從快速檢測ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證的視角淺析食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在衛(wèi)生監(jiān)督工作中的應(yīng)用

王熙芳

天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，天津　300050

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從快速檢測ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證的視角淺析食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在衛(wèi)生監(jiān)督工作中的應(yīng)用

王熙芳

天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，天津300050

摘要：《食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》頒布施行多年來，食(飲)具集中消毒服務(wù)機(jī)構(gòu)和餐飲服務(wù)提供者對食(飲)具的消毒效果不盡如人意。經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督工作中，如何扭轉(zhuǎn)“碗筷徒手摸餐具不消毒”的亂象？在重大活動保障的快速檢測中，如何使食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)即時落地，真正成為現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督利器呢？快速檢測的技術(shù)保障和行政處罰的法律威懾是必要的制度支撐。然而，我國《食品安全法》對于食品快速檢測沒有任何相關(guān)規(guī)定，在食品安全領(lǐng)域，快速檢測結(jié)論不能成為行政處罰的執(zhí)法依據(jù)?？焖贆z測結(jié)論若不符合國家有關(guān)部門頒布的國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)時，衛(wèi)生監(jiān)督人員僅能夠勸解餐飲服務(wù)經(jīng)營者根據(jù)其實際的經(jīng)營情況采取合理有效的食品安全保障措施。此類情況下，若餐飲服務(wù)提供者拒絕勸導(dǎo)、依然使用快速檢測發(fā)現(xiàn)的不符合消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食(飲)具時，相關(guān)法律未賦予衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)適時、有效、有力的制衡手段。食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作由此脫節(jié)。此時，現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作如何開展？

IS09000質(zhì)量管理體系是若干標(biāo)準(zhǔn)的集合體，是國際上通行的質(zhì)量管理實踐經(jīng)驗的制度總結(jié)，其在整體上，是一個系統(tǒng)的、有一系列程序保障的文件化的質(zhì)量控制體系。該體系強(qiáng)調(diào)對國家相關(guān)法律、法規(guī)的嚴(yán)格遵從，強(qiáng)調(diào)尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強(qiáng)調(diào)工作流程的全程控制和“預(yù)防為主”。置言之，建立質(zhì)量管理體系的過程就是按照預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)來配置機(jī)構(gòu)、人員，明確工作流程涉及到的各環(huán)節(jié)的職責(zé)，通過即時動態(tài)的過程控制，實現(xiàn)全面的質(zhì)量控制和管理目標(biāo)。不難看出，ISO質(zhì)量管理體系完全挈合衛(wèi)生監(jiān)督工作的目標(biāo)需求。

若能使衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測通過ISO的質(zhì)量管理體系認(rèn)證，從體系管理、現(xiàn)場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規(guī)、體系文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權(quán)簽字人等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的控制，保證快速檢測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準(zhǔn)確性，同時通過立法使快速檢測結(jié)論成為執(zhí)法依據(jù)，則可實現(xiàn)各類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的無縫銜接。

關(guān)鍵詞：食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)；衛(wèi)生監(jiān)督；ISO質(zhì)量管理體系；食品安全

衛(wèi)生部發(fā)布的《衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中，明確說明衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)按適用范圍可分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)按實施性質(zhì)可分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)通常是保障人民群眾身體健康和安全的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定必須執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除此之外的其他標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。《食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》當(dāng)屬國家標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(GB14934)要求，消毒后的食(飲)具應(yīng)當(dāng)符合該標(biāo)準(zhǔn)中明確規(guī)定的感官指標(biāo)、理化指標(biāo)和細(xì)菌指標(biāo)的要求。那么，在此標(biāo)準(zhǔn)實施后，食(飲)具消毒效果究竟如何呢？

一、《食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》落實效果不理想

自2002年7月1日起施行的《消毒管理辦法》第四十八條第(一)項規(guī)定，消毒后的物品未達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求的，由縣級以上衛(wèi)生行政部門責(zé)令其限期改正，并可以處以5000元以下的罰款。但近年來多省地的餐飲具消毒監(jiān)測結(jié)果并不盡如人意。

連云港市2008年度餐飲具衛(wèi)生消毒監(jiān)測效果顯示，該年度共監(jiān)測餐飲業(yè)單位和集體食堂354戶(次)，合格265戶(次)，占74.9%；不合格89戶(次)，占25.1%。共監(jiān)測餐飲具1784件，其中合格1486件，占83.3%；不合格298件，占16.7%。[1]

2008-2011年有關(guān)部門對呼和浩特市學(xué)校食堂的餐飲具用大腸菌群紙片法進(jìn)行采樣檢測，共調(diào)查學(xué)校食堂520家，合格317家，合格率為60.96%；餐飲具采樣4645份，合格3871份，合格率為83.34。不同年份和不同類型食堂合格率無明顯差異。[2]

依照國家有關(guān)規(guī)定，餐飲具集中消毒企業(yè)應(yīng)當(dāng)使用符合相關(guān)規(guī)定的遠(yuǎn)紅外線消毒機(jī)對餐飲具進(jìn)行集中消毒。而《廣西法治日報》的報道曾詳細(xì)描繪了廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所的執(zhí)法人員在2011年對餐飲具集中消毒企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場檢查時看到的場景：不大的車間里，十幾臺家用消毒柜一字排開，工人們正忙碌地將洗好的餐具塞進(jìn)消毒柜，將消毒完畢的餐具包裝外運(yùn)。而原來，這家企業(yè)的遠(yuǎn)紅外線消毒機(jī)壞了，為了不耽誤賺錢，老板買回家用消毒柜“頂一頂”。[3]現(xiàn)實中，這種情況并不少見。甚至有報道稱消毒餐具不消毒已是一個普遍存在的現(xiàn)象。[4]

二、快速檢測結(jié)論非執(zhí)法依據(jù)成障礙

眾所周知，消毒后的食(飲)具的消毒效果是否達(dá)到《食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的感官指標(biāo)、理化指標(biāo)和細(xì)菌指標(biāo)等消毒效果等衛(wèi)生監(jiān)督方面的要求，需要現(xiàn)場采樣和實驗室檢測結(jié)論的支持，失去了現(xiàn)場采樣和實驗室檢測結(jié)論的支持，食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)(GB14934)就成了無源之水、無本之木，更談不上該衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)在衛(wèi)生監(jiān)督中的應(yīng)用了。問題由此產(chǎn)生。目前，可以作為前述行政處罰執(zhí)法依據(jù)的只能是實驗室檢測結(jié)論而非快速檢測結(jié)論，而實驗室檢測結(jié)論的出具需要一定的時間周期，不具有即時性。毫無疑問，可以作為執(zhí)法依據(jù)的、遲滯的實驗室檢驗結(jié)論無法避免損害的發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的損害地進(jìn)一步擴(kuò)大。正是因為在現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督過程中，食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不能即時、有效、有力落地并成為執(zhí)法依據(jù)，使衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去了對不符合消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食(飲)具的行政控制權(quán)力，衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生監(jiān)督工作脫節(jié)。

現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督過程中，通常使用經(jīng)認(rèn)定的食(飲)具的快速檢測技術(shù)作為衛(wèi)生監(jiān)督行政指導(dǎo)的依據(jù)來彌補(bǔ)上述行政執(zhí)法真空。自2010年5月1日起施行的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十條規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員可以使用經(jīng)認(rèn)定的食品安全快速檢測技術(shù)進(jìn)行快速檢測……。使用現(xiàn)場快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)和篩查的結(jié)果不得直接作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的執(zhí)法依據(jù)…。快速檢測結(jié)論表明可能不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)要求的，餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況采取食品安全保障措施。依據(jù)上述，特殊情況下，若餐飲服務(wù)提供者拒絕行政指導(dǎo)依然使用經(jīng)認(rèn)定的食品安全快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)不符合消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食(飲)具時，相關(guān)法律并未賦予衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)適時的制衡手段。此時，現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作如何開展？筆者認(rèn)為，此問題解決路徑至少有二：第一，使經(jīng)認(rèn)定的快速檢測技術(shù)作出的檢驗結(jié)論成為執(zhí)法依據(jù)，而不僅僅是衛(wèi)生監(jiān)督行政指導(dǎo)的參考；第二，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁，使兩者無縫銜接。

就解決路徑一而言，單一案例中，即使快速檢測技術(shù)經(jīng)認(rèn)定，在檢測環(huán)境、操作方法等主客觀方面因素的綜合作用下無法排除快速檢測結(jié)論的或然性，無法保證快速檢測結(jié)論的客觀性，也就無法保證快速檢測結(jié)論法律意義上的證明力和證明程度，所以在個案中將使用經(jīng)認(rèn)定的快速檢測技術(shù)作出的檢驗結(jié)論作為執(zhí)法依據(jù)明顯不妥，有失公允。佐證是，我國目前施行的法律法規(guī)中，僅有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法實施條例》以及其他部門規(guī)章對快速檢測結(jié)論是否具有作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的法律上的證明力作出了框架性的規(guī)定。整體上，涉及食品安全的現(xiàn)行有效立法，主流的立法思路是快速檢測結(jié)論不得作為執(zhí)法依據(jù)。例如，我國《食品安全法實施條例》第五十條、《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十五條、《食品抽樣檢驗工作制度》第十一項等法律條文的相關(guān)規(guī)定均持類似的立法原則，即有權(quán)機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員雖然可以在現(xiàn)場執(zhí)法過程中使用經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)定的食品安全快速檢測技術(shù)進(jìn)行現(xiàn)場快速檢測，但所涉法律條文均明確規(guī)定現(xiàn)場快速檢測的結(jié)果不得作為執(zhí)法依據(jù)。

如上述，我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十五條、第三十六條、第三十七條等相關(guān)法律條文對快速檢測結(jié)論是否具有作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的法律上的證明力作出了框架性的規(guī)定，譬如，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十五條第三款明確規(guī)定，“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)計量認(rèn)證合格”。第三十六條明確規(guī)定，采用……有關(guān)部門認(rèn)定的快速檢測方法……檢測……可以……申請復(fù)檢。但該法律條文第二款明確規(guī)定，“復(fù)檢不得采用快速檢測方法”。且該法律條文第三款明確規(guī)定，對因檢測結(jié)論錯誤并據(jù)此責(zé)令銷售者停止銷售因此造成銷售者財產(chǎn)損害的，執(zhí)法機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》上述相關(guān)法律條文的有關(guān)規(guī)定看，立法機(jī)關(guān)在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法過程中，對符合相關(guān)規(guī)定的快速檢測的結(jié)論可否作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的法律依據(jù)持有條件的認(rèn)可的態(tài)度，即在執(zhí)法過程中，快速檢測的結(jié)論僅能在特定條件下作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)采取緊急地、特定地行政強(qiáng)制措施的依據(jù)，通常情況下，尤其是被抽查人對快速檢測的結(jié)論有異議時，快速檢測的結(jié)論不得直接作為有權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出具體的行政處罰決定的、證據(jù)法學(xué)意義上的證明依據(jù)。

與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的立法態(tài)度相類似的，一些區(qū)域的地方性法律法規(guī)以及部分部門規(guī)章也對有權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論是否能夠直接作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出具體的行政處罰決定的、證據(jù)法學(xué)意義上的證明依據(jù)采取了有條件的有限認(rèn)可的立法態(tài)度。譬如，自2003年2月1日起施行的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》以及2008年1月1日起實施的《北京市食品安全條例》均明確規(guī)定，現(xiàn)場執(zhí)法過程中，有權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論裁量決定是否采取現(xiàn)場扣押、封存等特定的行政強(qiáng)制措施。需要注意的是，上述兩個法律文件并未規(guī)定有權(quán)行政機(jī)關(guān)可以將現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論作為作出具體行政處罰決定的、證據(jù)法學(xué)意義上的證明依據(jù)。

有趣的是，自2013年4月1日起開始施行的新的《北京市食品安全條例》對有權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的現(xiàn)場快速檢測卻采取了避而不談的態(tài)度，沒有具體提到快速檢測，使得執(zhí)法過程中的現(xiàn)場快速檢測結(jié)論能否作為證據(jù)法學(xué)意義上的、有權(quán)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施或者作出具體行政處罰決定的證據(jù)材料，處于不可知的狀態(tài)。而2010年5月1日起施行的《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》對持否定態(tài)度。上述法律文件的立法者認(rèn)為，出于對當(dāng)事人權(quán)利充分保障的需要，現(xiàn)場快速檢測的結(jié)論只能作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法者現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題的一種手段。如前述，《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十條第一款明確規(guī)定，有權(quán)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員可以使用經(jīng)認(rèn)定的食品安全快速檢測技術(shù)在執(zhí)法現(xiàn)場進(jìn)行現(xiàn)場快速檢測，及時發(fā)現(xiàn)和篩查不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)要求的食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品。但該款同時規(guī)定，使用現(xiàn)場快速檢測技術(shù)發(fā)現(xiàn)和篩查的結(jié)果不得直接作為有權(quán)行政機(jī)關(guān)作出具體行政處罰決定的執(zhí)法依據(jù)。對現(xiàn)場快速檢測結(jié)論的初步篩查結(jié)果表明被現(xiàn)場檢測的食品可能不符合國家頒布的有關(guān)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)及要求的，應(yīng)當(dāng)依照《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行符合有關(guān)規(guī)定和條件的實驗室檢驗。[5]

三、快速檢測ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證解難題

快速檢測結(jié)論缺乏可靠性是相關(guān)法律回避規(guī)定或者規(guī)定模糊其詞的主要原因。就解決路徑二而言，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁、實現(xiàn)食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的無縫銜接似乎更合乎法理和社會規(guī)律，這個第三方媒介即是經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測。若通過ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測工作充分保證了快速檢測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準(zhǔn)確性，則完全可以賦予快速檢測結(jié)論《行政處罰法》意義上的證據(jù)效力和證明力。

中國是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(英文縮寫為ISO)的正式成員，該組織是由各國國際標(biāo)準(zhǔn)化團(tuán)體組成的世界性聯(lián)合會，“是世界上最大的國際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)。”[6]

IS09000質(zhì)量管理體系是一個系統(tǒng)的、有一系列程序保障的文件化的質(zhì)量控制體系，強(qiáng)調(diào)對國家相關(guān)法律、法規(guī)的嚴(yán)格遵從，強(qiáng)調(diào)尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強(qiáng)調(diào)工作流程的全程控制和“預(yù)防為主”，建立質(zhì)量管理體系的過程就是按照預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)來配置機(jī)構(gòu)、人員，明確工作流程涉及到的各環(huán)節(jié)的職責(zé)，通過即時動態(tài)的過程控制，實現(xiàn)全面的質(zhì)量控制和管理目標(biāo)。IS09000的系列標(biāo)準(zhǔn)自1987年發(fā)布以來，經(jīng)歷了1994年的修改和2000年的修改，形成了今天的IS090001：2000系列標(biāo)準(zhǔn)。[7]

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，ISO質(zhì)量管理體系引起國內(nèi)有識之士的關(guān)注并認(rèn)真將之付諸實踐。據(jù)來自中國質(zhì)量認(rèn)證中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2004年，國內(nèi)有1600多家政府部門引入該體系，如浙江紹興市、廣東江門市等若干部門通過IS09001質(zhì)量管理體系認(rèn)證。

筆者認(rèn)為，經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證后的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測工作，從體系管理、現(xiàn)場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規(guī)、體系文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相關(guān)規(guī)定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權(quán)簽字人等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的控制，提高內(nèi)部管理水平，明確衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部各類快速檢測人員的職責(zé)；文件化的管理體系使快速檢測的全部工作有可知性、可見性和可查性；降低了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各種管理成本和損失成本，使快速檢測結(jié)論的質(zhì)量得到根本的保證。在此情形下，作出的快速檢測結(jié)論當(dāng)然可以成為執(zhí)法依據(jù)。

四、結(jié)語

我們完全可以以經(jīng)過ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證的衛(wèi)生監(jiān)督快速檢測在食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)即時落地方面的應(yīng)用為突破口，嘗試用現(xiàn)代化的ISO質(zhì)量管理體系確?？焖贆z測結(jié)論的可知性、可見性、可查性和準(zhǔn)確性，之后從立法上賦予此類快速檢測結(jié)論《行政處罰法》法律意義上的證據(jù)能力和證明效力，使之成為聯(lián)通食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督工作的橋梁，最終循序漸進(jìn)地實現(xiàn)各類衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場檢查工作的無縫銜接。

[參考文獻(xiàn)]

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中圖分類號：F203

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0159-03

作者簡介：王熙芳(1977-)，男，漢族，山東青島人，天津商業(yè)大學(xué)民商法學(xué)碩士學(xué)位，天津市和平區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所法制科負(fù)責(zé)人，研究方向：民商法學(xué)。