農(nóng)村基層自治的探索與思考——“一組兩會”制度為例

武思琛雪

廣西師范大學(xué)，廣西　桂林　541004

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農(nóng)村基層自治的探索與思考
——“一組兩會”制度為例

武思琛雪

廣西師范大學(xué)，廣西桂林541004

摘要：本文是基于對群眾探索的農(nóng)村基層自治的“一組兩會”的新模式進行調(diào)研以及分析，發(fā)現(xiàn)對這種模式的優(yōu)勢以及存在的問題，對于問題提出了自己的建議。

關(guān)鍵詞：基層治理；一組兩會

一、農(nóng)村基層自治的探索

“上面千條線，下面一根針”一個國家的治理，根本立足點在基層?；鶎又卫矸ㄖ位菄抑卫眢w系與治理能力的體現(xiàn)，更是我國依法治國目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)，其發(fā)展水平的高低關(guān)乎中國特色社會主義法治夢是否能夠?qū)崿F(xiàn)。中國農(nóng)村的家族觀念較強，農(nóng)村很多都以宗族、家族形式分散居住，許多村民不能真正參與、了解到本村的相關(guān)事宜。這樣不僅不利于村民本身參與，而且使村委會的管理工作未能得到有效進行。2010年a市c區(qū)的在村黨支部的帶領(lǐng)下，其下屬屯成立理事會和戶主會，實現(xiàn)了村民真正參與、村民真正決定、村民真正實施，極大的方便了村委會的管理。2011年市領(lǐng)導(dǎo)來基層開展工作，發(fā)現(xiàn)并將其總結(jié)提升為“一組兩會”制度?！耙唤M兩會”制度是農(nóng)村基層自治的創(chuàng)新，有利于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，體現(xiàn)了民主協(xié)商和科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的要求，效果上強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的有機統(tǒng)一。因此，市委組織部也下發(fā)了《指導(dǎo)意見》決定推廣。根據(jù)《指導(dǎo)意見》“一組兩會”協(xié)商自治制度，是以自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)為基本單元開展的民主協(xié)商、互助自治制度、是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的創(chuàng)新實踐。從組織架構(gòu)上來講，就是“黨小組+戶主會+理事會”；從運行機制上講，就是黨小組引領(lǐng)，戶主會決議，理事會執(zhí)行。

(一)“黨小組”的簡介及實際運行情況分析

黨小組發(fā)揮綜合提議作用。黨小組組織黨員廣泛聽取和征集群眾的意見和訴求，提出年度或一個時期的工作重點、村級重大事務(wù)、一事一議專項工作，確定議題，提交戶主會決議。黨小組成員由自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)黨員組成，在“一組兩會”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)引領(lǐng)作用。黨小組會是黨小組活動的主要形式之一，是黨員組織生活的重要組成部分。黨小組會一般每月召開一次，如有特殊情況和任務(wù)，可增加次數(shù)或推遲召開。會議要發(fā)揚民主，主持人要引導(dǎo)大家圍繞議題進行充分討論，做到暢所欲言。黨小組設(shè)組長一名，可由自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)黨員協(xié)商推選產(chǎn)生，也可由村黨組織指定。黨員實施匯報制度，黨員必須每月向黨小組匯報工作、學(xué)習(xí)等情況，黨小組每季度向黨支部匯報工作開展情況。已成立黨支部的自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)，結(jié)合實際以支部形式開展工作；不夠條件成立黨支部或黨小組，以及還沒有黨員的自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)，結(jié)合實際以支部形式開展工作；不夠條件成立黨支部或黨小組，以及還沒有黨員的自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)，可通過選派黨員干部、掛靠等方式組建黨小組開展工作。

c區(qū)(鎮(zhèn))下屬屯的黨小組會從2013年10月1日到2015年1月記錄在案的黨小組會僅6次。g村總黨支部14個屯有4個分支部，積極分子、發(fā)展對象、預(yù)備黨員、黨員目前一共121人。正式黨員107人，預(yù)備黨員3人，發(fā)展對象6人，積極分子5人。其中29歲以下的約占21.48%，30至39歲的約占17.35%，40歲至49歲占7.44%，50歲以上的老人約占53.35%。(圖1-1)

圖1-1

(二)“戶主會”的簡介及實際運行情況分析

戶主會在“一組兩會”協(xié)商自治制度中是中樞和要害。根據(jù)黨小組確定的工作重點和多數(shù)村民的提議，由戶主會會長召集戶主會(代表)會議對涉及自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)重大事項和村民利益的事項，對其進行協(xié)商決議并監(jiān)督執(zhí)行情況。經(jīng)過戶主會表決的本屯公共有事務(wù)是民意的表達，體現(xiàn)了民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則，在一定程度上實現(xiàn)了村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。戶主會由自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)全體戶主組成；農(nóng)戶較多或居住分散的自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)，可設(shè)戶主代表會議，戶主代表會議由戶主代表組成，戶主代表可按戶推選，也可按房族推選，具體推選辦法根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣由群眾商定。

a市c區(qū)(鎮(zhèn))下屬屯從2013年到2015年一共召開12次戶主會。a市c區(qū)(鎮(zhèn))g村的戶主會的主要成員，是以前生產(chǎn)大隊的隊長(“文化大革命”歷史遺留下來)，這些隊長經(jīng)過提名，投票成為戶主會成員。戶主會一般設(shè)會長1名，由戶主會或戶主代表會議協(xié)商推選產(chǎn)生，負責(zé)召集召開戶主會議或戶主代表會議，如群眾認為有需要也可通過協(xié)商推選辦法產(chǎn)生副會長若干名。本屆的戶主會的會長提請戶主會，再由戶主會產(chǎn)生下一屆會長。實際會議內(nèi)容分布如圖1-2。

圖1-2

(三)“理事會”的簡介及實際運行情況分析

理事會是“一組兩會”中執(zhí)行實施機構(gòu)，對戶主會負責(zé)，向戶主會報告工作。理事會根據(jù)戶主會議決的事項，制定具體的實施方案，執(zhí)行戶主會的決議、決定，并接受黨小組和戶主會的監(jiān)督。根據(jù)理事會工作制度的具體規(guī)定。a市c區(qū)(鎮(zhèn))下屬屯從2013年到2015年一共召開七次理事會，地點均在理事長屋。實際會議內(nèi)容分布如圖1-3。

圖1-3

(四)“村民民主評議會”的簡介及實際運行情況分析

村民民主評議是對參與屯級“一組兩會”協(xié)商自治機制成員管理和監(jiān)督的有效形式，通過村民監(jiān)督“一組兩會”的權(quán)力，實現(xiàn)在陽光下運行權(quán)行。這一評議制度大多少村民對此并不知曉，而且查閱相關(guān)記錄也并沒有發(fā)現(xiàn)記錄在案的評議過程和結(jié)果。

二、“探索”中取得的成效與存在的問題

(一)“一組兩會”制度的取得的成效

1.“一組兩會”制度完善了基層管理工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進而促進和諧農(nóng)村的穩(wěn)定建設(shè)。基層管理涉及經(jīng)濟、政治、社會和文化方面等各種事務(wù)，需要在各種利益沖突之間找到一個平衡點。屯級“一組兩會”協(xié)商自治制度作為對基層群眾自治制度的完善，在獨具特色和創(chuàng)新性的同時，更能夠在具體實踐中細化基層管理的內(nèi)容，將一部分村級事務(wù)分流到屯級，從而緩解了村干部的工作壓力。村民委會由主任、副主任、文書、民兵營長、婦女主任5人組成，村民委員會對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療、計劃生育、申請低保、新型社會養(yǎng)老等各項事宜都要進行管理或者辦理，從上述所列事項看出村委會工作量大、涉及面廣，而人員僅僅5人，這么多項事務(wù)完全交由5個人處理和辦理，辦事效率和質(zhì)量不盡如人意。將事務(wù)分下到每個屯的“一組兩會”，方便了村委會第一時間了解真實情況信息，及時排查調(diào)解矛盾糾紛，對于辦理村務(wù)的質(zhì)量和效率大大提升。

2.“一組兩會”制度能夠增加村民對上級所作決定認同感的同時，也方便村民生產(chǎn)生活，保障村民的合法權(quán)益。中國的村屯以一個姓為主，是宗族、家族形式居住。費孝通先生說：“鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會，常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)。假如在一個村子里的人都是這樣的話在人和人的關(guān)系上也就發(fā)生了一種特色，每個孩子都是在人家眼中看著長大的，在孩子眼里周圍的人也是從小就看慣的。這是一個人‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會?！盵1]傳統(tǒng)型熟人社會存在著一種自成體系的解紛機制，這種解紛機制是在建立在各個成員共同的認知和信仰的基礎(chǔ)之上，因而在具有很強的自治性的同時具有很強的說服力?！耙唤M兩會”制度的設(shè)立不僅符合當(dāng)前村民解紛的心理，更能夠在糾紛出現(xiàn)的第一時間予以解決，在很大程度上節(jié)省成本，提高解紛效率，方便村民的生產(chǎn)生活。由于“一組兩會”制度是村民內(nèi)部的成員組成的，因此在”低頭不見抬頭見”的熟人社會中，這種解紛方式很有說服力和執(zhí)行力。此外，“一組兩會”的成員由于在“熟人社會”中身份的限制使得其處理問題時往往會堅持公平原則，在一定程度上保障群眾了的權(quán)益合法。

3.“一組兩會”制度不僅健全了基層民主自治制度，引導(dǎo)村民參與到?jīng)Q策中，增強互助的積極性，而且在一定程度上推動了基層民主自治的法治化。黨小組在廣泛聽取和征集群眾的意見和訴求后，由戶主會會長召集戶主會(代表)會議對涉及自然屯(村民小組、生產(chǎn)隊)重大事項和村民利益的事項進行協(xié)商決議，通過后由理事會執(zhí)行，并由戶主會監(jiān)督執(zhí)行情況，戶主會議通過的事項和理事會執(zhí)行的結(jié)果還要在屯的公共場所公開。以屯務(wù)公開的形式尊重村民的民主權(quán)利，落實村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，凡涉及村民自己切身利益的事情；如計劃生育基建、中的發(fā)包和招標情況、宅基地使用審批、土地征用補償及分配國家補貼資助、低保、優(yōu)撫、救災(zāi)、救濟款物發(fā)放；反映最強烈的熱點問題，也就是村民普遍關(guān)心的熱點、難點問題處理情況；村里的各項重大決策；如發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標、為民辦實事項目屯內(nèi)“一事一議”籌資籌勞情況、村干部民主評議的結(jié)果情況，都會在戶主會上宣讀或者在公開欄內(nèi)公開。屯務(wù)公開化、透明化了增強村民對于決定、決議的理解，從而促使村民按決定、決議辦事?！耙唤M兩會”制度誕生后，相應(yīng)的黨小組會制度和黨小組議事制度；戶主會議決制度；理事會工作制度村民民主評議制度、屯務(wù)公開制度一并產(chǎn)生，促使“一組兩會”權(quán)利的正確行使，促進成員按照規(guī)定行事，有利于基層民主自治的法治化從而維護村民的利益。

4.“一組兩會”制度的優(yōu)勢還體現(xiàn)在鞏固鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、存進鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，有助于徹底打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。規(guī)則具有確定性和指引性，它能夠指導(dǎo)村民按照預(yù)期的目的實施行為。在“清潔鄉(xiāng)村”的建設(shè)中，通過走訪發(fā)現(xiàn)大多數(shù)屯的村民有養(yǎng)雞、鴨等家畜的習(xí)慣，以前糞便隨處可見，村民生活環(huán)境飽受“臟、亂、差”困擾。依托“一組兩會”，每個屯制定了村規(guī)民約、門前三包、村莊保潔等項制度，聘請保潔員2人，村民交相應(yīng)的清潔費，特困戶、五保戶可以免交。保潔員每天負責(zé)上門收集、清運垃圾，實行全天候保潔。而今屯里煥發(fā)新顏，水泥道路四通八達，樓房的外墻也進行了統(tǒng)一包裝，一盞盞路燈矗立在房前路旁，十分美觀氣派。居住環(huán)境的改善，不僅是為村民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，也讓基層屯以更加潔凈、更加優(yōu)美、更加和諧、更加自信的形象展現(xiàn)在游客、投資商面前，在促進當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，帶動經(jīng)濟的同時也進一步加快美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

(二)“一組兩會”制度存在的問題

“一組兩會”制度有效調(diào)動了黨員、村民的積極性，大大提高了村級事務(wù)的議事效率，促進了村屯由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，促進了經(jīng)濟發(fā)展、完善了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進了基層治理法治化建設(shè)。通過“一組兩會”協(xié)商自治制度的逐步落實已經(jīng)起到了一定的作用，但是還有需要完善的地方。

1.“一組兩會”成員的待遇以及繼任、退休制度沒有明確規(guī)定。一組兩會雖說是自治組織，但是起主要成員所做工作在對本屯的建設(shè)起到了不可或卻的作用。其成員開會時雖說在晚上，并沒有耽誤白天農(nóng)作時間，但是其本屯的相關(guān)事項不僅僅是開會能夠解決的還需要花費其額外的財力以及時間。所以，“一組兩會”成員現(xiàn)在很多都是義務(wù)勞動，有些屯工作做得不錯的，村里有時會在年終的時候發(fā)個紅包以資鼓勵?！耙唤M兩會”主要成員繼任、退休制度沒有明確規(guī)定，理論上是只要自己認為還有能力，群眾沒有不滿，可以一直當(dāng)下去。我們在調(diào)研過程中碰到了其成員突發(fā)死亡的事件，并沒有相應(yīng)的應(yīng)急規(guī)定。

2.黨小組相對于兩會來說發(fā)揮的作用相對于較小。黨小組會現(xiàn)場開會次數(shù)有限，根本達不到一月一次。c區(qū)(鎮(zhèn))下屬屯的黨小組會從2013年10月1日到2015年1月記錄在案的黨小組會僅6次。有些黨員的年齡有些實在太大，不方便出席黨小組會，而有些雖說是青壯年，卻又是家庭的勞動主力，有農(nóng)活纏身抽不出身。黨小組會質(zhì)量不高?；鶎狱h員忙于生計，學(xué)習(xí)、匯報、批評與自我批評，很多是通過電話的形式開展，許多都是長話短說，討論、學(xué)習(xí)的效果欠佳。6次全部是討論本屯的重要事項，學(xué)習(xí)文件和傳達決議、黨員匯報、根據(jù)上級布置的討論無記錄在案。這對于黨員提高自身水平和素質(zhì)是不利的。另外，從圖1-1黨員50歲以上的老人所占比例超過半數(shù)，黨員人口老齡化由此可見。

3.戶主會和理事會分工不明確；戶主會有時候過分聽從政府而沒有充分聽取民聲。由于a市c區(qū)(鎮(zhèn))有的下屬屯正在搞生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游，這一點集中體現(xiàn)在集體土地的承包問題上。一個問題往往是戶主會上討論理事會上也討論。進一步體現(xiàn)在戶主會議決制度的具體規(guī)定戶主會議決內(nèi)容：“集體土地開發(fā)、承包、租賃、流轉(zhuǎn)、以及費用的收繳和使用”與理事會工作制度具體規(guī)定中的“開發(fā)利用集體資源和資產(chǎn)，引導(dǎo)村民創(chuàng)業(yè)致富，做好村民的低保評定、土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷”也進一步說明了兩會分工不明確。

戶主會有時候并不能充分聽取民聲。當(dāng)?shù)卣氚l(fā)展下屬屯的生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟迅速增長、農(nóng)民收入提高。通過訪談我們了解到，政府牽頭引進X公司，起初農(nóng)民認為土地承包價格不合適，(種糧食的年收入比承包價格高)他們不愿意將土地租出去。經(jīng)過戶主會、理事會勸說后才同意，而且每位村民還都簽署了同意意見，同意將自己的土地出租，但是X公司并沒有在相應(yīng)的合同上簽字，但是卻實際上使用了農(nóng)民的土地。

4.監(jiān)督機制未能有效實行。村民民主評議是對其成員管理和監(jiān)督機制，而這一評議制度大多數(shù)村民對此并不知曉，而且查閱相關(guān)記錄也并沒有發(fā)現(xiàn)記錄在案的評議過程和結(jié)果，也就是說監(jiān)督機制的實施情況不佳。另外，在村民民主評議具體規(guī)定所列“村民代表”的身份規(guī)定不恰當(dāng)，如何產(chǎn)生村民代表？還是只要是村民就可以做代表？那么評議的是黨小組成員、戶主會會長、副會長，理事會全體成員，相關(guān)家屬是否要進行回避？并沒有相應(yīng)的規(guī)定。

三、完善農(nóng)村基層自治的思考

第一，優(yōu)化黨小組成員結(jié)構(gòu)和充分發(fā)揮好基層黨組織在協(xié)商民主中的領(lǐng)導(dǎo)作用。沒有黨員的屯要注意重點發(fā)展培養(yǎng)對象，屯里年齡大的黨小組也要有意識的培養(yǎng)年輕人，為基層黨組織注入年輕的新的活力；適當(dāng)增加黨小組會現(xiàn)場開會次數(shù)；黨員通過高質(zhì)量的黨小組會學(xué)習(xí)、匯報、批評與自我批評，提高自身素質(zhì)，發(fā)揮好黨員模范先鋒帶頭作用；只有這樣才能實現(xiàn)黨小組在議事方面的領(lǐng)導(dǎo)、推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，以及在協(xié)商自治中的政治引領(lǐng)作用，確?！耙唤M兩會”協(xié)商自治制度始終沿著正確的方向發(fā)展。

第二，堅持群眾路線，一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去。戶主會是“一組兩會”協(xié)商自治制度的中樞，戶主會要充分聽取民聲，并將村民的意見向村“兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反應(yīng)，不能過分聽從政府，應(yīng)該做到充分相信群眾，依靠群眾，發(fā)動群眾；充分發(fā)揮群眾的主體作用，讓群眾歡迎、讓群眾受益、讓群眾滿意。

第三、堅持依法規(guī)和制度辦事。1.要遵循黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)。就調(diào)研地來說，與開發(fā)商合作的承包土地項目應(yīng)該盡快督促開發(fā)商簽訂合同，如果開發(fā)商不同意，應(yīng)該與上級協(xié)商盡快更換開發(fā)商。2.要堅持和完善“一組兩會”協(xié)商自治制度的議事和會議制度以及退休繼任制度和民主監(jiān)督制度。通過戶主會議決制度和理事會工作制度的進一步細化規(guī)定，從而將戶主會和理事會分工明確。戶主會、理事會應(yīng)該有退休年齡，不能年紀太大，而且應(yīng)該給與適當(dāng)?shù)拇?。村民民主評議是對“一組兩會”成員管理和監(jiān)督的有效形式，實行村民民主評議，既有利于改進“一組兩會”成員的工作，也有利于激發(fā)村民關(guān)心屯務(wù)屯事。村民民主評議與黨小組、戶主會、理事會一樣應(yīng)該要有自己的會議記錄本，筆者認為村民民主評議與村兩委選舉換屆一起進行，由村干部主持，統(tǒng)計結(jié)果，這樣可以避免選出的村民代表很多是“一組兩會”成員的家屬，一定程度上避免了自己當(dāng)自己法官的尷尬，也節(jié)約了成本。

第四，堅持分類指導(dǎo)、簡便易行。要根據(jù)不同類型村屯、不同議事習(xí)俗、不同文化習(xí)慣的特點，分類指導(dǎo)，因地制宜、穩(wěn)步推進；要根據(jù)農(nóng)村的實際，切實可行、符合民需，在方法上要易于接受、喜聞樂見，讓群眾容易接受、方便運用。不同屯的不同情況，需要本屯的“一組兩會”結(jié)合自身情況解決問題。

[參考文獻]

[1]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.

中圖分類號：D923

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0030-04

作者簡介：武思琛雪(1993-)，女，漢族，湖南懷化人，廣西師范大學(xué)，憲法與行政法專業(yè)碩士研究生。

*廣西民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心經(jīng)費資助發(fā)表。