試論檔案行政權(quán)力清單對檔案行政不作為行為的制約

楊瑾輝

摘 要：檔案行政不作為是一種以“棄權(quán)”來逃避責任的行為。而推行檔案行政權(quán)力清單制度，不僅僅是為了限制檔案行政權(quán)力的濫用，更重要的是確定檔案行政管理機構(gòu)擁有哪些行政權(quán)力，負有哪些責任。檔案行政權(quán)力清單制度對檔案行政不作為行為具有制約作用。清理當為之權(quán)、明確當負之責、謹記不為為過、嚴肅不為之罰、明示公布于眾，將有利于制約、限制和消除檔案行政不作為行為的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力； 權(quán)力清單； 權(quán)力清單制度； 行政不作為

1 檔案行政不作為是一種以“棄權(quán)”來逃避責任的行為

對于檔案行政不作為，檔案學界研究甚少?，F(xiàn)有文獻中可檢索到的只有袁光2001年在《檔案與建設(shè)》上發(fā)表的《檔案行政不作為的涵義與特征分析》一篇文章。對于檔案行政不作為的定義，也只有這篇文章所給出的唯一一個定義：“檔案行政不作為是指檔案行政主體有積極實施法定行政行為之義務，依行政相對人的申請能夠履行而未履行或者拖延履行的行政形式?！盵1]僅僅從這一個定義來認識與理解檔案行政不作為，顯得過于單薄。因此，有必要對學界有關(guān)行政不作為的定義作一番梳理與分析，以加深我們對檔案行政不作為的認識。

關(guān)于行政不作為的含義，法學界的一般認識是：“行政不作為是行政主體負有積極的作為義務而逾期不履行作為義務的行為?！盵2]也有學者認為：“從法律的層面來講，行政不作為是指行政主體（也就是政府和其下屬的工作部門）根據(jù)行政相對人的申請，負有做出相應行政行為的法定義務，但在法定或合理期限內(nèi)未按照法定程式履行或完全履行職責的消極行為。”[3]也有學者認為：“行政不作為是指行政主體負有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。”[4]還有學者認為：“行政不作為是指行政主體在行政管理和行政執(zhí)法中消極地行使權(quán)力或者疏于行使權(quán)力而致當事人權(quán)益受損的情形?！盵5]

不論表述有什么樣的不同，這里有三個基本要件是相同的。首先，行政不作為是行政主體的行為。行政不作為只能是合法行政主體的行為，非行政主體的行為不構(gòu)成行政不作為。合法的行政主體不單單指政府機關(guān)及其工作人員，還包括依法擁有國家行政職權(quán)，代表國家以自己名義進行行政管理的事業(yè)機構(gòu)或法律授權(quán)的組織。其次，行政主體負有積極的作為義務。即“行政不作為以有無法定義務為標準，將行政主體有法定義務而不為的行為歸為行政不作為，故其所指向的行政不作為僅指違法的行政不作為行為，并不包括行政主體無法定義務而不為的合法的行政不作為行為”。[6]最后，行政不作為是行政主體逾期不履行作為義務的行為。

簡單地說，行政不作為就是行政主體當為、可為而不為。這種行為的實質(zhì)是行政主體通過消極放棄行政權(quán)力，不履行或不完全履行義務，從而逃避責任的一種違法行政行為。檔案行政不作為亦是一種以“棄權(quán)”來逃避責任的行政行為。這種行為具有違法性、消極性、隱蔽性、非強制性的特征，與檔案行政亂作為一樣，會對檔案行政相對人的利益造成損害，必須加以制約。

2 檔案行政權(quán)力清單不僅是限權(quán)和公開，更重要的是確權(quán)、定責

關(guān)于行政權(quán)力清單的實質(zhì)，學界有多種不同觀點。一曰限權(quán)。認為：“權(quán)力清單制度實質(zhì)是加強對公權(quán)力的約束?！盵7]二曰公開。認為：權(quán)力清單制度的核心內(nèi)容包括“行使權(quán)力的流程要公開，行使權(quán)力的結(jié)果要公開”。[8]三曰確權(quán)。認為：“權(quán)力清單的實質(zhì)是確權(quán)勘界”[9]“明晰各部門之間的關(guān)系以及嚴格劃定各部門的職權(quán)范圍，根據(jù)法律和權(quán)力類別對現(xiàn)有的行政權(quán)力進行全盤梳理和大力調(diào)整”。[10]四曰定責。認為：“權(quán)力清單的實質(zhì)是責任清單”，[11]就是要明確政府部門應該做啥，不應該做啥；可以做啥，不可以做啥；做錯事情要擔負啥責任，不作為要負啥責任。“促使行政機關(guān)依法履職，做到有所為有所不為，積極履職、全面履職、履職到位?！盵12]五曰依法行政。認為：“權(quán)力清單的實質(zhì)是依法行政”，[13]即“法無授權(quán)不可為”“明確權(quán)力清單就是明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度地防止政府的越位、缺位和錯位”。[14]

這些觀點之所以有所不同，主要是由于學者們所強調(diào)的重點存在差異。原則上講，行政機關(guān)在推行行政權(quán)力清單制度時，限權(quán)、公開、確權(quán)、定責、依法行政，上述五點都應該予以考慮，不能偏廢。但就行政審批、行政許可、行政強制、行政處罰等權(quán)力性事項有限，并且少有實施的檔案行政管理機構(gòu)而言，推行權(quán)力清單制度，不僅是為了限制檔案行政權(quán)力的濫用，更重要的是確定檔案行政管理機構(gòu)擁有哪些行政權(quán)力，負有哪些責任。簡單地說就是，對于檔案行政管理機構(gòu)而言，確權(quán)與定責重于限權(quán)與公開。

3 檔案行政權(quán)力清單制度對檔案行政不作為行為的制約作用

行政法是規(guī)范行政機關(guān)權(quán)力和程序的法律規(guī)則的總和，對行政行為具有制約機制。這種制約機制，既制約行政主體濫用行政權(quán)，預防、制裁違法行政[15]，又制約行政主體推諉扯皮、敷衍塞責，預防、制裁行政不作為。如上所述，權(quán)力清單制度恰恰具有與行政法相同的制約作用。因此，檔案行政權(quán)力清單制度可以從實體、程序、監(jiān)督三個方面，對檔案行政不作為進行制約。

權(quán)力清單雖然有制約檔案行政不作為行為的功能，但真正要發(fā)揮作用，必須從下面五個方面入手，做好工作。

3.1 清理當為之權(quán)

清理當為之權(quán)，就要在建立檔案行政權(quán)力清單的過程中，全面細致地梳理法律、法規(guī)、規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)范性文件賦予了各級檔案行政管理機構(gòu)哪些權(quán)力。在這個問題上檔案行政管理機構(gòu)還存在許多問題，有相當多的工作要做。僅僅表1中所統(tǒng)計的《部分省份省級檔案行政權(quán)力清單實證分析》《全國副省級市檔案行政權(quán)力清單實證分析》兩篇文章中所涉及的17個省級和副省級城市檔案行政管理部門，依據(jù)《檔案法》所設(shè)定的權(quán)力事項數(shù)的差異，就反映出檔案行政管理機關(guān)在建立行政權(quán)力清單時存在遺漏當為之權(quán)的情況。

這種遺漏雖然不可能是有意為之，但結(jié)果卻可能為日后的不作為提供便利。日后就有可能因沒有將當為之權(quán)列入權(quán)力清單，而負行政不作為之責。因此，這一環(huán)節(jié)必須做細致，做扎實。

3.2 明確當負之責

明確當負之責，就是按照“權(quán)責一致”的要求，逐一明確本機關(guān)、本部門、本崗位應該管及必須管的工作職責，將該管的事管住管好。對各級檔案行政管理機關(guān)中不同部門、不同崗位承擔的相同或相近的職權(quán)進行整合，科學合理地調(diào)整履職方式。對于那些與其他機關(guān)或部門存在交叉的檔案行政管理職能，做好職責的劃分和明確，避免出現(xiàn)互相推諉的行政不作為。在清理當為之權(quán)的同時，明確檔案行政機關(guān)、部門及各崗位的法定責任。做到有權(quán)必有責，有權(quán)必須為，杜絕懶政怠政。

3.3 謹記不為為過

謹記不為為過，就是要讓所有檔案行政管理人員都必須牢記，行政不作為是一種行政過失行為。正如廣東省深圳市人民政府2009年頒布的《深圳市行政過錯責任追究辦法》第三條所規(guī)定的：行政過錯行為，是指行政機關(guān)及其工作人員不履行或不正確履行規(guī)定的職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政管理工作，損害國家利益、公共利益或行政相對人合法權(quán)益，造成損失或不良影響的行為。前款所稱不履行職責，包括拒絕、放棄、推諉等情形；不正確履行職責，包括無合法依據(jù)以及不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時限履行職責等情形。其中放棄、推諉、不依照規(guī)定程序、規(guī)定權(quán)限和規(guī)定時限履行職責等情形均屬行政不作為行為。

3.4 嚴肅不為之罰

嚴肅不為之罰，就是對行政不作為行為人進行嚴肅的處罰。這已經(jīng)不再是一個學術(shù)界討論討論的理論問題，而是行政管理實踐中得到普遍采用的常態(tài)化管理方式。全國已有許多省、市出臺了國家行政機關(guān)及其公務員行政不作為問責辦法。這些中對行政不作為行為均規(guī)定了明確的問責與處罰內(nèi)容。比如：《昆明市國家行政機關(guān)及其公務員行政不作為問責辦法（試行）》第四條規(guī)定了行政不作為問責方式：包括（一）誡勉談話；（二）責令整改；（三）責令作出書面檢查；（四）通報批評；（五）調(diào)整工作崗位或者停職；（六）當年年終考核不評定等級或定為不稱職；（七）免職或者辭退。并規(guī)定以上問責方式，可以單處，也可以并處。

3.5 明示公布于眾

明示公布于眾，包括兩方面內(nèi)容：一是檔案行政權(quán)力清單公開，二是檔案行政權(quán)力運行流程公開。借助各級檔案信息網(wǎng)，建立檔案行政權(quán)力事項一站式網(wǎng)上公布、網(wǎng)上辦理、全流程監(jiān)控、執(zhí)行效能監(jiān)察等監(jiān)督制度，對檔案行政權(quán)力的公布及運行，進行全項目、全過程的實時監(jiān)控。權(quán)力事項和“流程的公開化、透明化，一方面可以對行政機關(guān)的行政不作為起到警示的作用，使其嚴格按照規(guī)定的程序和流程做出行政行為，流程中的某個環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題便于追查責任人，從而避免行政不作為的出現(xiàn)；另一方面，程序化的行政行為使行政相對人及其他利害關(guān)系對行政機關(guān)做出行政行為的流程，以及行政機關(guān)的行政不作為有更加清晰的了解，對行政機關(guān)的監(jiān)督更加充分，避免了行政相對人的監(jiān)督盲區(qū)及行政機關(guān)行政不作為的任意性和無責性”。[16]

4 結(jié)語

綜上所述，筆者認為，在落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，建立各級檔案行政管理機關(guān)權(quán)力清單的環(huán)境下，可以也應當利用權(quán)力清單來制約檔案行政不作為行為。

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作者單位：中國平煤神馬集團