狀

隨著長株潭城市群一體化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，在地方政府大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)下，環(huán)境問題中公民有序參與的內(nèi)容和形式不斷充實(shí)和完善，逐漸形成了自己的地域特點(diǎn)。

長株潭三市建立了環(huán)境信息公開制度，如長沙市環(huán)保局定期向市民公布環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染投訴情況，每周發(fā)布政府環(huán)保決策動(dòng)態(tài)。株洲市環(huán)境保護(hù)部門向市民發(fā)布城市水質(zhì)月報(bào)、城市環(huán)境質(zhì)量狀況周報(bào)、城市空氣質(zhì)量周報(bào)。株洲市還頒布了《工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開化管理試行辦法》、《株洲市環(huán)境保護(hù)局政府信息公開制度》、《株洲市企業(yè)環(huán)境行為管理若干規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，向公民公開環(huán)境信息。湘潭市環(huán)保局向市民發(fā)布空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)預(yù)報(bào)、空氣質(zhì)量周報(bào)，對(duì)企業(yè)排污、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等進(jìn)行公示，并實(shí)施環(huán)境管理信息抄送、備案制度，市環(huán)保局的執(zhí)法資料，對(duì)相關(guān)的縣（市）區(qū)環(huán)保局實(shí)行抄送，縣（市）區(qū)環(huán)保局的執(zhí)法資料對(duì)市環(huán)保局實(shí)行上報(bào)備案。

長株潭三市都建立了環(huán)境聽證制度，三地多次舉行了環(huán)境聽證會(huì)。如長沙市政府就《長沙市城市管理?xiàng)l例 (草案)》舉行了立法聽證會(huì)，這是長沙市擁有立法權(quán)以來舉行的首次以市政府為主體的立法聽證會(huì)，該條例草案在立法形式上在全國尚屬首創(chuàng)。株洲市政府法制辦公室、市環(huán)保局聯(lián)合舉行了《株洲市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”保證金管理暫行辦法》聽證會(huì)。通過聽證會(huì)、公示等形式，聽取公民的意見，并將其作為政府環(huán)境管理決策的重要依據(jù)。

長株潭三市都對(duì)公民環(huán)境信訪工作制定了有效的處理辦法，如長沙市設(shè)立了環(huán)保110應(yīng)急投訴舉報(bào)電話，成立市環(huán)保110應(yīng)急指揮中心，采取市區(qū)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的形式，負(fù)責(zé)處理群眾投訴的環(huán)境污染信訪案件，長沙市環(huán)保局還專門制定了《短信回復(fù)簡易環(huán)境投訴工作規(guī)程》，在全國首次采用了手機(jī)短信方式回復(fù)市民環(huán)境投訴，隨時(shí)反饋市民投訴處理進(jìn)展情況。

長株潭三市的企業(yè)、中小學(xué)校、社區(qū)市民學(xué)校等還開設(shè)不同形式的環(huán)保課堂，傳播、普及環(huán)保國策、環(huán)境知識(shí)，以提高市民的環(huán)保意識(shí)。以上這些公民有序參與的形式、內(nèi)容及深度仍受各種條件的限制，存在許多不足之處，主要表現(xiàn)為:

1、從公民有序參與的意識(shí)看，公民參與的意識(shí)普遍不高。結(jié)合調(diào)查分析，目前長株潭城市群公民對(duì)環(huán)保的認(rèn)知度達(dá)到89.7%，87%以上的公眾表示對(duì)環(huán)境污染“最關(guān)心”。近年來，隨著環(huán)境保護(hù)宣傳教育力度的不斷加大，越來越多的人認(rèn)識(shí)到環(huán)境對(duì)于人類生存的重要性，但大部分仍只停留在口頭上，見諸于行動(dòng)的參與不夠，人們還沒有真正認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境是自己應(yīng)盡的責(zé)任。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同類型的群體在環(huán)境管理參與程度上有很大區(qū)別。學(xué)歷高、文化層次高（大學(xué)本科及以上學(xué)歷）的公民主動(dòng)參與環(huán)境管理的意愿比較強(qiáng)烈，達(dá)到93%。而學(xué)歷低、文化程度低（高中及以下學(xué)歷）的公民所呈現(xiàn)的則是環(huán)境管理意識(shí)淡薄。當(dāng)?shù)貞艏墓駞⑴c環(huán)境管理的意識(shí)和主動(dòng)性更高，達(dá)到94.6%。外來人員（達(dá)到87.4%）中大多數(shù)對(duì)環(huán)境污染行為持反對(duì)態(tài)度，但問及遇到破壞環(huán)境、污染環(huán)境的行為時(shí)，大多數(shù)人持無所謂態(tài)度。在校大中小學(xué)生參與環(huán)境管理的意愿較強(qiáng)烈。社會(huì)人員（尤其是上班族）缺乏主動(dòng)參與的意愿。

2、從公民有序參與的形式看，仍屬于政府依賴型的參與。調(diào)查結(jié)果顯示，最為長株潭三市公民所接受的參與環(huán)境管理方式就是撥打12369環(huán)境信訪投訴熱線或撥打區(qū)環(huán)保局的投訴電話。盡管參與環(huán)境管理渠道多樣化，但公民參與的主要形式仍然屬于政府為主體的自上而下的參與，并非公民的自覺行動(dòng)，這種公民參與的方式缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性，而且參與程度很大程度上受主管的行政部門的態(tài)度決定。另外，公民過分依賴政府的參與導(dǎo)向，使得如不涉及自己的根本利益，公民很難把自己的獨(dú)立立場(chǎng)充分地表達(dá)出來，從而很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的公民有序參與對(duì)政府環(huán)境決策和環(huán)境政策執(zhí)行的有效監(jiān)督。

3、從公民有序參與的組織方式看，非政府環(huán)保組織的影響力非常有限。非政府組織作為介于政府部門和盈利組織之間的中間組織，在環(huán)境數(shù)據(jù)調(diào)查、立法建議、政策監(jiān)督等方面均發(fā)揮了重要的作用，非政府組織己成為公民有序參與的一種有效的組織方式。目前，中國環(huán)保民間組織主要有四類，即由政府部門發(fā)起成立、學(xué)生環(huán)保社團(tuán)、民間自發(fā)成立的草根環(huán)保組織、港澳臺(tái)及國際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)。調(diào)查結(jié)果表明，目前學(xué)生環(huán)保社團(tuán)普遍積極性較高，尤其是初高中文化的市民參與環(huán)保組織的比例最高，主要原因是一些初高中學(xué)校設(shè)立了校內(nèi)環(huán)保社團(tuán)，引導(dǎo)學(xué)生利用課余時(shí)間學(xué)習(xí)環(huán)境知識(shí)，在節(jié)假日期間組織環(huán)?；顒?dòng)。但這種類型的環(huán)保組織層次較低，社會(huì)影響力較弱，缺乏與政府溝通、合作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境管理的影響力非常有限，難以組織公民有序參與環(huán)境管理。

4、從公民有序參與的過程看，主要側(cè)重于末端參與。我國現(xiàn)行立法關(guān)于公民參與的規(guī)定，基本上是對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，即末端參與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的檢舉和控告就屬于典型的末端參與，在預(yù)案參與方面則相當(dāng)薄弱。調(diào)查結(jié)果表明，長株潭城市群多數(shù)居民都是在受到環(huán)境污染影響后才通過電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴，或者采取聯(lián)名書信的方式向環(huán)保部門以及上級(jí)政府投訴，這種末端參與不利于及時(shí)有效地防止環(huán)境糾紛和危害，與公民主動(dòng)參與環(huán)境管理的根本性質(zhì)有很大差距，也與實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

三、完善長株潭城市群公民有序參與環(huán)境管理機(jī)制的探索

1、完善公民有序參與的政治機(jī)制

首先，增強(qiáng)公民主體環(huán)境意識(shí)，促進(jìn)和擴(kuò)大有序參與，同時(shí)加強(qiáng)參與型政治文化建設(shè)。中國傳統(tǒng)政治文化培養(yǎng)的是依附型、順從型公民。因此，應(yīng)徹底擺脫傳統(tǒng)順從型政治文化的桎梏，轉(zhuǎn)變消極被動(dòng)的政治心態(tài)，建立參與型政治文化。提高自身的素質(zhì)，比如對(duì)公共事務(wù)的信心與責(zé)任感、參與公共事務(wù)的信心與責(zé)任感和參與意識(shí)等。[2]其次，讓公民通過省市人大代表、政協(xié)委員、民主黨派等政治途徑參與地方環(huán)境立法和管理的活動(dòng)中去，真正實(shí)現(xiàn)公民參與預(yù)案環(huán)境管理。省市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，在有關(guān)立法活動(dòng)中應(yīng)該注意公民參與環(huán)境管理的問題，在涉及環(huán)境資源工作的事務(wù)、制定涉及環(huán)境資源工作的法律政策文件時(shí)應(yīng)注意征求公民意見。在有關(guān)法律監(jiān)督活動(dòng)中，應(yīng)注意聽取公民的意見。市政府定期向人大、政協(xié)通報(bào)環(huán)境保護(hù)情況。省市政協(xié)委員要充分運(yùn)用對(duì)環(huán)境管理的建議權(quán)、視察權(quán)、報(bào)告權(quán)，定期或不定期對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查和檢查，接受公民對(duì)長株潭三市環(huán)境事務(wù)管理方面的詢問、要求、批評(píng)、建議和申訴，將公民意見和建議轉(zhuǎn)交有關(guān)政府部門處理。

2、完善公民有效參與環(huán)境管理的社會(huì)機(jī)制

首先，加強(qiáng)環(huán)境教育，使環(huán)境保護(hù)意識(shí)深入人心。加強(qiáng)輿論環(huán)境宣傳和監(jiān)督，充分利用新聞媒體，并開展定期、不定期、各種長期或短期培訓(xùn)班。組織公民參與環(huán)境管理實(shí)踐，可設(shè)立長株潭城市群環(huán)保專業(yè)委員會(huì)，由長株潭三市環(huán)保主管部門組成，吸收社會(huì)知名、專業(yè)人士加入，可由三市環(huán)保局長輪流擔(dān)任環(huán)保專委會(huì)主任。建立公民環(huán)境管理工作制度，包括專委會(huì)例會(huì)制度、重大事項(xiàng)集體會(huì)商制度、環(huán)境信息公開和公民參與制度等。廣泛開展公民多種參與形式，拓寬公民有序參與渠道，確保公民獲取信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性。其次，對(duì)于環(huán)保非政府組織要真正地深入到公民中，組織公民參與環(huán)境管理行動(dòng)。環(huán)保組織可以作為環(huán)境信息和環(huán)境知識(shí)的傳播站，通過開展環(huán)保宣傳、推廣環(huán)保產(chǎn)品、召開研討會(huì)等方式來提高公民的環(huán)保意識(shí)，還可以作為地方的咨詢機(jī)構(gòu)，參與公眾意見聽證會(huì)，參與環(huán)境管理事項(xiàng)的決定或計(jì)劃的修改。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持各種環(huán)保團(tuán)體自由、獨(dú)立地開展專業(yè)環(huán)?；顒?dòng)。[3]

3、完善公民有序參與環(huán)境管理的法律機(jī)制

首先，要保障公民的知情權(quán)。為了確保公民參與環(huán)境管理的可行性，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)長株潭城市群環(huán)境信息獲取平臺(tái)，政府、企業(yè)有義務(wù)向公民開放準(zhǔn)確詳實(shí)的環(huán)境信息，定期發(fā)布有關(guān)環(huán)境方面的監(jiān)測(cè)信息及科技標(biāo)準(zhǔn)。如重大環(huán)境政策的制定，重要環(huán)境問題的決策決定，重大環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)等實(shí)行公示、聽證，以保障公民環(huán)境知情權(quán)。其次，要建立有效的表達(dá)機(jī)制?？梢允枪裰鲃?dòng)反映，也可以是有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)或者環(huán)境保護(hù)組織經(jīng)常性地向公民征詢意見，還可以是公民通過新聞?shì)浾摪l(fā)表意見。最有效的方式是長株潭三市環(huán)境管理機(jī)構(gòu)定期或者不定期地邀請(qǐng)公民參加環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聽證會(huì)或者審議會(huì)，主動(dòng)聽取公民對(duì)環(huán)境狀況的評(píng)價(jià)，并通過專人對(duì)公民提供的這些意見進(jìn)行收集、歸納、總結(jié)，最終合理的建議將采納并用于環(huán)境政策的制定。再次，建立健全公民監(jiān)督機(jī)制。例如通過法律規(guī)定讓公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程并對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目發(fā)表評(píng)論。因此，要建立公民參與有獎(jiǎng)監(jiān)督機(jī)制，在擴(kuò)大監(jiān)督面、提高監(jiān)督覆蓋率的同時(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)與自覺意識(shí)，提升公民監(jiān)督的效率。[4]最后，建立健全公民訴訟機(jī)制。據(jù)長株潭三市環(huán)保局信訪辦顯示，每年環(huán)境糾紛案呈逐年提升趨勢(shì)，如2014年省環(huán)保廳綜合值班室接到來信來訪及電話、網(wǎng)絡(luò)投訴舉報(bào)共2062起，但其中真正告到法院的卻微乎其微。因此，要加快相關(guān)法律的制定，以彌補(bǔ)立法的空白，并鼓勵(lì)公民積極運(yùn)用環(huán)境公益訴訟這一法律武器。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮在資金和法律援助等方面給予更多的支持和幫助，如通過建立訴訟費(fèi)減免制度或設(shè)立公益訴訟基金等方式來獎(jiǎng)勵(lì)和支持公民積極參與到環(huán)境管理中來。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]劉珊,梅國平.公眾參與生態(tài)文明城市建設(shè)有效表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建——基于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)居民問卷調(diào)查的分析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì), 2014(2): 41-44.

[3]鄧集文,文斌.長株潭城市群環(huán)境治理信息型政策工具的優(yōu)化探討[J].文史博覽（理論）, 2014(2):18-21.

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（責(zé)任編輯：盛天）

［作者簡介］黎敏，女，湖南益陽人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要研究方向環(huán)境與公共管理（湖南 長沙，410004）；鄧集文，男，湖南邵陽人，博士后，中南林業(yè)科技大學(xué)思政部副主任，教授，主要研究方向政府與環(huán)境管理（湖南長沙，410004）。

中圖分類號(hào)：D66

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-8653（2016）01-0042-03

［基金項(xiàng)目］本文為湖南省科技廳社會(huì)發(fā)展支撐計(jì)劃一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014SK3206）和湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13YBB230）階段成果。