國際自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)比較*

?！∶?/p>

(民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

?

國際自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)比較*

祝明

(民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

摘要:通過對比分析美國、日本、印度、俄羅斯的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)出這些國家自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的共同特性：自然災(zāi)害救助項(xiàng)目比較完備，救助標(biāo)準(zhǔn)比較細(xì)致，救助形式靈活多樣，救助標(biāo)準(zhǔn)絕對值較高，救助對象呈現(xiàn)多樣化，關(guān)注弱勢群體。我國已經(jīng)初步建立了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，但還存在救助項(xiàng)目單一、標(biāo)準(zhǔn)偏低、缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制等問題。因此需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮社會力量的作用，探索建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步完善我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞:自然災(zāi)害；救助標(biāo)準(zhǔn)；救助項(xiàng)目；國際；比較；動態(tài)調(diào)整

自然災(zāi)害救助是國家或社會對因遭遇自然災(zāi)害而陷入生活困境的災(zāi)民進(jìn)行搶救和援助的一項(xiàng)社會救助制度，其目的是通過救助，使災(zāi)民擺脫生存危機(jī)，同時(shí)使災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)、生活等盡快恢復(fù)正常秩序。為有效開展自然災(zāi)害救助，需要設(shè)定規(guī)范統(tǒng)一的救助項(xiàng)目和救助標(biāo)準(zhǔn)。世界上許多國家政府根據(jù)本國的政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立了自然災(zāi)害救助制度并確立了救助項(xiàng)目和救助標(biāo)準(zhǔn)。中國在長期的自然災(zāi)害救助實(shí)踐中，逐步建立了自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和救助標(biāo)準(zhǔn)，但也面臨一些問題，需要借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷加以完善。

1美國、日本、印度、俄羅斯自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

1.1美國

美國的自然災(zāi)害救助主要由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)負(fù)責(zé)，包括防災(zāi)減災(zāi)救助、重大災(zāi)害應(yīng)急救助和突發(fā)事件救助三大類。其中防災(zāi)減災(zāi)救助主要包括防災(zāi)計(jì)劃救助和災(zāi)害預(yù)警救助兩部分。重大災(zāi)害應(yīng)急救助主要包括一般性聯(lián)邦救助、必須的基本救助、風(fēng)險(xiǎn)防御、聯(lián)邦設(shè)施救助、修復(fù)和重建受損設(shè)施、對個(gè)人和家庭的聯(lián)邦救助、失業(yè)救助、食品券的分配、食品緊急調(diào)度與供應(yīng)、法律服務(wù)、危機(jī)咨詢服務(wù)、社區(qū)災(zāi)難貸款、緊急通訊、緊急公共交通、消防救助和木材售賣合同等共16項(xiàng)。突發(fā)事件救助主要是聯(lián)邦政府對州與地方政府進(jìn)行緊急援助，協(xié)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、私營組織、州與地方政府共同救災(zāi)，向受災(zāi)的州與地方政府提供技術(shù)與咨詢服務(wù)，清除廢墟，提供臨時(shí)住房，幫助州與地方政府分發(fā)藥品、食品、可消費(fèi)補(bǔ)給與緊急援助物資[1]。

美國形成了較為完善的災(zāi)害救助法律體系和應(yīng)急計(jì)劃體系，不但有綜合性的法律《斯塔福德法》，也有應(yīng)對單災(zāi)種的法律如《國家洪水保險(xiǎn)法》等[2]。財(cái)政籌措資金以中央財(cái)政預(yù)算為主體，聯(lián)邦政府出資比例最低為50%，最高可達(dá)75%。建立了多元化的資金籌集渠道，以保險(xiǎn)為核心，貸款以低息貸款為主，目前保險(xiǎn)理賠、信貸支持等市場融資渠道所占救災(zāi)資金的份額日漸增多。政府對于災(zāi)民的補(bǔ)助以非貨幣化服務(wù)為主，如法律咨詢、心理咨詢、保險(xiǎn)服務(wù)、建筑執(zhí)照申請服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)等，在政府部門提供這些救助的同時(shí)，民間團(tuán)體也扮演重要角色。

1.2日本

日本相關(guān)法律對災(zāi)害救助的種類及救助額度有明確規(guī)定，同時(shí)授權(quán)中央政府制定全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)。日本各項(xiàng)災(zāi)害救助費(fèi)用的籌集，中央和地方按比例分擔(dān)，法律均有明文規(guī)定[3]。其中，中央政府的救災(zāi)資金側(cè)重于整個(gè)國土安全和災(zāi)害預(yù)防，地方資金則主要用于災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)民救助。救助的種類主要包括提供臨時(shí)救助住所(包括應(yīng)急的臨時(shí)住宅)；提供伙食、其他食品和礦泉水；提供衣服、寢具和其他生活必需品；提供醫(yī)療及助產(chǎn)；救出受災(zāi)者；對因?yàn)?zāi)受損的住宅進(jìn)行應(yīng)急修理；提供維持生計(jì)所需的資金、器具或資料；提供學(xué)生用品；埋葬；前述各項(xiàng)之外的政令規(guī)定事項(xiàng)。2011年東日本大地震發(fā)生后，日本內(nèi)閣府在原有各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了災(zāi)民和災(zāi)區(qū)援助各項(xiàng)政策，規(guī)定了政府所制定的各項(xiàng)救助政策，大的層面上主要包括經(jīng)濟(jì)生活援助、住房確保及恢復(fù)重建援助、對中小企業(yè)和個(gè)體戶的救助以及安全災(zāi)區(qū)重建4個(gè)大項(xiàng)，每個(gè)大項(xiàng)下又包括數(shù)個(gè)小的項(xiàng)目，總計(jì)包含80個(gè)救助項(xiàng)目。

圖1　2005-2010年印度災(zāi)害救濟(jì)基金(CRF)和國家災(zāi)害應(yīng)急基金(NCCF)的救助項(xiàng)目框架

日本的災(zāi)后救助機(jī)制較為健全，在立法方面除了《災(zāi)害對策基本法》[4]，還有《災(zāi)害救助法》[5]等有關(guān)法律規(guī)范，對于災(zāi)害救助的實(shí)施，所應(yīng)包括的項(xiàng)目、金額及費(fèi)用負(fù)擔(dān)等，都有明確的法律規(guī)定和全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[6]。日本中央與地方政府對于災(zāi)害救助費(fèi)用、災(zāi)害撫慰金及低息貸款等的財(cái)務(wù)分擔(dān)責(zé)任非常明確。日本對災(zāi)害現(xiàn)金救助的規(guī)定極為嚴(yán)格，目前現(xiàn)金救助僅包括災(zāi)害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金，災(zāi)害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現(xiàn)金補(bǔ)助為主。

1.3印度

印度建立了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。印度政府對自然災(zāi)害的救助主要體現(xiàn)在災(zāi)害救濟(jì)基金(CRF)和國家災(zāi)害應(yīng)急基金(NCCF)中。兩個(gè)基金的內(nèi)容主要包括：因?yàn)?zāi)死亡救助、因?yàn)?zāi)受傷救助、生活用品救助、食物救助、農(nóng)民救助、就業(yè)者救助、畜牧業(yè)救助、漁業(yè)救助、手工業(yè)救助、房屋修復(fù)救助、飲用水救助、基礎(chǔ)設(shè)施修繕救助、醫(yī)療設(shè)施救助等29個(gè)救助項(xiàng)目，在每個(gè)救助項(xiàng)目中，詳細(xì)規(guī)定了救助標(biāo)準(zhǔn)和金額，兩個(gè)基金的救助項(xiàng)目框架較為完備[7](見圖1)。

印度自然災(zāi)害救助的法制基礎(chǔ)是《災(zāi)害應(yīng)急管理法》[8]。自然災(zāi)害救助機(jī)制比較健全，制定了詳細(xì)的自然災(zāi)害救助政策。印度建立了自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)不斷更新完善。2009年，印度政府對2005-2010年的災(zāi)害救濟(jì)基金(CRF)和國家災(zāi)害應(yīng)急基金(NCCF)的救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂。

1.4俄羅斯

根據(jù)俄羅斯有關(guān)財(cái)政的法律，俄羅斯聯(lián)邦政府每年的緊急情況和自然災(zāi)害備災(zāi)救災(zāi)儲備金約為30億盧布(約合6.2億元人民幣)。該項(xiàng)資金為受災(zāi)地區(qū)提供支持，主要用于救援、保障受災(zāi)居民生活、補(bǔ)助倒房災(zāi)民等。例如2006年，俄羅斯聯(lián)邦政府緊急情況和自然災(zāi)害備災(zāi)救災(zāi)儲備金總共支出12.1億盧布(約合2.5億元人民幣)，主要用于救援工作(1.1億盧布)、住房救援和重建(10.2億盧布)、災(zāi)民物資救助(0.3億盧布)、財(cái)產(chǎn)受損災(zāi)民救助(0.5億盧布)。俄羅斯制定了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，對轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民救濟(jì)補(bǔ)助、災(zāi)民一次性資金救助、災(zāi)民受損財(cái)物救助、因?yàn)?zāi)傷亡救助等進(jìn)行了明確規(guī)定(表1)。

表1　俄羅斯自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)列表

俄羅斯制定了《緊急狀態(tài)法》[9]等法律來規(guī)范自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)[10]。俄羅斯救災(zāi)資金和物資的種類和數(shù)量由以下幾個(gè)因素決定：特定地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)種類、災(zāi)害的規(guī)模和特點(diǎn)、歷史災(zāi)情和災(zāi)情重復(fù)次數(shù)、救災(zāi)規(guī)模測算和災(zāi)損預(yù)評估、生活保障的持續(xù)時(shí)間。俄羅斯緊急情況救災(zāi)專項(xiàng)資金由中央救災(zāi)資金、地方救災(zāi)資金、每個(gè)城市的專項(xiàng)資金三部分組成。資金預(yù)算安排及分配遵循“首先使用地方專項(xiàng)資金，如果不足則申請州或共和國專項(xiàng)資金，如果再不足則申請聯(lián)邦專項(xiàng)資金”的原則。俄羅斯自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)比較細(xì)致，具有可操作的具體量化標(biāo)準(zhǔn)。

2各國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢

2.1自然災(zāi)害救助項(xiàng)目趨向完備

美國、日本和印度的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目覆蓋了災(zāi)民和災(zāi)區(qū)需求的多個(gè)方面，除了傳統(tǒng)的關(guān)于災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急安置和恢復(fù)重建的基本生活救助項(xiàng)目外，還包括對各大產(chǎn)業(yè)、災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施等災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的救助，對失業(yè)和再就業(yè)的補(bǔ)助，以及入學(xué)等方面的救助。比如美國的重大災(zāi)害救助項(xiàng)目包括一般性聯(lián)邦救助、必須的基本救助、風(fēng)險(xiǎn)防御、聯(lián)邦設(shè)施救助、修復(fù)和重建受損設(shè)施等16項(xiàng)。日本在2011年“3·11”9.0級大地震后在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了各項(xiàng)救助政策，在經(jīng)濟(jì)生活援助、住房確保及恢復(fù)重建援助、對中小企業(yè)和個(gè)體戶的救助和安全災(zāi)區(qū)重建4個(gè)領(lǐng)域，細(xì)分了80個(gè)小的救助項(xiàng)目。印度自然災(zāi)害救助項(xiàng)目主要體現(xiàn)在災(zāi)害救濟(jì)基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金中，具體項(xiàng)目包括因?yàn)?zāi)死亡救助、因?yàn)?zāi)受傷救助、老人與兒童救助、生活用品救助、食物救助等29項(xiàng)。

2.2自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)日益細(xì)化

與自然災(zāi)害救助項(xiàng)目對應(yīng)，各國的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定更加細(xì)化。尤其是日本和印度，對救助資金和物資數(shù)量、救助期限、救助對象等都給出了操作性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，這對于提高救助效率具有重要意義。比如日本在2011年“3·11”9.0級大地震后發(fā)布的災(zāi)民和災(zāi)區(qū)援助政策規(guī)定，對于生活困難的受災(zāi)者，劃分為標(biāo)準(zhǔn)3人家庭、高齡單身家庭、高齡夫婦家庭和母子家庭4類，給予從62 640日元到193 900日元不等的救助資金。印度在災(zāi)害救濟(jì)基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金的規(guī)定中，將29項(xiàng)自然災(zāi)害救助項(xiàng)目進(jìn)一步細(xì)分，并對46項(xiàng)自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)致而明確，操作性很強(qiáng)。比如印度專門針對貧窮農(nóng)民的救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)包括：清淤農(nóng)用土地補(bǔ)助6 000盧比/hm2，去除丘陵地區(qū)農(nóng)用土地上的泥石流補(bǔ)助6 000盧比/hm2，修復(fù)養(yǎng)殖場補(bǔ)助6 000盧比/hm2，因滑坡、雪崩、河流改道導(dǎo)致土地大部分損失的補(bǔ)助15 000盧比/hm2，作物損失50%及以上的補(bǔ)助4 000盧比/hm2，對于農(nóng)業(yè)作物、園藝作物和當(dāng)年種植作物補(bǔ)助2 000盧比/hm2(干旱地區(qū))和4 000盧比/hm2(灌溉充足地區(qū))，多年生作物補(bǔ)助6 000盧比/hm2。

表2　美國、日本、印度、俄羅斯、中國部分災(zāi)害救助項(xiàng)目比較

注：按照巨無霸指數(shù)(Big Mac index)折算得出。巨無霸指數(shù)是國際上較為通用的反映不同國家貨幣真實(shí)購買力水平的經(jīng)濟(jì)指數(shù)。兩國的巨無霸購買力平價(jià)匯率的計(jì)算法，是以一個(gè)國家麥當(dāng)勞巨無霸的當(dāng)?shù)刎泿艃r(jià)格，除以另一個(gè)國家麥當(dāng)勞巨無霸的當(dāng)?shù)刎泿艃r(jià)格。按照巨無霸指數(shù)計(jì)算出來的金額為實(shí)際購買力金額。

2.3自然災(zāi)害救助形式更加靈活多樣

各國普遍注重發(fā)揮市場機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用。發(fā)達(dá)國家一般會購買更多的保險(xiǎn)，為災(zāi)后重建提供資金[11]。現(xiàn)金補(bǔ)助、保險(xiǎn)、貸款、融資等成為許多國家自然災(zāi)害救助的形式。其中最典型的是美國，在救助形式上，美國強(qiáng)調(diào)以保險(xiǎn)為核心，貸款主要以低息貸款為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年洛杉磯地震保險(xiǎn)補(bǔ)償占地震損失的63%；2005年卡特里娜颶風(fēng)，保險(xiǎn)賠款占直接經(jīng)濟(jì)損失的50%[12]。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)中，來自保險(xiǎn)公司的賠款要占到整個(gè)災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達(dá)國家這一指標(biāo)甚至高達(dá)80%[13]。美國災(zāi)害救助機(jī)制中提供非常多“非金錢性”的福利服務(wù)，包括法律咨詢、心理康復(fù)、保險(xiǎn)服務(wù)、建筑執(zhí)照申請服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)等，且不僅由政府部門提供，民間團(tuán)體亦扮演重要角色。日本的災(zāi)害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現(xiàn)金補(bǔ)助為主，對于災(zāi)害現(xiàn)金救助的規(guī)定極為嚴(yán)格，目前現(xiàn)金救助僅包括災(zāi)害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金。

2.4自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)絕對值普遍較高

國外自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的絕對值普遍較高。無論是按匯率折算還是按實(shí)際購買力折算，在民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助和遇難人員家屬撫慰三個(gè)方面，美國、日本、印度、俄羅斯的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大多高于中國，只有印度在民房恢復(fù)重建救助上的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比中國低。在民房恢復(fù)重建救助方面，日本的標(biāo)準(zhǔn)幾乎是中國的4倍；在過渡性生活救助方面，俄羅斯的標(biāo)準(zhǔn)是中國的10倍；在遇難人員家屬撫慰方面，日本的標(biāo)準(zhǔn)幾乎是中國的40倍(見表2)。

2.5自然災(zāi)害救助對象多樣化，關(guān)注弱勢群體

國外自然災(zāi)害救助在政策上對所有災(zāi)民并不是一視同仁的，而是區(qū)分不同人群，偏重于對弱者的救助和扶持。比如，日本的救助項(xiàng)目中就專門設(shè)有對母子、寡婦的福利基金，有很多專門針對教育的補(bǔ)助政策，還關(guān)注對因?yàn)?zāi)失業(yè)者的救助。美國的救助政策也更多地向低收入家庭和個(gè)人傾斜。此外，國外救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)中不僅涉及對災(zāi)民基本生活的救助，還更多地涉及對災(zāi)民和災(zāi)區(qū)開展生產(chǎn)方面的救助，比如日本就有針對中小企業(yè)和個(gè)體戶的救助。這也是國外救助雙重目標(biāo)的體現(xiàn)，即不僅要保障災(zāi)民的基本生活，還要確保災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的恢復(fù)。

3我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及其存在問題

3.1我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國自然災(zāi)害救助主要包括救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助和災(zāi)后救助三個(gè)方面[14]。經(jīng)過多年探索，我國初步建立了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，自然災(zāi)害生活救助資金由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，具體分擔(dān)比例根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況和自然災(zāi)害特點(diǎn)等因素確定。我國中央層面的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目主要包括民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助、緊急轉(zhuǎn)移安置救助、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助、冬春臨時(shí)生活困難救助、遇難人員家屬撫慰等6項(xiàng)，分別對應(yīng)不同的救助標(biāo)準(zhǔn)(見表3)[15]。在地方層面，各地根據(jù)自身情況也開展了災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的制定，比如湖北省宜昌市夷陵區(qū)制定了《夷陵區(qū)自然災(zāi)害救助暫行辦法》[16]，對災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，把倒損住房恢復(fù)重建分為“三無”戶、低保戶、一般戶，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助[17]。

表3　中央自然災(zāi)害生活救助項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)

3.2我國自然災(zāi)害救助存在的主要問題

(1)自然災(zāi)害救助項(xiàng)目比較單一

目前，我國自然災(zāi)害救助主要圍繞受災(zāi)群眾的“衣、食、住”等基本生活需要展開，災(zāi)民的教育、心理撫慰、生計(jì)恢復(fù)以及企業(yè)的生產(chǎn)恢復(fù)等還未納入自然災(zāi)害救助項(xiàng)目。中國目前有明確政策規(guī)定的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目只有6項(xiàng)，相比日本的80項(xiàng)、印度的29項(xiàng)都有不小的差距。我國目前的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目還是粗線條的，相比較日本區(qū)分不同人群、不同地區(qū)給予不同的救助，顯然還有很大的差距。雖然中央和地方各級政府在發(fā)放救災(zāi)資金的同時(shí)還采取其他各種措施來保障災(zāi)民的基本生活，但相比美國、日本、俄羅斯、印度等國家，中國自然災(zāi)害救助主要以政府的現(xiàn)金補(bǔ)助為主，災(zāi)害保險(xiǎn)、貸款、融資等占比極低，救助形式比較單一[18]。長期以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政是自然災(zāi)害救助的主要資金來源[19]。盡管法律法規(guī)為市場力量、社會力量參與救助提供了一定的空間，但是從現(xiàn)有的救助實(shí)踐來看，市場力量、社會力量參與救助所起的作用仍然比較薄弱[20]。

(2)自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國目前的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)無法與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和災(zāi)民的需求相適應(yīng)，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。與國外相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。從國際上通行的“貧困線”標(biāo)準(zhǔn)來看，世界銀行將日最低基本生活費(fèi)用1.25美元作為“絕對貧困線”，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)確定日均消費(fèi)低于1美元即屬于“絕對貧困”，印度確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)為日均消費(fèi)低于1.2美元。以災(zāi)害應(yīng)急救助補(bǔ)助資金為例，我國現(xiàn)行的人均150元的補(bǔ)助資金，按世界銀行的絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，只能維持18 d的低水平生活。從遇難人員家屬撫慰金標(biāo)準(zhǔn)來看，日本對遇難人員家屬的補(bǔ)助為500萬日元(約合41.6萬元人民幣)，俄羅斯對遇難人員家屬的補(bǔ)助為30萬盧布(約合6.2萬元人民幣)，印度對遇難人員家屬的補(bǔ)助為10萬盧比(約合1.3萬元人民幣)，都遠(yuǎn)高于我國5 000元的標(biāo)準(zhǔn)。與災(zāi)民實(shí)際生活需求相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)》[21]，世界衛(wèi)生組織要求災(zāi)民食品需求標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到每人每天2 100 kcal能量，折合大米或面粉都為0.6 kg。從我國旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助補(bǔ)助資金來看，按人均90元的救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算，假設(shè)90元全部用于口糧救助，救助時(shí)間為3個(gè)月，按照目前的大米價(jià)格(5.36元/kg)和標(biāo)準(zhǔn)面粉價(jià)格(4.03元/kg)計(jì)算，則每個(gè)受災(zāi)人員每天只能消費(fèi)大米0.19 kg或面粉0.25 kg。從我國冬春臨時(shí)生活困難救助補(bǔ)助資金來看，按人均150元的救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算，假設(shè)150元全部用于口糧救助，救助時(shí)限為6個(gè)月，按照目前的大米價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)面粉價(jià)格計(jì)算，則每個(gè)受災(zāi)人員每天只能消費(fèi)大米0.15 kg或面粉0.21 kg，都遠(yuǎn)低于《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的0.6 kg/人·d的最低標(biāo)準(zhǔn)。目前農(nóng)村平均建房成本約為600元/m2，若按照150 m2建房面積來計(jì)算，重建房屋至少需要9萬元，而中央住房恢復(fù)重建補(bǔ)助僅為1萬元，高寒寒冷地區(qū)為1.4萬元，即使加上地方財(cái)政補(bǔ)貼，受災(zāi)家庭的住房重建壓力仍是非常大的。與受災(zāi)人員對政府救災(zāi)應(yīng)急救助的要求和期待相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國每年仍有相當(dāng)數(shù)量的人因?yàn)?zāi)致貧或因?yàn)?zāi)返貧。多年來的救災(zāi)工作實(shí)踐表明，我國災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)區(qū)域多數(shù)屬于地理位置較為獨(dú)特、自然環(huán)境相對惡劣的地帶，當(dāng)?shù)卣?cái)力困難，受災(zāi)人員又多為貧困人群或少數(shù)民族群眾，經(jīng)濟(jì)條件差、自救能力弱，災(zāi)后應(yīng)急救助工作難度大，救災(zāi)工作成本較高。

(3)自然災(zāi)害救助缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制

我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)沒有與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)上漲和災(zāi)民需求同步提高，自然災(zāi)害救助資金自然增長機(jī)制沒有形成制度，加上地方配套救助資金不到位或未按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到位，導(dǎo)致實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，缺乏比較科學(xué)的災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地救助水平差異過大。例如，在過渡性生活救助方面，各地大都執(zhí)行1980年代以來確定的標(biāo)準(zhǔn)(即每天10元錢1斤糧)，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是如何計(jì)算出來的卻難以找到科學(xué)依據(jù)，中央和地方在執(zhí)行時(shí)也沒有依據(jù)收入水平和物價(jià)水平進(jìn)行過相應(yīng)調(diào)整。盡管國內(nèi)許多地方根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》[22]對自然災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)出臺了具體實(shí)施辦法，但對災(zāi)民吃、穿、住、醫(yī)等方面救助標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化仍不夠，過渡性生活救助時(shí)間及標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，導(dǎo)致救助內(nèi)容范圍擴(kuò)展、救助標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限不一，造成救助水平參差不齊。比如汶川8.0級地震和玉樹7.1級地震基本生活救助標(biāo)準(zhǔn)相同，但“三孤”人員、因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤標(biāo)準(zhǔn)有一定的差異。汶川災(zāi)區(qū)的理縣，因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金為5 000元，玉樹地震因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金為8 000元[23]。

4結(jié)論和建議

4.1進(jìn)一步完善我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國自然災(zāi)害救助特點(diǎn)，從區(qū)域、災(zāi)種、災(zāi)害嚴(yán)重程度等角度來分析評估我國現(xiàn)有的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，并從適用性、完備性、可操作性等幾個(gè)方面進(jìn)行分析評價(jià)。在中央政府層面制定統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，公開信息，提高管理水平。在對我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分析評估的基礎(chǔ)上，在中央層面上首先規(guī)范我國的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，然后再逐步規(guī)范省、市、縣級的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。

4.2充分發(fā)揮社會力量在自然災(zāi)害救助中的作用

自然災(zāi)害救助應(yīng)從保障災(zāi)民“衣、食、住”為主的基本生活需要向滿足包括教育、醫(yī)療、住房等需求轉(zhuǎn)變，增加自然災(zāi)害救助項(xiàng)目，并對災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)恢復(fù)等提供救助。2008年，我國首次將鐵路、公路滯留人員和城市被困人員納入救災(zāi)工作范疇。下一步，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大救助對象范圍，將城市受災(zāi)群眾和農(nóng)墾企業(yè)職工等納入救助范圍。同時(shí)，增加非貨幣化的災(zāi)害救助措施，提供政策支持，充分發(fā)揮金融、信貸、社會捐贈等手段的作用，積極探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)，形成“政府主導(dǎo)、社會力量積極參與”的自然災(zāi)害救助制度。

4.3探索建立自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制

為了使自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定更加科學(xué)、合理、規(guī)范，符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)系統(tǒng)考慮物價(jià)指數(shù)、群眾需求、災(zāi)害強(qiáng)度等因素，科學(xué)測定救助標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，以制度確立規(guī)范的自然災(zāi)害救助給付標(biāo)準(zhǔn)。建立自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期觀察并測定相關(guān)影響因素的變化，及時(shí)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)合理的保障水平，以期公平地維護(hù)災(zāi)后社會秩序，以動態(tài)平衡為目標(biāo)提高災(zāi)后救助的效果，滿足受災(zāi)群眾最基本的生活需求，保障其順利恢復(fù)生產(chǎn)生活。比如民房恢復(fù)重建費(fèi)用與當(dāng)期建材、人工等成本有密切的關(guān)系，可以根據(jù)農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅房屋造價(jià)并結(jié)合災(zāi)后其他特殊情況，科學(xué)測定救助基數(shù)和調(diào)整幅度。

參考文獻(xiàn)：

[1]熊貴彬.美國災(zāi)害救助體制探析[J].湖北社會科學(xué),2010(1):59-62.

[2]王宏偉.美國應(yīng)急管理的發(fā)展與演變[J].國外社會科學(xué)，2007(2):54-60.

[3]孫玉娟,徐晶晶,田甜.災(zāi)害救助的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2011(24):91-92.

[4]莫紀(jì)宏,林青,譯.日本災(zāi)害對策基本法 [EB/OL].[2014-10-26]. http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=26075.

[5]日本災(zāi)害救助法[EB/OL].[2014-10-26]. http://wenku.baidu.com/link?url=I-FCVFpHbP2oyCt1Gjb1X5xHk4P475dVU3j8rWd4b4VSuD-Wd86LdbC7bdYskZdtJeM1cnibdDdm_snI6p_EImQs59Wkg_Q2pwFmiCfCx8m.

[6]伍國春.災(zāi)害救助的社會學(xué)研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2014.

[7]馬玉玲.印度自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分析[J].中國減災(zāi),2012(2):50-51.

[8]黃云松,黃敏.印度自然災(zāi)害應(yīng)急管理政策與法律[J].南亞研究季刊，2009(4):100-105.

[9]俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法[EB/OL].(2011-04-14) [2014-10-26]. http://china.findlaw.cn/info/guojiafa/xffl/271832.html.

[10]游志斌.當(dāng)代國際救災(zāi)體系比較研究[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2011.

[11]張建偉.自然災(zāi)害救助管理研究[M].北京:中國商業(yè)出版社,2011.

[12]許飛瓊.新型保險(xiǎn)制度研究[M]//羅平飛.全國減災(zāi)救災(zāi)政策理論研討優(yōu)秀論文集，北京:中國社會出版社,2011:145-197.

[13]楊兆敏.自然災(zāi)害不可避免,巨災(zāi)卻教會我們?nèi)绾螒?yīng)對[N].工人日報(bào),2008-06-11(3).

[14]民政部救災(zāi)司,民政部政策法規(guī)司.自然災(zāi)害救助條例釋義[M].北京:中國社會出版社,2010.

[15]國家減災(zāi)委辦公室,民政部國家減災(zāi)中心.災(zāi)害信息員培訓(xùn)教材[M].北京:中國社會出版社,2013.

[16]湖北省宜昌市夷陵區(qū)政府.夷陵區(qū)自然災(zāi)害生活救助暫行辦法[Z].2012.

[17]周立剛,李平,童金玲.探索建立自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)化的有益嘗試[J].中國減災(zāi),2013(4):42.

[18]庹國柱,趙樂,朱俊生等.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理研究[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2010.

[19]馮俏彬.應(yīng)急財(cái)政:基于自然災(zāi)害的資金保障體系研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2012.

[20]馮百俠,張文,侯秀麗.我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].價(jià)值工程,2009(9):14-16.

[21]人道主義救助管理委員會(SCHR).中國扶貧基金會譯.人道主義憲章與賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)[M].北京:中國對外翻譯出版公司,2001.

[22]中華人民共和國國務(wù)院.自然災(zāi)害救助條例[Z].2010.

[23]高恩新.自然災(zāi)害救助制度框架與實(shí)踐[J].中國應(yīng)急管理,2011(11):25-30.

Comparison of International Natural Disaster Relief Standards

Zhu Ming

(NationalDisasterReductionCenteroftheMinistryofCivilAffairsofChina,Beijing100124,China)

Abstract:Through comparative analysis on natural disaster relief projects and standards in America, Japan, India and Russia, common characteristics of these are summarized: relatively complete natural disaster relief projects, detailed assistance tandards, flexible and diverse forms of assistance, higher absolute value of assistance standard, diversification of rescue objects and attention to vulnerable groups. China has initially established a unified national natural disaster relief projects and standards, but also has the relief projects of singlet, low standards, lack of dynamic adjustment mechanism and so on.

Key words:natural disaster; relief standard; relief project; international; comparison; dynamic adjustment

doi:10.3969/j.issn.1000-811X.2015.02.027

中圖分類號：D632.5；X43

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1000-811X(2015)02-0138-06

作者簡介：祝明(1975-)，男，浙江江山人，碩士，研究方向?yàn)榉罏?zāi)減災(zāi)公共政策和公共管理.E-mail: zhuming@ndrcc.gov.cn

基金項(xiàng)目：財(cái)政部國際自然災(zāi)害管理制度研究項(xiàng)目(201108041)

收稿日期：2014-09-10修改日期：2014-11-20