論檔案行政權(quán)力清單的編制

劉東斌

摘 要：編制檔案行政權(quán)力清單主要有梳理檔案行政職權(quán)、檔案行政職權(quán)清理、規(guī)范檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程三個環(huán)節(jié)。其后續(xù)工作主要是檔案行政權(quán)力清單的公布、動態(tài)調(diào)整和及時完善。應(yīng)當(dāng)注意的問題主要是做好準(zhǔn)備與教育工作、正確把握行政法學(xué)有關(guān)概念、科學(xué)分類正確區(qū)分是否列入清單。

關(guān)鍵詞：依法行政；權(quán)力清單；編制

推行權(quán)力清單制度是近兩年來依法行政的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)前，各級檔案行政管理部門都在積極推進(jìn)檔案行政權(quán)力清單制度。本文就編制檔案行政權(quán)力清單有關(guān)問題等談些看法，以期對檔案行政權(quán)力清單制度建設(shè)有所裨益。

1 編制檔案行政權(quán)力清單的主要環(huán)節(jié)

編制檔案行政權(quán)力清單主要有以下三個環(huán)節(jié)：

1.1 梳理檔案行政職權(quán)

檔案行政職權(quán)清單的制作，首先要摸清檔案行政權(quán)力的“家底”，對現(xiàn)有的檔案行政權(quán)力進(jìn)行梳理。梳理檔案行政職權(quán)，必須對規(guī)定檔案行政主體檔案行政權(quán)力的所有法律、法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件以及機(jī)構(gòu)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定等通盤把握，對現(xiàn)行履職狀況進(jìn)行全面分析，將所有規(guī)定的檔案行政權(quán)力選取出來，確定檔案行政權(quán)力名稱，并根據(jù)行使檔案行政權(quán)力時檔案行政主體所做出的具體檔案行政行為進(jìn)行分類，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行登記，除檔案行政權(quán)力的依據(jù)、名稱、主體、分類外，一般還包括檔案行政相對人、行政程序、行政裁量等事項(xiàng)。

1.1.1 梳理主要檔案行政職權(quán)。按照2015年3月24日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的要求，開展清理的行政職權(quán)事項(xiàng)是指由法定行政機(jī)關(guān)或組織實(shí)施的，對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為。這些具體的檔案行政行為，一般是指直接面對檔案行政相對人實(shí)施的行政職權(quán)，而不包括檔案行政管理部門內(nèi)部管理職權(quán)（包括部門自身管理、行政管理部門之間和層級之間的管理）。

1.1.2 梳理行政職權(quán)的依據(jù)?！奥殭?quán)法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在依法行政中必須首先遵循的原則。”[1]因此，職權(quán)法定原則是編制檔案行政職權(quán)清單的首要原則，也是檔案行政主體行使檔案行政職權(quán)時必須遵守的基本原則。所謂職權(quán)法定，是指檔案行政主體的檔案行政職權(quán)必須有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定。一般檔案行政管理部門行政職權(quán)的依據(jù)主要包括三個方面：（1）有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。（2）黨中央、國務(wù)院和省委、省政府有關(guān)的規(guī)范性文件。（3）檔案行政管理部門“三定”方案的規(guī)定。因?yàn)?，檔案行政管理部門“三定”方案規(guī)定中的主要職責(zé)均是經(jīng)過審核確定的法定職責(zé)。其余的一律不能作為梳理檔案行政管理部門職責(zé)的依據(jù)。如，上級業(yè)務(wù)部門規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)講話，以及上級交辦的臨時性事項(xiàng)、階段性任務(wù)，均不能作為檔案行政管理部門職責(zé)的依據(jù)。

1.1.3 具體責(zé)任事項(xiàng)。按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對應(yīng)的要求，對于每一項(xiàng)具體的檔案行政權(quán)力都應(yīng)明確具體責(zé)任。責(zé)任事項(xiàng)是行使檔案行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，責(zé)任事項(xiàng)與每一項(xiàng)檔案行政職權(quán)是對應(yīng)關(guān)系。所以在編制清單時需要重點(diǎn)把握好具體責(zé)任事項(xiàng)的環(huán)節(jié)劃分：一是法律法規(guī)明確規(guī)定檔案行政職權(quán)行使程序的檔案行政職權(quán)，按照法定程序劃分為若干環(huán)節(jié)。二是法律法規(guī)沒有明確規(guī)定程序的檔案行政職權(quán)事項(xiàng)，可參照類似行政職權(quán)事項(xiàng)，按照科學(xué)、合理、便民、高效的原則確定責(zé)任環(huán)節(jié)。具體劃分例如，檔案行政處罰類：可劃分為立案、調(diào)查、審查、告知、決定、送達(dá)、執(zhí)行七個責(zé)任環(huán)節(jié)，設(shè)定的依據(jù)是《行政處罰法》；檔案行政檢查類：可劃分為檢查、處置、事后管理三個責(zé)任環(huán)節(jié)，設(shè)定的依據(jù)是《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》。

1.2 檔案行政職權(quán)清理

在推行檔案行政權(quán)力清單制度工作中，職權(quán)法定和簡政放權(quán)是核心原則。因此，開展檔案行政職權(quán)清理，要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，按照黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于全面深化改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等要求進(jìn)行。

1.2.1 檔案行政職權(quán)取消。凡是沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的檔案行政職權(quán)，原則上應(yīng)當(dāng)取消。國務(wù)院已明確取消的權(quán)力事項(xiàng)，檔案行政管理部門有對應(yīng)或類似行政職權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)予以取消。一些雖有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的檔案行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)按程序提請修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章予以取消。

1.2.2 檔案行政職權(quán)下放。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的社會檔案事務(wù)管理類的檔案行政職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務(wù)效率、便于監(jiān)管的原則，一律下放管理層級，實(shí)行屬地管理。例如，浙江省檔案局公布的檔案行政權(quán)力清單中下放到“市、縣（市、區(qū)）屬地管理”的行政權(quán)力有2項(xiàng)（“非法出賣、轉(zhuǎn)讓、倒賣、贈送檔案的處罰”“非法利用檔案館的檔案的處罰”）。 [2]山東省檔案局公布的檔案行政權(quán)力清單中下放到“市、縣（市、區(qū)）屬地管理”的行政權(quán)力有1項(xiàng)（“省級重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收”）。[3]

1.3 規(guī)范檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程

按照規(guī)范、高效、便民的要求，編制檔案行政權(quán)力事項(xiàng)流程圖，在法定時限內(nèi)，進(jìn)一步減少中間環(huán)節(jié)，優(yōu)化檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程。檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程圖制作的一般要求：（1）法律、法規(guī)有明確規(guī)定的，要按照法定程序編制流程圖；法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)按照便民原則逐環(huán)節(jié)地編制流程圖。（2）根據(jù)“一事項(xiàng)一流程”的原則，對檔案行政權(quán)力事項(xiàng)逐一制定流程圖，流程圖應(yīng)當(dāng)包含檔案行政權(quán)力事項(xiàng)的詳細(xì)環(huán)節(jié)，讓社會公眾在辦理有關(guān)事項(xiàng)時有據(jù)可依、有章可循。例如，檔案行政許可類職權(quán)履行流程要明確申請、受理、審核（審查）決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，統(tǒng)一注明承辦機(jī)構(gòu)、辦理時限、監(jiān)督電話等。（3）同類檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程基本相同的，可制作一個普遍適用的流程圖，并在備注欄列舉哪些檔案行政權(quán)力適用該流程圖；同類檔案行政職權(quán)不同事項(xiàng)的履職程序有關(guān)鍵性差異的，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)編制流程圖。

2 編制檔案行政權(quán)力清單的后續(xù)工作

2.1 檔案行政權(quán)力清單的公布。檔案行政權(quán)力清單編制完成并經(jīng)批準(zhǔn)后，一般應(yīng)由批準(zhǔn)部門負(fù)責(zé)公布。當(dāng)然，檔案行政管理部門也可以公布。編制出來的檔案行政權(quán)力清單的公布應(yīng)該包括職權(quán)類型、職權(quán)編碼、職權(quán)名稱、職權(quán)依據(jù)、責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任依據(jù)、操作規(guī)程和流程圖等內(nèi)容。完整的檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)分為保留的檔案行政職權(quán)清單、委托下放的檔案行政職權(quán)清單兩部分內(nèi)容公布。具體如下：（1）保留的檔案行政職權(quán)清單是本級檔案行政管理部門直接行使的檔案行政職權(quán)清單，包括本級檔案行政管理部門依法自行行使的檔案行政職權(quán)和受上級檔案部門委托行使的檔案行政職權(quán)。保留的檔案行政職權(quán)清單可以基本反映檔案行政管理部門行政職權(quán)的實(shí)際行使情況。（2）委托下放的檔案行政職權(quán)清單是指按照簡政放權(quán)的要求，委托下級檔案行政管理部門實(shí)施的檔案行政職權(quán)清單。單列委托下放的檔案行政職權(quán)清單有利于下級檔案行政管理部門做好下放職權(quán)的承接工作，也有利于指引檔案行政相對人就近辦事。

2.2 檔案行政權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整。由于“行政權(quán)力并非一成不變，相反為適應(yīng)社會和發(fā)展需要行政權(quán)力展現(xiàn)易變的特性”。[4]而且，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，會有新的法律法規(guī)不斷出臺來規(guī)范變化的行政權(quán)力，也會對不適應(yīng)社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的法律法規(guī)進(jìn)行修訂或廢除，以職權(quán)法定作為基礎(chǔ)的檔案行政權(quán)力清單，必須做出相應(yīng)的調(diào)整，以符合新的法律法規(guī)的規(guī)定。這就意味著檔案行政權(quán)力清單是動態(tài)的，檔案行政權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)隨著檔案行政權(quán)力的變化、變遷而及時加以調(diào)整和修改。由此也決定了檔案行政權(quán)力清單是一項(xiàng)持續(xù)性的工作，它要求檔案行政管理部門及時跟蹤檔案行政權(quán)力的變化，并將這一變化體現(xiàn)和反映在檔案行政權(quán)力清單之中。所以，應(yīng)對檔案行政權(quán)力清單實(shí)行動態(tài)管理，不斷調(diào)整。這種調(diào)整必須形成常態(tài)化機(jī)制，即已經(jīng)公布的檔案行政權(quán)力清單不能一成不變，也不能隨時改變，而要建立制度，形成法定程序，對確需調(diào)整的檔案行政權(quán)力清單項(xiàng)目通過合法的程序進(jìn)行調(diào)整，方能適應(yīng)社會發(fā)展和法律法規(guī)的不斷變化。

2.3 檔案行政權(quán)力清單的及時完善。對于檔案行政權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整實(shí)際上是從應(yīng)然的角度提出要求的，而檔案行政權(quán)力清單的及時完善則是從實(shí)然的角度提出的要求。檔案行政權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整重點(diǎn)在于更新，即隨著社會發(fā)展的需要和法律法規(guī)的變化，根據(jù)已經(jīng)變化的法條設(shè)定檔案行政權(quán)力，做到法條與清單一起變動，協(xié)同調(diào)整。對于檔案行政權(quán)力清單的及時完善則是一種實(shí)用反饋，可能是發(fā)現(xiàn)檔案行政權(quán)力清單本身的邏輯不周全，也可能是檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程的阻抑性作用，即檔案行政權(quán)力流程規(guī)定與實(shí)際操作并不同軌，使得人們在根據(jù)檔案行政權(quán)力運(yùn)行流程圖規(guī)定的程序行為時遇到了阻抑。事實(shí)上，對于任何一項(xiàng)新工作都不可能在第一次做的時候就盡善盡美，總會有一些問題或考慮不周的地方。這就需要在實(shí)踐中根據(jù)遇到的問題及時對清單進(jìn)行完善，從而使檔案行政權(quán)力清單無論從理論上還是執(zhí)法實(shí)踐上，都能起到應(yīng)有的作用。

3 編制檔案行政權(quán)力清單中應(yīng)當(dāng)注意的問題

3.1 做好準(zhǔn)備與教育工作。一是要有足夠的人員配備，并對工作的艱巨性有充分的思想準(zhǔn)備。編制檔案行政權(quán)力清單不是檔案行政管理單位內(nèi)部某一執(zhí)法部門的事，而是全單位的事，在人員配備上應(yīng)當(dāng)從全單位的人員中選擇配備。由于涉及檔案行政權(quán)力的有關(guān)行政法律法規(guī)及規(guī)范性文件數(shù)量較多，所以，選配人員應(yīng)當(dāng)是既懂法律又懂檔案的高素質(zhì)人員。二是要把編制檔案行政權(quán)力清單工作作為一次重要的普法教育工作。梳理檔案行政權(quán)力的過程本身就是一個學(xué)習(xí)熟悉法律規(guī)范的過程，全面學(xué)習(xí)了解有關(guān)檔案行政法律法規(guī)的過程，在這一過程中可以對檔案行政管理的主體、職權(quán)、運(yùn)行程序、責(zé)任等進(jìn)行全面了解。三是增強(qiáng)履行檔案行政職責(zé)的責(zé)任意識。編制檔案行政權(quán)力清單的過程也是不斷增強(qiáng)履行檔案行政職責(zé)的責(zé)任意識的過程。按照權(quán)責(zé)一致原則，檔案行政權(quán)力清單也是責(zé)任清單，有權(quán)必有責(zé)，檔案行政權(quán)力清單中的每一項(xiàng)職權(quán)都明確列出與之對應(yīng)的職責(zé)，以及相關(guān)的責(zé)任追究內(nèi)容，這就要求檔案行政管理者必須增強(qiáng)履行檔案行政職責(zé)的責(zé)任意識，做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必履行，防止不作為。

3.2 正確把握行政法學(xué)有關(guān)概念。由于編制檔案行政權(quán)力清單工作是國家推行權(quán)力清單工作的一部分，而編制權(quán)力清單工作是建立在行政法學(xué)理論之上的，“權(quán)力清單本質(zhì)上是對行政法律法規(guī)的細(xì)化和整合”。[5]因此，對于有關(guān)檔案行政權(quán)力清單的權(quán)力類型、職權(quán)名稱、責(zé)任事項(xiàng)等概念，要與行政法學(xué)有關(guān)概念和其他行政管理部門權(quán)力清單的相關(guān)概念相一致，相“接軌”，而不能另搞一套。如行政權(quán)力的名稱上，對于行政許可、行政處罰、行政檢查、行政監(jiān)督，等等，其概念的涵義要與行政法學(xué)有關(guān)概念和其他行政管理部門權(quán)力清單的相關(guān)概念相一致，而不能另有其他涵義。但是，檔案部門對其中一些概念的涵義卻與行政法學(xué)有關(guān)概念和其他行政管理部門權(quán)力清單不相一致，另有涵義，這會影響檔案行政權(quán)力清單的權(quán)威和與其他行政管理部門的交流溝通。例如，行政檢查、行政監(jiān)督是兩種完全不同的行政權(quán)力行為，而檔案部門卻將其混為一談。按照行政法學(xué)的解釋，“行政檢查是指行政主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或者其他組織是否遵守法律、法規(guī)及規(guī)章等的情況進(jìn)行了解的行為”。[6]根據(jù)這一定義解釋，它實(shí)際就是檔案行政管理部門常說的檔案行政執(zhí)法檢查（簡稱“檔案執(zhí)法檢查”）。實(shí)際上，“行政執(zhí)法檢查，是指居于監(jiān)督地位的行政機(jī)關(guān)和法定的組織，對居于被監(jiān)督地位的行政機(jī)關(guān)、法定的組織及其行政執(zhí)法人員的執(zhí)法活動進(jìn)行的檢查”。[7]而“行政監(jiān)督有廣義和狹義之分。廣義上的行政監(jiān)督是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體、公民、社會輿論等眾多的政治力量和社會力量，對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施的監(jiān)督。狹義上的行政監(jiān)督是指國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對自己和自己的工作人員的監(jiān)督”。[8]根據(jù)這些定義解釋，《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中的“檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查”并不是行政監(jiān)督?！稒n案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》中的“檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查”實(shí)際上是將行政監(jiān)督、行政檢查等混在一起的，或者說有的將行政監(jiān)督當(dāng)作行政檢查。這也可以從已經(jīng)公布的一些省的檔案行政權(quán)力清單中看出是混亂的。如，湖南省檔案局行政權(quán)力清單中有權(quán)力類型：行政監(jiān)督，職權(quán)名稱：權(quán)限內(nèi)檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查；廣東省檔案局行政權(quán)力清單中有權(quán)力類型：行政檢查，項(xiàng)目名稱：檔案安全檢查；福建省檔案局行政權(quán)力清單中有權(quán)力類型：行政監(jiān)督檢查，項(xiàng)目名稱：1.“本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作監(jiān)督”；2.“貫徹實(shí)施檔案法規(guī)的監(jiān)督檢查”。

3.3 科學(xué)分類正確區(qū)分是否列入清單。按照《指導(dǎo)意見》要求，對于檔案行政權(quán)力清理的范圍來說，應(yīng)當(dāng)僅限于直接面向檔案行政相對人的檔案行政職權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政法學(xué)理論，結(jié)合檔案行政執(zhí)法實(shí)踐，對梳理的檔案行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分類，明確什么檔案行政權(quán)力列入清單，什么檔案行政權(quán)力不列入清單，這樣有助于高效地梳理。例如，應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分外部行政行為和內(nèi)部行政行為，檔案行政管理部門的內(nèi)部管理行政行為不應(yīng)列入檔案行政權(quán)力清單。因?yàn)?，?nèi)部管理行政行為不屬于直接面對檔案行政相對人的行政行為。再如，要正確區(qū)分抽象行政行為和具體行政行為。由于抽象行政行為有很強(qiáng)的抽象性和不確定性，其針對的對象是廣泛而不具體的，不是直接面對檔案行政相對人的行政行為。因此，抽象檔案行政行為不應(yīng)列入檔案行政權(quán)力清單。

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