檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的路徑與程序設(shè)計(jì)

余立煒 羅秀芬

衢州市衢江區(qū)人民檢察院，浙江 衢州 324022

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檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的路徑與程序設(shè)計(jì)

余立煒 羅秀芬

衢州市衢江區(qū)人民檢察院，浙江 衢州 324022

強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，而眾多行政權(quán)力中，涉及公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制權(quán)，與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)，亟需檢察機(jī)關(guān)給予有效監(jiān)督和制約。本文擬對行政強(qiáng)制行為的檢察識別、監(jiān)督原則、路徑、程序設(shè)計(jì)提出淺見。

行政強(qiáng)制權(quán)；檢察監(jiān)督；原則；路徑

根據(jù)憲法關(guān)于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位，檢察監(jiān)督的本質(zhì)是防范、控制和矯正權(quán)力的夸張和濫用，保證國家意志的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的根本任務(wù)就是對審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，誠然，司法權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的重要屬性，但法律監(jiān)督確是檢察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性，在依法治國的當(dāng)下意義重大。基于此，沖破傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督束縛，將監(jiān)督視野拓展到行政領(lǐng)域?qū)τ诿裥袡z察而言大有所為，眾多行政權(quán)力中，行政強(qiáng)制行為主動(dòng)性、直接性、強(qiáng)制性、社會(huì)維穩(wěn)性的特點(diǎn)，決定了其作為行政權(quán)力的重要形態(tài)將被納入重點(diǎn)監(jiān)督范圍。

一、行政強(qiáng)制的檢察識別

(一)行政強(qiáng)制的概念

關(guān)于行政強(qiáng)制的概念，理論上一直眾說紛紜，直至《行政強(qiáng)制法》的出臺，法學(xué)概念與立法概念才得到高度統(tǒng)一，即行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。對行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的檢察識別是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的首要考慮因素，是監(jiān)督的前提，也是甄別行政強(qiáng)制權(quán)檢察監(jiān)督邊界合理與否的重要考量。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，所謂行政強(qiáng)制措施，指行政主體在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的強(qiáng)制行為，如限制公民人身自由、查封扣押財(cái)物、凍結(jié)存款匯款等。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為，如拍賣或其他依法處理財(cái)物、劃撥存款匯款、排除妨礙、恢復(fù)原狀、代履行等。行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行雖在要求當(dāng)事人履行義務(wù)的程度上存在本質(zhì)區(qū)別，前者要求當(dāng)事人履行“容忍、不作為”義務(wù)，后者要求要求當(dāng)事人履行“作為”義務(wù)①，但二者所指對象均為公民人身自由或公民、法人或者其他組織的財(cái)物控制處分，行使權(quán)力上先行后續(xù)，合二為一為行政強(qiáng)制。

(二)行政強(qiáng)制檢察監(jiān)督的必要性

1.既有監(jiān)督方式的缺陷

現(xiàn)行行政行為監(jiān)督體系下，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等一定程度上對行政權(quán)的擴(kuò)大和濫用有制約作用，但均存在各自的缺陷。如內(nèi)部監(jiān)督因行政機(jī)關(guān)之間隱性的“親緣關(guān)系”，致使內(nèi)部自我糾錯(cuò)的行政復(fù)議應(yīng)有的中立性、獨(dú)立性和準(zhǔn)司法性大大減弱。人大的監(jiān)督只能是宏觀的監(jiān)督和對國家、社會(huì)重大事項(xiàng)的監(jiān)督，其監(jiān)督是非普遍、非經(jīng)常、非專門的，而不可能是經(jīng)常性的具體的監(jiān)督。審判監(jiān)督以訴訟方式進(jìn)行，其發(fā)動(dòng)依賴于當(dāng)事人訴權(quán)的行使，具有被動(dòng)性，因此難以及時(shí)制止、糾正違法行為。②由上可見，現(xiàn)有法律體系對于行政行為的監(jiān)督是存在缺位的，對行政行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督主體上有所拓展，而檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督、微觀監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督的特點(diǎn)恰好可以彌補(bǔ)上述監(jiān)督方式的缺陷，具有現(xiàn)實(shí)意義且符合中國國情。

2.檢察監(jiān)督具有憲法性

檢察機(jī)關(guān)按照權(quán)力機(jī)關(guān)的意志和授權(quán)，具體負(fù)責(zé)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以保障國家法制的統(tǒng)一，防止和控制行政權(quán)的濫用，在憲法層面上，檢察權(quán)是一個(gè)獨(dú)立的、專門的法律監(jiān)督權(quán)，憲法確立檢察機(jī)關(guān)為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是行使行政檢察監(jiān)督的最高法源，相當(dāng)程度上，行政檢察監(jiān)督具有憲法性。③黨的十八屆四中全會(huì)審議并通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重要問題的決定》對合理配置權(quán)力、推進(jìn)檢察改革作出了重要部署，《決定》提出，要“完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”?？梢姡瑹o論是對行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督(檢察監(jiān)督)，還是對行政機(jī)關(guān)行使或者不行使職權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督，都是檢察監(jiān)督制度的重要組成部分，是我國國家權(quán)力分工制約體制的應(yīng)然內(nèi)涵，也是法律監(jiān)督本意的回歸。

3.檢察監(jiān)督具有公益性

檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)國家利益、社會(huì)公共利益維護(hù)之責(zé)，行政機(jī)關(guān)在行使行政強(qiáng)制權(quán)過程中一旦出現(xiàn)“不作為”或“濫作為”的行為，勢必將上述“兩益”置身于危險(xiǎn)之中，此時(shí)介入行政強(qiáng)制檢察監(jiān)督在維護(hù)“兩益”上具有重要價(jià)值。一方面，較大一部分行政強(qiáng)制行為的實(shí)施為了預(yù)防、制止、解除違法行為，此時(shí)若行政機(jī)關(guān)放任違法行為發(fā)生無疑會(huì)對“兩益”造成危害。另一方面，行政強(qiáng)制行為的實(shí)施以國家強(qiáng)制力為后盾，要求相對人服從而不能反抗，其限制的是各項(xiàng)權(quán)利中最為重要的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政強(qiáng)制權(quán)一旦濫用，對“兩益”的侵害是巨大的。因此，由檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)國家利益和社會(huì)公共利益的代表人，對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督成為必然選擇。

二、行政強(qiáng)制監(jiān)督原則

(一)適當(dāng)比例原則

《行政強(qiáng)制法》第1條規(guī)定，“為了規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”從該條文可見，在行政強(qiáng)制行為監(jiān)督過程中，既要保障行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為又要監(jiān)督其行為，既要保護(hù)公共利益又要保障公民、法人和其他組織等行政相對人的個(gè)人權(quán)益。保障和監(jiān)督關(guān)系的平衡旨在根據(jù)行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制行為中享有的行政權(quán)大小來相應(yīng)確定法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)能，保證監(jiān)督權(quán)力的設(shè)置不留空檔，保持行政權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)量上的平衡。④利益關(guān)系的平衡旨在根據(jù)行政機(jī)關(guān)對公共利益和個(gè)人利益的權(quán)衡合理與否決定是否開展監(jiān)督。

(二)謙抑性原則

檢察機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制監(jiān)督工作中必須嚴(yán)格把握監(jiān)督尺度，遵循檢察工作規(guī)律，遵守法律規(guī)定，不能超越檢察監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。一、對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，著重點(diǎn)應(yīng)放在合法性監(jiān)督上而非合理性監(jiān)督上。合法性審查是對憲法依法行政原則的必然延伸，既能監(jiān)督又能保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，也能與行政訴訟合法性審查的司法審查理念相符合。二、在監(jiān)督過程中對監(jiān)督權(quán)應(yīng)有的價(jià)值需做考量，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷，不影響行政效率。行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的自身特點(diǎn)決定了其實(shí)施過程中更加注重效率，同時(shí)專業(yè)判斷上更加具有優(yōu)勢，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中應(yīng)給予充分的尊重，不能不當(dāng)干涉，尤其是某些突發(fā)情況的即時(shí)性強(qiáng)制措施。

(三)人、事監(jiān)督并重原則

行政強(qiáng)制行為出現(xiàn)問題通常有兩種情況，一是行政強(qiáng)制行為本身出現(xiàn)錯(cuò)誤，但執(zhí)法人員并沒有過錯(cuò)和不當(dāng)行為；二是行政強(qiáng)制行為本身合法適當(dāng)，但執(zhí)法人員存在違法或?yàn)E用公權(quán)力的行為。第二種情況下，若執(zhí)法人員自身問題得不到糾正無疑會(huì)造成其實(shí)施的行為出現(xiàn)問題，人是根源，只有規(guī)范人員才得以進(jìn)一步規(guī)范行為。也正因?yàn)槿绱?，近年來民行檢察的工作格局從原有的私權(quán)利救濟(jì)轉(zhuǎn)型為公權(quán)力救濟(jì)，從對事監(jiān)督走向人、事監(jiān)督并重。行政強(qiáng)制行為檢察監(jiān)督作為公權(quán)力監(jiān)督的重要代表，它的監(jiān)督過程即是人和事監(jiān)督并重的過程。

三、行政強(qiáng)制監(jiān)督路徑

(一)找準(zhǔn)行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督重點(diǎn)

1.行政強(qiáng)制行為是否合乎實(shí)體規(guī)定

行政強(qiáng)制權(quán)依法而生不能創(chuàng)設(shè)，檢察機(jī)關(guān)在行政檢察監(jiān)督過程中對此應(yīng)予以重點(diǎn)把握，對違反法律實(shí)體規(guī)定的違法強(qiáng)制行為應(yīng)予以源頭性、持續(xù)性的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、改進(jìn)行政管理，維護(hù)公共利益和正常社會(huì)管理秩序。

2015年，衢州市檢察院民行處在開展違法行政行為監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)該地公安交警部門在查封、扣押交通肇事、交通違章車輛執(zhí)法過程中存在違法收取拖車費(fèi)、保管費(fèi)的問題。經(jīng)對公安交警部門是否自行承擔(dān)扣押車輛的拖車、保管費(fèi)，扣押車輛的數(shù)量及相關(guān)處置流程，收取的拖車、停車費(fèi)的數(shù)額，公安交警部門是否通過公開招投標(biāo)方式委托確定施救、保管企業(yè)等事項(xiàng)進(jìn)行全面深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近三年來，該市下轄的三個(gè)縣公安交警部門扣押事故車輛合計(jì)7000余輛，相關(guān)企業(yè)向當(dāng)事人違規(guī)收取拖車、保管費(fèi)用約200余萬元，嚴(yán)重違反了《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)因查封、扣押而發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害了廣大車主的合法權(quán)益。衢州市人民檢察院遂向公安交警部門提出四方面的工作建議：一是對《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以來，因查封、扣押車輛而產(chǎn)生施救費(fèi)、保管費(fèi)的收取情況進(jìn)行全面檢查，逐一核實(shí)；二是停止收費(fèi)，向政府申報(bào)專項(xiàng)資金，嚴(yán)格依照行政強(qiáng)制法的規(guī)定，對公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施發(fā)生的拖車費(fèi)、保管費(fèi)由公安交警部門承擔(dān)；三是進(jìn)行公開招投標(biāo)，對負(fù)責(zé)拖車、保管的企業(yè)實(shí)行資格審查、資質(zhì)準(zhǔn)入，并定期進(jìn)行檢查，接受社會(huì)監(jiān)督，消除腐敗隱患；四是完善落實(shí)制度機(jī)制，從加強(qiáng)日常監(jiān)督管理出發(fā)，對交通執(zhí)法過程中的扣車、拖車、保管、提車等環(huán)節(jié)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)予以完善，制定嚴(yán)格的操作流程，杜絕損害廣大車主合法權(quán)益的情況發(fā)生。衢州市公安部門對上述建議高度重視，明確規(guī)定負(fù)責(zé)拖車、保管的企業(yè)不得再向車主收取被扣車輛的拖車、保管費(fèi)用，該筆費(fèi)用由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。同時(shí)，對檢察機(jī)關(guān)所建議的防控內(nèi)容，公安機(jī)關(guān)亦予以了采納，截止2015年底，全市未經(jīng)過公開招投標(biāo)形式確定的拖車、保管企業(yè)均已被取消，相關(guān)部門將按照規(guī)范流程向社會(huì)公開招標(biāo)，至此，檢察建議的實(shí)效性得以有效發(fā)揮。⑤

2.行政強(qiáng)制行為是否合乎程序規(guī)定

行政強(qiáng)制權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中，不乏行政執(zhí)法主體素質(zhì)參差不齊，法律意識欠缺，重實(shí)體輕程序，實(shí)施過程中隨意性大等系列問題。行政強(qiáng)制措施程序違法主要表現(xiàn)在未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批采取強(qiáng)制措施，采取強(qiáng)制措施未通知當(dāng)事人到場，未當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑，未對采取強(qiáng)制措施的物品加貼封條，制作物品處理記錄等。行政強(qiáng)制執(zhí)行同樣具有隨意性，以強(qiáng)制拆除為例，按照法律規(guī)定，強(qiáng)制拆除在告知方面一般需經(jīng)過限期拆除通知、催告、強(qiáng)制執(zhí)行決定、公告四個(gè)程序才屬于程序到位。另外，對違法建設(shè)是否嚴(yán)重影響城市規(guī)劃需要拆除，需要規(guī)劃部門的認(rèn)定，特殊情況下還需做風(fēng)險(xiǎn)評估，拆除違法建設(shè)需要縣級以上人民政府牽頭組織各有關(guān)部門如公安、公證部門配合進(jìn)行拆除。而實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常做法確是僅通過一紙限期拆除通知書作為已盡告知義務(wù)，更有甚者，將針對不特定多數(shù)人的通告作為告知方式，相對人逾期不自行拆除的，即組織相關(guān)部門到現(xiàn)場強(qiáng)制拆除。告知程序的嚴(yán)重缺位，致使相對人處于信息嚴(yán)重不對稱地位，相關(guān)合法權(quán)益因而難以保障。

(二)探索“以點(diǎn)到面”的監(jiān)督路徑

1.個(gè)案監(jiān)督——類案監(jiān)督

行政強(qiáng)制權(quán)范圍非常廣，單行政強(qiáng)制措施就有查封、扣押、拍賣、凍結(jié)等多項(xiàng)措施，檢察監(jiān)督并非以量取勝，民行檢察要想使監(jiān)督獲得實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督剛性，應(yīng)跳脫出個(gè)案監(jiān)督。大雜燴、東一頭西一炮的監(jiān)督模式，不僅得不到行政機(jī)關(guān)的重視，也無法滿足社會(huì)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。相反，類案監(jiān)督能推進(jìn)制度性、傾向性、普遍性問題的解決，同時(shí)，同案同監(jiān)督，可以做到相同情況相同糾正。因此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督要強(qiáng)化調(diào)研，突出重點(diǎn)，按線摸排出相似的違法情形，予以類案監(jiān)督。如對行政機(jī)關(guān)開展行政強(qiáng)制案卷評查，查找出行政強(qiáng)制行為過程中的通病，尋找違法問題的根源，同時(shí)提升對涉及違法、異化等行為的監(jiān)督敏感性。

2.行政強(qiáng)制違法行為監(jiān)督——行政規(guī)范性文件合法性審查

相當(dāng)一部分情況下，行政行為依照規(guī)范性文件作出，檢察機(jī)關(guān)對行政強(qiáng)制違法行為監(jiān)督的同時(shí)，對行政規(guī)范性文件的合法性審查同樣具有必要。規(guī)范性文件的合法性審查，目前屬于政府法制部門的職權(quán)范圍，政府法制部門的合法性審查結(jié)點(diǎn)主要在于規(guī)范性文件制定出臺之前，即第一次把關(guān)，而文件出臺后的后續(xù)把關(guān)顯得無人問津。規(guī)范性文件因其制定程序簡便等特點(diǎn)，在城市管理過程中被行政機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用，基于適應(yīng)城市管理等因素的需要，規(guī)范性文件在法律層面與執(zhí)法現(xiàn)實(shí)的選擇上往往更傾向于后者，不免與上位法相悖。規(guī)范性文件一旦違法，對公民權(quán)利、公共利益的侵害程度比行政行為要嚴(yán)重的多，因此需要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)對其予以監(jiān)督，防止權(quán)力擴(kuò)大。檢察機(jī)關(guān)能不能成為該項(xiàng)工作的監(jiān)督主體成了新的值得探討的問題，之前也有學(xué)者提出來，檢察權(quán)對行政執(zhí)法的監(jiān)督不可能是全方位的，審判機(jī)關(guān)尚無對抽象行政行為予以審查的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)暫時(shí)不考慮該監(jiān)督對象為宜，然隨著新《行政訴訟法》的出臺，明確宣告了當(dāng)事人行政訴訟過程中可以向法院一并申請對規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法性審查，⑥故此，檢察機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件的審查相對以往來說更師出有名。當(dāng)然，此處的審查指的是合法性審查，即行政規(guī)范性文件是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，對合理性的審查并不符合檢察監(jiān)督謙抑性的原則。

(三)健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作機(jī)制

1.建立行政執(zhí)法信息內(nèi)部移送機(jī)制

內(nèi)部工作平臺，是指涵蓋檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)、公訴、反貪、反瀆、控申、檢察室等業(yè)務(wù)部門的信息溝通協(xié)作平臺，有助于發(fā)現(xiàn)違法行政強(qiáng)制行為檢察監(jiān)督的線索，整合司法資源，增強(qiáng)工作合力。民行檢察要改變以往傳統(tǒng)單槍匹馬作戰(zhàn)的辦案模式，在監(jiān)督領(lǐng)域上要充分利用查辦貪污賄賂和瀆職侵權(quán)案件、辦理各類刑事案件和民事行政訴訟法律監(jiān)督案件過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行使行政強(qiáng)制權(quán)的違法情形。其中包括：一是民行部門與反貪、反瀆部門的工作協(xié)作配合平臺，明確對于初查、偵查中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財(cái)產(chǎn)的損失，可能存在違法行政行為等線索時(shí)要及時(shí)移送，民行部門可適時(shí)參與相關(guān)案件調(diào)查，從而查明行政機(jī)關(guān)是否確實(shí)存在違法行政行為。二是民行部門與偵監(jiān)、公訴等刑檢部門的工作協(xié)作配合平臺，明確對于審查批捕、起訴中發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、公共財(cái)產(chǎn)的損失，可能存在的違法行政行為等線索要及時(shí)移送，借助于刑事案件相關(guān)證據(jù)材料發(fā)現(xiàn)其中可能存在的違法行政行為線索并開展行政檢察監(jiān)督。三是民行部門與檢察室的工作協(xié)作配合平臺，充分發(fā)揮民行部門的職能優(yōu)勢和檢察室的地緣優(yōu)勢。

2.建立與行政機(jī)關(guān)配合協(xié)作機(jī)制

建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)配合協(xié)作機(jī)制顯得尤為重要，縱觀各地檢察機(jī)關(guān)，許多地方都在做相應(yīng)的嘗試，旨在通過機(jī)制的建設(shè)，優(yōu)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的環(huán)境。筆者所在檢察院對于該項(xiàng)工作非常重視，通過反復(fù)研究論證，制定符合實(shí)際的工作方案，先后出臺《衢江區(qū)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》和《關(guān)于開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，明確建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督與政府法制監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，一方面規(guī)范自身監(jiān)督行為，另一方面獲取政府法制部門支持。無獨(dú)有偶，多地檢察機(jī)關(guān)為加強(qiáng)對涉及公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督，促進(jìn)依法行政，圍繞建立案件線索移送反饋、監(jiān)督協(xié)作聯(lián)席會(huì)議、行政執(zhí)法信息平臺共享、行政機(jī)關(guān)重大案件執(zhí)法信息向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備等機(jī)制，啟動(dòng)強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作，聯(lián)手打造監(jiān)督平臺，促進(jìn)監(jiān)督信息互通共享，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督效果最大化。

四、行政強(qiáng)制權(quán)監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)

正當(dāng)程序旨在權(quán)力邊界清晰，權(quán)力運(yùn)行有序開展。就行政強(qiáng)制權(quán)監(jiān)督體系而言，應(yīng)明確檢察監(jiān)督的受理范圍、審查程序、監(jiān)督手段。

(一)依職權(quán)受案

不同于當(dāng)事人申訴、公民控告舉報(bào)、依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的多元化受案渠道，行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行單方性、強(qiáng)制性的特征要求行政強(qiáng)制行為檢察權(quán)監(jiān)督以依職權(quán)監(jiān)督為主。究其原因，行政強(qiáng)制行為是行政強(qiáng)制權(quán)行使過程中行政機(jī)關(guān)對是否使用行政強(qiáng)制措施和執(zhí)行措施的單方判斷，主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序都由法律加以規(guī)定，不涉及行政相對人的意思自治，也不涉及個(gè)人權(quán)利的處分，行政相對人處在一種被動(dòng)的服從地位，因此行政相對人無法進(jìn)一步影響監(jiān)督者對行政權(quán)監(jiān)督的深度和廣度，況且行政相對人的申請或公民舉報(bào)控告僅是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法運(yùn)用行政強(qiáng)制權(quán)的途徑之一，是否受理仍在檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)的范疇，故較少存在依申請監(jiān)督的空間，這也是檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督該項(xiàng)職能上不得不面臨的現(xiàn)實(shí)選擇。

(二)明確審查程序

結(jié)合辦案實(shí)際，民行部門在案件審查過程中應(yīng)采用以下流程：依職權(quán)受理、案管部門登記、通知被監(jiān)督主體、聽取被監(jiān)督者意見、承辦人審查意見、調(diào)查核實(shí)、擬寫法律文書、內(nèi)部審批、重要案件提請檢委會(huì)討論、送達(dá)文書、抄送行政監(jiān)督部門、向上級檢察機(jī)關(guān)備案、跟蹤監(jiān)督。審查報(bào)告應(yīng)重點(diǎn)圍繞行政強(qiáng)制行為在實(shí)體和程序上的違法點(diǎn)、違法行為造成國家利益或社會(huì)公共利益受損情況、具體監(jiān)督手段和內(nèi)容三個(gè)方面予以論述。通過程序的次序安排，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的自我約束。⑦

(三)豐富監(jiān)督方式

按照行政法學(xué)的常規(guī)思路和邏輯完整性，以及結(jié)合本文前面所述，行政行為檢察權(quán)子內(nèi)容應(yīng)該包括對具體行政行為監(jiān)督、抽象行政行為監(jiān)督、相關(guān)職務(wù)犯罪檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)已查明的情況采用不同的監(jiān)督模式。

1.具體行政行為監(jiān)督

民行檢察部門對具體行政強(qiáng)制行為調(diào)查完畢后，應(yīng)根據(jù)已查明的情況以及行政機(jī)關(guān)對監(jiān)督的采納情況采用“先禮后兵”的多層次遞進(jìn)監(jiān)督模式。即首先在督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、依法辦案等方面予以行政救濟(jì)，監(jiān)督方式以檢察建議為主，包括糾錯(cuò)建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議。檢察機(jī)關(guān)在發(fā)送檢察建議的同時(shí)，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內(nèi)容，共同研究整改措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結(jié)合。其次，在檢察建議等前置程序未獲實(shí)效、再次建議仍舊不采納，違法行為對國家利益和社會(huì)公共利益造成緊迫威脅的情況下，以行政公益訴訟方式予以司法救濟(jì)，包括提出行政公訴、出庭支持公訴、抗訴、審判活動(dòng)予以監(jiān)督等。另外，對于有特定、明確受害人的行政強(qiáng)制行為，引導(dǎo)相對人通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑進(jìn)行自救或支持起訴，向法院遞交支持起訴意見書并出庭支持訴訟。

2.抽象行政行為監(jiān)督

抽象行政行為監(jiān)督廣義上包括特定行政立法行為、重大行政決策行為、制定規(guī)范性文件行為的監(jiān)督。本文監(jiān)督對象即指后者，監(jiān)督范圍為規(guī)范性文件是否符合上位法精神以及具體法律規(guī)定，監(jiān)督方式以提請權(quán)力機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)審查、修改意見報(bào)送政府法制部門為主，同時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督督促違法規(guī)范性文件的修改或廢止。

3.相關(guān)職務(wù)犯罪檢察監(jiān)督

相關(guān)職務(wù)犯罪檢察監(jiān)督存在于行政檢察和刑事檢察的交叉領(lǐng)域，需充分發(fā)揮內(nèi)部工作平臺，對行政強(qiáng)制行為尋租、異化行為予以監(jiān)督，監(jiān)督方式以移送犯罪線索、提出懲戒意見為主。

[ 注 釋 ]

①在行政強(qiáng)制措施的實(shí)施中，當(dāng)事人不存在作為義務(wù)，相反，行政強(qiáng)制執(zhí)行，無論是行政機(jī)關(guān)自身的強(qiáng)制執(zhí)行還是行政機(jī)關(guān)申請人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行，都以當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)不履行行政決定為前提，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)或人民法院強(qiáng)制當(dāng)事人履行義務(wù)的行為.

②林成輝，許光勇.構(gòu)建行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的思考[J].浙江檢察，2016(4).

③傅國云.行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)[M].北京：法律出版社，2014，5.

④王遠(yuǎn)韜.試論對行政強(qiáng)制措施開展行政檢察監(jiān)督的基本定位[EB/OL].蘇州檢察網(wǎng)，2015-6-26.

⑤謝飛.心系百姓于細(xì)微之處 推動(dòng)法治顯監(jiān)督本色——衢州市兩級院合力監(jiān)督糾正公安交警行政違法取得良好成效[EB/OL].浙江省人民檢察院內(nèi)網(wǎng).

⑥<行政訴訟法>第五十三條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查.

⑦周青，胡金龍.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的建立研究——以溫州市探索情況為對象[J].浙江檢察，2016(4).

D

A

余立煒，男，衢州市衢江區(qū)人民檢察院政治處，主任；羅秀芬，女，衢州市衢江區(qū)人民檢察院民行科，科員。