論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記法律制度的構(gòu)建*
——經(jīng)以利用，緯以保護

謝 靜

甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070

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論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記法律制度的構(gòu)建*
——經(jīng)以利用，緯以保護

謝 靜

甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院，甘肅 蘭州 730070

構(gòu)建完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記制度，是保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托規(guī)范發(fā)展、加強農(nóng)村土地資源管理的重要舉措，但目前我國尚未建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)信托登記制度。本文從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記的主體、內(nèi)容、效力等方面入手，本著“經(jīng)以利用，緯以保護”的理念對有關問題進行深入分析研究，并提出科學合理的制度建設構(gòu)想。

土地承包經(jīng)營權(quán)；信托登記；信托法律關系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記(以下簡稱土地經(jīng)營權(quán)信托登記)制度，是指通過登記的方式將土地承包經(jīng)營權(quán)已設立信托的事實向社會公眾進行公示的信托管理制度。該制度具有確定土地權(quán)利、保障信托財產(chǎn)獨立性、保護信托當事人和善意第三人利益以及監(jiān)督受托人合理管理利用農(nóng)村土地資源等功能?！缎磐蟹ā反_立了信托登記制度，但有關規(guī)定過于原則化，現(xiàn)行農(nóng)村土地法律法規(guī)也未對土地經(jīng)營權(quán)信托登記作出明確規(guī)定，且學術(shù)界關于土地經(jīng)營權(quán)信托登記的主體、內(nèi)容、效力等也存在較大分歧，致使土地經(jīng)營權(quán)信托登記在實踐中難以操作，成為制約其健康發(fā)展的一大瓶頸。本著“經(jīng)以利用，緯以保護”的理念，筆者從土地經(jīng)營權(quán)信托登記的申請人、登記機關、登記內(nèi)容、登記效力等四大方面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記制度進行了闡釋，以求教于方家，以期提出科學合理的制度建設構(gòu)想。

一、土地經(jīng)營權(quán)信托登記的申請人

關于土地經(jīng)營權(quán)信托登記的申請人，學術(shù)界有兩種主流觀點：一種觀點是從法律規(guī)定角度出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)行《土地登記辦法》之規(guī)定，土地權(quán)利變更登記應由土地權(quán)利變更的當事人持相關文件共同到登記機關申請登記，土地經(jīng)營權(quán)信托登記是土地權(quán)利變更登記的一種，因此也應遵循該規(guī)定。另一種觀點從實際操作出發(fā)，認為由受托人作為登記申請人更合適，理由是作為委托人的土地承包者大多缺乏信托和土地登記的專業(yè)知識和經(jīng)驗，且往往人數(shù)眾多不符合效率原則，而由作為受托人的專業(yè)機構(gòu)申請登記，則可大大提高登記效率。

但筆者認為，土地經(jīng)營權(quán)信托登記的申請人應當是委托人即土地承包者。從土地經(jīng)營權(quán)信托法律關系設立的初衷和目的來看，是委托人為了更充分地運用土地資源，獲得更大的土地收益而設立信托，委托人是土地經(jīng)營權(quán)信托的發(fā)起者，信托是委托人管理處分自有土地經(jīng)營權(quán)的方式之一，信托活動是根據(jù)委托人意志開展的，其在信托關系中始終處于主導地位，而受托人只是由委托人選定并根據(jù)委托人意志管理、運用、處分信托財產(chǎn)的執(zhí)行者?，F(xiàn)實中，由于受托人直接控制、管理、處分信托土地，給人們造成受托人是信托關系最主要、最關鍵角色的錯覺，而忽視了委托人的主導地位。因此，委托人應當是信托登記的義務人和申請人，但考慮到現(xiàn)實情況，委托人多為農(nóng)民，大多缺乏信托和登記必備的專業(yè)知識，而由受托人代為申請登記則可避免不必要的登記差錯，并可提高效率。因而建議土地經(jīng)營權(quán)信托登記可由委托人委托受托人代為登記，但雙方必須在信托合同中對該條進行明確約定。

二、土地經(jīng)營權(quán)信托登記的登記機關

關于信托登記機關的設置，爭論較多的有兩種：一種是在全國建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)信托登記機構(gòu)，此種做法利于土地經(jīng)營權(quán)信托登記的集中統(tǒng)一、便于土地登記信息的整合、查詢，進而實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)信托登記的專業(yè)化管理。筆者認為此種做法是行不通的，理由是土地經(jīng)營權(quán)信托只是農(nóng)村經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，土地經(jīng)營權(quán)也只是眾多類型信托財產(chǎn)的其中一種，要建立專門登記機構(gòu)也只能建立專門的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記機構(gòu)或信托財產(chǎn)登記機構(gòu)，若建立了專門的土地經(jīng)營權(quán)信托登記機構(gòu)，那也應當建立專門的土地出租、互換、轉(zhuǎn)讓登記機構(gòu)以及船舶、大型設備、廠房等信托登記機構(gòu)，如此一來過于重復建設，也不利于監(jiān)管部門之間的信息整合和協(xié)調(diào)管理。

筆者贊同另一種做法，即在現(xiàn)有的土地登記機關進行登記?！靶磐胸敭a(chǎn)轉(zhuǎn)移”是信托的本質(zhì)特征，土地經(jīng)營權(quán)從委托人手中轉(zhuǎn)移到受托人名下是建立土地經(jīng)營權(quán)信托法律關系的前提，必然涉及土地物權(quán)變更。根據(jù)2008年實施的《土地登記辦法》規(guī)定，土地權(quán)利變更由雙方當事人到土地登記機關申請登記，因此到土地登記機關申請土地經(jīng)營權(quán)信托登記是順理成章的。一方面，便于政府加強土地管理。現(xiàn)有土地登記機關更加了解本地區(qū)的現(xiàn)狀，具有豐富的土地管理經(jīng)驗，可利用已有土地信息資源和管理優(yōu)勢對土地經(jīng)營權(quán)信托進行監(jiān)督管理，有效維護農(nóng)民合法權(quán)益、保護農(nóng)村土地資源。另一方面，便于信托當事人登記和第三人查詢，能夠節(jié)約成本、提高效率。

三、土地經(jīng)營權(quán)信托登記的內(nèi)容

關于土地經(jīng)營權(quán)信托登記的內(nèi)容，筆者認為應把握好以下幾點：

第一、登記涉及土地用益物權(quán)和土地信托法律關系兩方面。土地經(jīng)營權(quán)信托登記的目的一方面在于公示土地權(quán)利的變更，另一方面在于公示土地經(jīng)營權(quán)設立信托法律關系的事實，使信托財產(chǎn)的獨立性受到法律保護，進而維護善意第三人利益，保障交易安全。因此，土地信托登記應包括土地用益物權(quán)變更登記和土地經(jīng)營權(quán)信托法律關系登記兩部分，兩者緊密相連且不可替代，應同時在土地登記機關進行登記。

第二，信托登記的內(nèi)容應與信托合同的內(nèi)容區(qū)分開來。登記是行政機關出于行政管理的目的，根據(jù)當事人申請對有關法律事實進行書面記載、確權(quán)的行為，而合同是法律關系當事人對相互權(quán)利義務進行約定的行為，兩者各有側(cè)重、不容混淆。信托登記的內(nèi)容必須是與社會公共利益和第三人權(quán)益有關的事項，如確認信托法律關系的設立、信托關系主體、信托財產(chǎn)、信托期限等，屬于信托關系主體內(nèi)部的事項則不在其列。信托合同除上述信托登記事項外，還應包括信托目的、各方權(quán)利義務、信托財產(chǎn)的管理運用方式、信托終止事由等。

第三，登記的信托財產(chǎn)包括兩部分?！缎磐蟹ā返谑臈l規(guī)定：“信托財產(chǎn)不僅包括設立信托時的財產(chǎn)，還包括信托管理過程中由受托人取得的財產(chǎn)?！?/p>

第四，登記機關應盡到必要的審查監(jiān)督職責。作為土地管理部門的登記機關，登記時應對信托合同進行認真審查，以保障土地經(jīng)營權(quán)信托依法合規(guī)開展。一是委托人必須是土地承包者，受托人應當是依法具有從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)能力的經(jīng)濟組織；二是信托財產(chǎn)是承包地經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)或承包權(quán)；三是信托期限不得超過土地承包期限；四是不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途，謹防受托人假借信托之名改變土地的農(nóng)業(yè)用途、破壞農(nóng)村土地資源。五是土地經(jīng)營權(quán)信托收益歸受益人所有，受托人只獲得合同約定的信托報酬。

四、土地經(jīng)營權(quán)信托登記的效力

土地經(jīng)營權(quán)信托屬土地物權(quán)變更，因此土地經(jīng)營權(quán)信托登記效力應當與土地物權(quán)登記效力一致。《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！痹摲ǖ谝话俣艞l規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”《信托法》第十一條規(guī)定：“設立信托，對于信托財產(chǎn)，有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理登記手續(xù)的，應當依法辦理信托登記?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！睆纳鲜鰩撞糠傻囊?guī)定可以看出，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記和信托登記均采取登記對抗主義，而日本和臺灣地區(qū)的信托法也將信托登記作為對抗善意第三人的法律要件。

但從實踐角度看，筆者認為把登記作為對抗第三人的法律要件并不適合我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，必須將登記作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效法律要件?！掇r(nóng)村土地承包法》、《信托法》之所以采取登記對抗主義，這是當時立法者遵照當事人意思自治原則，出于推動商事信托和承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化目的而設定的。但現(xiàn)實中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與立法者的初衷和美好愿景存在較大差距。在我國，保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易安全和承包者權(quán)益是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本前提，但實踐中流轉(zhuǎn)合同無法正常履行、土地因非農(nóng)用途而遭破壞、承包者權(quán)益遭受侵害等事件屢屢發(fā)生，以至于很多承包者寧可讓地撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)給他人。當時立法者之所以沒有采取強制性的登記生效主義，其一個基本假設前提就是承包者在土地流轉(zhuǎn)過程中具有足夠的能力維護自身權(quán)益、保護土地資源不被破壞，可與流轉(zhuǎn)對方在同一水平線上討價還價，但事實上很少有承包者具備這種能力。

另外，土地經(jīng)營權(quán)信托有別于出租、轉(zhuǎn)包、互換等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式，其以期限長、規(guī)?；?jīng)營為主要特征，受托人往往利用土地從事規(guī)模化、集團化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。同時，根據(jù)《信托法》第五十二、五十三條之規(guī)定，信托一旦設立不會因任何一方的原因終止，除非法律規(guī)定的條件成就才能終止。土地是農(nóng)民最主要、最可靠的資產(chǎn)和生活依靠，以信托方式流轉(zhuǎn)土地將對農(nóng)戶產(chǎn)生重大影響，必須謹慎。因此，我國必須采取強制性的土地經(jīng)營權(quán)信托登記生效主義，以便土地管理部門能夠利用管理優(yōu)勢，替農(nóng)民把好關，保障土地經(jīng)營權(quán)信托依法合規(guī)進行。

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D923.2；D

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謝靜(1979-)，女，河北定州人，民商法學碩士，甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院，講師，研究方向：民商法學。

2015年度甘肅省高等學校科研項目《生態(tài)文明視域下的農(nóng)村土地資源保護的信托模式創(chuàng)新法律問題研究》(項目編號2015A-108)的階段性成果。