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    社會治理需要遵循民主法治導(dǎo)向

    2016-01-20 13:30:58韓偉
    理論導(dǎo)刊 2016年1期
    關(guān)鍵詞:法治中國協(xié)商民主社會治理

    摘要:作為城市管理創(chuàng)新的“網(wǎng)格化社會治理”,是近年十分流行的基層社會管理模式。但網(wǎng)格化治理滲透了“管制型思維”,實(shí)質(zhì)上有悖于法治與民主的方向,應(yīng)當(dāng)受到合法性考量。更優(yōu)化的社會治理,必須發(fā)揮社會主體的積極性,建立法治導(dǎo)向、民主協(xié)商、文化融入的新型治理模式。

    關(guān)鍵詞:基層社區(qū);“網(wǎng)格化”社會治理;協(xié)商民主;法治中國

    中圖分類號:C916

    文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

    文章編號:1002-7408(2016)01-0048-04

    基金項(xiàng)目:國家社科基金青年項(xiàng)目“協(xié)商民主與戰(zhàn)時(shí)法治視閾下革命根據(jù)地社會治理經(jīng)驗(yàn)研究”(15CSH001)階段成果。

    作者簡介:韓偉(1982-),男,陜西綏德人,陜西省社科院政法所副研究員,研究方向:法律文化、法律社會學(xué)。

    新世紀(jì)以來,網(wǎng)格化社會治理模式,開始在中國各省市,特別是城市基層社區(qū)廣泛應(yīng)用。對于網(wǎng)格化社會治理的實(shí)質(zhì)與價(jià)值,及其在實(shí)踐中出現(xiàn)或潛存的問題,雖有數(shù)量不少的論著涉及,但還缺乏理論層面的系統(tǒng)論述,更鮮見有對此管理模式的批判性思考。本文依據(jù)西部基層社區(qū)調(diào)研材料,在全面依法治國及國家治理現(xiàn)代化之背景下,對網(wǎng)格化治理作批判性反思的同時(shí),嘗試提出基層社會治理的更優(yōu)方式,作為引玉之磚。

    一、 基層社區(qū)網(wǎng)格化社會治理的探索

    網(wǎng)格化社會治理是近年來各地頗為關(guān)注的一種做法,但它的提出及運(yùn)用,并非在“社會治理”現(xiàn)代化背景下,而是在“社會管理”與“維穩(wěn)”模式下形成的,并借由“社會治理”創(chuàng)新繼續(xù)推進(jìn)。

    “網(wǎng)格化”的思想最早來源于水、電、煤等管理,其核心在于用戶提交需求的簡潔性和網(wǎng)格相應(yīng)需求的精準(zhǔn)與迅捷。根據(jù)現(xiàn)有資料,較早提出并運(yùn)用“網(wǎng)格化管理”的是北京市東城區(qū),早在2004年,該區(qū)即以精細(xì)化的工作理念,首創(chuàng)了城市網(wǎng)格化管理模式,創(chuàng)新提出了“精細(xì)化管理、人性化服務(wù)、規(guī)范化運(yùn)行、信息化支撐”的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理目標(biāo),將現(xiàn)代化信息技術(shù)與傳統(tǒng)管理方法融合兼用,將社會群眾的力量與專業(yè)組織的力量協(xié)調(diào)整合。[1]隨后,上海市、浙江省東陽市等地基層社區(qū)、村鎮(zhèn),相繼開展了網(wǎng)格化社會管理的嘗試,網(wǎng)格化社會管理一日千里,并形成管理型、“參與型”等多種模式。然而,在網(wǎng)格化管理發(fā)展中,也產(chǎn)生了發(fā)現(xiàn)與處理問題、考核與監(jiān)督機(jī)制、法規(guī)與管理體制等方面的問題,[2]阻礙了網(wǎng)格化管理效能的發(fā)揮。

    2010年以來,基層社會管理的背景發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變,一方面,以移動互聯(lián)為中心的信息化技術(shù)飛速發(fā)展,推動著社會管理的信息化;另一方面,在國家治理現(xiàn)代化背景下,社會管理模式開始向社會治理模式轉(zhuǎn)變,政府自上而下的單一管控開始向政府、社會多元主體參與的模式轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化社會治理正是在這一大背景下形成并發(fā)展的。我們以“東山社區(qū)”為中心,對城市基層的網(wǎng)格化社會治理進(jìn)行了調(diào)研,深入了解了網(wǎng)格化社會治理模式的最新進(jìn)展。

    “東山社區(qū)”雖位于中等城市,但卻是一個(gè)較為典型的城市社區(qū),它由位置緊湊的數(shù)十棟住宅樓組成,轄區(qū)內(nèi)居住4105戶,人口13315人,社區(qū)服務(wù)中心就建在小區(qū)內(nèi)。2012年以來,該社區(qū)推行了以“網(wǎng)格化”為基礎(chǔ)的“一聯(lián)四化”社會服務(wù)管理新模式,建立了街道、社區(qū)、網(wǎng)格三級社會服務(wù)管理平臺,完善了網(wǎng)格信息資源及社會管理系統(tǒng),建立了全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確的人、地、事、物、組織等綜合信息數(shù)據(jù)庫,形成“天上有眼、地上有網(wǎng)、網(wǎng)中有格、格中有人”的社會管理體系。這其中,網(wǎng)格化的社會管理系統(tǒng)構(gòu)成新模式的主要支撐,新招聘的20名網(wǎng)格員構(gòu)成隊(duì)伍保障,每名網(wǎng)格員具體負(fù)責(zé)約7棟住宅樓,聯(lián)系和服務(wù)約250戶居民。在制度建設(shè)方面,“東山社區(qū)”有不少創(chuàng)新,除了社區(qū)建設(shè)制度,針對網(wǎng)格化管理新模式,制定了社區(qū)“網(wǎng)格員管理辦法”,確定其工作內(nèi)容和考評方式。更重要的是,社區(qū)制定了“村規(guī)民約”,試圖利用這種“民間法”的形式,形成社區(qū)文明和諧的新秩序,該“民約”部分內(nèi)容是:愛國愛黨、遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信、互幫互助,支部領(lǐng)導(dǎo)、謀劃思路、村委協(xié)作、落實(shí)部署,村民自治、民主監(jiān)督、一事一議、共商共謀。形式上看,新的“村規(guī)民約”體現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主協(xié)商及社區(qū)自治,具有較大的進(jìn)步。

    概括來看,以“東山社區(qū)”為典型的城市基層網(wǎng)格化社會治理新模式,細(xì)化了管理層級,建立有隊(duì)伍保障,形成了制度框架,更為引人矚目的是,采用了信息化時(shí)代最新的大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等技術(shù),不僅提高了基層的管理效能,更體現(xiàn)了一定的技術(shù)含量,可以說是新時(shí)期社會治理的一種創(chuàng)新。

    二、 網(wǎng)格化社會治理的實(shí)質(zhì)分析

    網(wǎng)格化社會治理模式看起來十分新穎,不僅推動了社區(qū)管理的精細(xì)化,還融入了信息技術(shù),因此相關(guān)的研究,也多將其視為基層社會管理的一種革新,認(rèn)為其針對社會管理服務(wù),實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化、長效性,優(yōu)化了流程和機(jī)制,建立了監(jiān)督評價(jià)體系。[3]然而,究其實(shí)質(zhì),我們不難看到“維穩(wěn)”和壓力型體制下“管制型思維”的影子,對社會各層面管理強(qiáng)化的傾向,顯示其還未能真正實(shí)現(xiàn)“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)化,更未能完全體現(xiàn)社會治理法治化的趨向。

    網(wǎng)格化社會管理,實(shí)際是將街道之下的社區(qū)再一步細(xì)化,以若干棟住宅樓作為一個(gè)“網(wǎng)格”,為每一個(gè)網(wǎng)格配備相應(yīng)的管理者。這一提法表面新鮮,其內(nèi)在的思路,其實(shí)早已延續(xù)在中國兩千年的行政管理歷史中。自秦漢起,中國就奉行了“編戶齊民”社會管理措施,它實(shí)質(zhì)上是一種“奴隸制”的特殊形態(tài),人民在國家的生產(chǎn)體之中,在經(jīng)濟(jì)上、政治上、社會上都不能完成自由和獨(dú)立,基本上作為國家的勞動力,為出生地的戶籍所束縛,沒有遷徙自由,作為編戶之民,處于國家的支配、隸屬之下。[4]編戶制的初衷雖然著眼于土地稅收,但它卻常常與“連坐制”雜用,實(shí)際更利于強(qiáng)化對社會的管理,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的穩(wěn)定。然而,秦朝打破“家”的倫理秩序,建立依靠法令的全面社會管制,其結(jié)果恰恰走到社會穩(wěn)定的反面:秦朝的個(gè)體更強(qiáng)調(diào)其內(nèi)化于家庭,作為“家”“行伍”的重要元素,刑罰中連坐制度的大肆推廣,明確將個(gè)體規(guī)制于法規(guī)范內(nèi)而無所遁形。如此,個(gè)體不僅是王權(quán)的臣服者,也是順民理論的馴化對象,自身存在的意義完全喪失,秦法變?yōu)閺?qiáng)化集權(quán)統(tǒng)治的防民、馭民之術(shù),削弱了個(gè)體智能發(fā)展,[5]實(shí)際上也杜絕了有活力的社會自治的可能。法令的極端細(xì)密化、嚴(yán)苛化,導(dǎo)致了民心的喪失,也成為秦朝早亡的重要因素之一。

    明清以來,編戶制開始走向極端化,保甲制開始出現(xiàn)。順治元年清王朝就頒布律令:凡保甲之法,州縣城鄉(xiāng)十戶立一牌頭,十牌立一甲頭,十甲立一保長。到康熙年間,再度重申了保甲制:弭盜良法,無如保甲,宜仿古法而用以變通。[6]很顯然,這里的保甲旨在消弭盜賊,實(shí)現(xiàn)社會安定。這一目標(biāo),在民國更為明顯,閻錫山在山西推動村治,通過“編村定制”建立嚴(yán)密的行政網(wǎng),目標(biāo)很明顯:“毒莫勝于鴉片,村制行,則揭告有人,查察易周”,“蠹莫大于游民,村制行,而干涉有人,綜核最密”。[7]民國實(shí)行行政制度改革,保甲制名義上已經(jīng)不存在,只是出現(xiàn)在治安較差的“特殊省份”,如鄂豫皖地區(qū),就曾經(jīng)恢復(fù)“保甲制”,“保甲之編組以戶為單位。戶設(shè)戶長;十戶為甲,甲設(shè)甲長;十甲為保,保設(shè)保長?!盵8]此類地區(qū)保甲之設(shè),顯然意在強(qiáng)化治安。即便如此,保甲制在西風(fēng)東漸的清末民初也廣受爭議。清末新政期間,陜西部分地方“盜風(fēng)尤熾、搶劫頻聞”,為了消弭盜患,地方擬推行家戶連責(zé)的“保甲制,核發(fā)入境執(zhí)照,嚴(yán)密查驗(yàn),用意雖然良善,但卻被指斥為‘連坐之法,遭到批評:此連坐之法難行者六,一家被盜,九家畏罪,必苦勸勿控,令吞聲忍氣,喪失財(cái)產(chǎn),是鉗民之口,愈張賊之焰也;諱言盜賊,州縣通病,一行連坐,地方官轉(zhuǎn)有所藉口,以卸其緝捕之責(zé),一經(jīng)被盜,歸咎于民,詰以盜由自取,民反無辭申訴,官處分緝捕必然不力?!盵9]顯然,在民權(quán)意識不斷上升的清末民初,與“連坐”緊密聯(lián)系的保甲制,已經(jīng)難以讓有識之士欣然接受,人們開始對其提出各種辯難。

    網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng),與無所不在的視頻監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合,實(shí)際上創(chuàng)造了類似邊沁的“全景敞視建筑”,它對個(gè)人自由、權(quán)利的壓縮可能更為嚴(yán)重?!叭俺ㄒ暯ㄖ闹饕蠊涸诒磺艚呱砩显斐梢环N有意識的和持續(xù)的可見狀態(tài),從而確保權(quán)力自動地發(fā)揮作用?!盵10]誠然,主旨在確保治安及秩序的社區(qū)的信息管理系統(tǒng)未必指向?qū)γ總€(gè)居民的嚴(yán)格管控,但良善的目標(biāo)未必一定導(dǎo)向理想的結(jié)果,對“全景式”的信息系統(tǒng)的過度強(qiáng)調(diào),存在窒礙居民自由的可能。

    概言之,網(wǎng)格化的社會治理模式,雖然不乏創(chuàng)新成分,實(shí)質(zhì)上仍未脫離“保甲制”式的管制型思維模式,“盡管網(wǎng)格嵌入了社區(qū),但是網(wǎng)格在扮演具體功能時(shí)還是秉持了一定的管控和維穩(wěn)思路,這實(shí)際上是壓力型體制的一種延續(xù)?!本W(wǎng)格化管理更側(cè)重權(quán)力對社會的全方位滲透,只是增加了“信息化”的形式而已,對社會自治力量調(diào)動不足,故就其本質(zhì)而言,即便不算是“信息時(shí)代的保甲制”,[11]至少也可稱為“數(shù)字化的編戶齊民”。

    三、 網(wǎng)格化社會治理的合法性困境

    作為西部中等城市的基層社區(qū),“東山社區(qū)”存在諸多的特殊性,但究其實(shí)質(zhì),特別是“治理”的思路、方式,也體現(xiàn)出諸多的共性,故我們認(rèn)為可以將其作為分析的基點(diǎn)。網(wǎng)格化社會治理模式,應(yīng)用了大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)等新技術(shù),提出了“多元化參與”等口號,試圖做到“精細(xì)化管理”,看起來非常“高大上”。但是,仔細(xì)分析網(wǎng)格化的管理方式,卻潛藏了社會治理的民主法治困境,有必要從合法性的角度再做討論。

    在政治學(xué)的譜系中,合法性具有特殊的內(nèi)涵,它不僅僅指“合法律性”,或者是立法型國家,“只有非人格的有效的規(guī)范生效”,[12]合法性具有多重意涵。概況地看,合法性意味著政府實(shí)行統(tǒng)治和使用強(qiáng)制權(quán)力的正當(dāng)性和道德性,一方面,它基于同意理論,訴諸民主的合法性;另一方面,它又基于公平原則,訴諸正義的合法性。在治理的意義上,學(xué)者又提出了“善治的合法性”,它意指政府通過履行職責(zé),以良好的業(yè)績,滿足人民的合理期望,是一種“實(shí)質(zhì)的合法性”。[13]也就是說,作為社會治理的合法性,既指其基于法治原則的“合法律性”,也指其基于民主原則的正當(dāng)性、合理性,還包括有滿足社會和睦、實(shí)現(xiàn)人民幸福的“善治”指向,這里的善治,又不僅僅指政府單向度的善治,還有社會自治中達(dá)成的更優(yōu)治理效果。

    社會治理創(chuàng)新,內(nèi)涵很豐富,但其最根本的原則是“法治”,在法治的指引下,更重視社會的自我調(diào)節(jié)能力,“強(qiáng)調(diào)社會的自愈能力、自我調(diào)節(jié)能力,這將在未來社會治理的實(shí)踐中開創(chuàng)新的思路?!盵14]基層社區(qū)的職能,當(dāng)然應(yīng)有服務(wù)居民的內(nèi)容,但同樣包含有“管理”的因素,作為社會管理,就涉及到行政權(quán)法定的問題。按照我國現(xiàn)行法律,社區(qū),甚至社區(qū)的上級“街道辦”本身都不屬于一級行政單位,它們作為城市“區(qū)”的派出單位,只是承擔(dān)了“區(qū)”的部分行政職能。從社區(qū)的上一級“街道”來看,其行政職能主要包含擁軍優(yōu)屬、優(yōu)撫安置、社會救濟(jì)、計(jì)劃生育、城市管理等等工作,很多職能是“協(xié)助”相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)的,而不是其單獨(dú)享有。然而,在“東山社區(qū)”網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)中,不僅有詳細(xì)的居民戶籍信息,甚至還收納了“吸毒人員”基本信息,這些信息看起來是社區(qū)管理工作的必需,但實(shí)際上卻與社區(qū)的職能定位不相符合,特別是與基層公安局、派出所的相關(guān)職能形成沖突。如戶籍管理,《中華人民共和國戶口登記條例》明確規(guī)定:戶口登記工作,由各級公安機(jī)關(guān)主管。街道及社區(qū)在網(wǎng)格化管理模式下,實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了某些戶口登記、管理職責(zé),存在合法性問題。

    網(wǎng)格化的社會治理模式,非常依賴于社區(qū)人、事、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取,并且還需要不間斷地更新,而“天上有眼、地上有網(wǎng)”,“以房查人”等管理方式的運(yùn)用,可能與社區(qū)居民的隱私權(quán)、生活安寧權(quán)產(chǎn)生沖突。社區(qū)作為社會管理的基層單位,在工作中獲取一定的人、事、物信息是必要的,本無可厚非。但若將信息獲取本身作為一項(xiàng)主要工作,不斷地?cái)U(kuò)大信息的范圍,就可能侵害到居民的私權(quán)利,最終損及社區(qū)管理工作的合法性。這其中,對“信息系統(tǒng)”的管理和控制,也是一大難題,信息由誰來獲取、錄入,誰來保存、讀取,必須有一套嚴(yán)密的管理制度作為配套,否則,信息資源管理的無序,極有可能造成信息的泄露,最終導(dǎo)致對居民權(quán)益的侵害。不僅于此,由于系統(tǒng)運(yùn)行中有商業(yè)公司進(jìn)入,基于“大數(shù)據(jù)”開發(fā)應(yīng)用的互聯(lián)網(wǎng)公司更是對詳細(xì)的社會信息垂涎三尺,出于商業(yè)利益的考慮,會不會導(dǎo)致社區(qū)基礎(chǔ)性信息的泄露,[15]則又成為另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

    網(wǎng)格化社會治理模式合法性的一個(gè)更大問題,或許還是其潛在的民主困境。民主的引入,是推動社會自治,培育“公共精神”的重要一環(huán)。托克維爾在研究美國的民主時(shí),就提出了“本能的愛國心”之說,這種愛國心,來自那種把人心同其出生地聯(lián)系起來的直覺的、無私的和難以界說的情感。每個(gè)人為什么會像關(guān)心自己事業(yè)那樣關(guān)心本鄉(xiāng)、本縣的事業(yè)呢?這是因?yàn)槊總€(gè)人都通過自己的活動積極參加了社會的管理,人民都知道社會的普遍繁榮對他們本身的幸福的影響。[16]然而,這種“內(nèi)在的愛國心”,在網(wǎng)格化社會治理中卻鮮有所聞。多元化參與是網(wǎng)格化社會治理的一個(gè)新內(nèi)容,但如何開展,繁復(fù)的信息收集、“以房查人”的政策制度,是不是符合“同意原則”,卻在網(wǎng)格化治理中問題重重?!皷|山社區(qū)”開展了“居民議事、有理大家評”等民主協(xié)商活動,然而,社區(qū)民眾的參與度怎樣,民主協(xié)商的成效如何,卻又不無疑問,當(dāng)筆者詢問,若居民議事中,就某一事項(xiàng)無法達(dá)成統(tǒng)一意見時(shí)該怎么處理,社區(qū)工作人員回答:“那我們找上級部門處理?!边@實(shí)際上仍回歸于社會管理的舊模式。民主協(xié)商在社會秩序的形成中非常重要,但如何進(jìn)行民主協(xié)商,如何在協(xié)商中發(fā)揮社會主體的自主、自覺,進(jìn)而保障協(xié)商結(jié)果的效力,在網(wǎng)格化的社會治理中,并未得到很好的解決。簡單地依賴“上級”權(quán)力部門解決矛盾,實(shí)際上走向了民主的反面。民主維度的缺失,實(shí)際也導(dǎo)致社會治理合法性、正當(dāng)性受到質(zhì)疑。

    四、 民主與法治:基層社會治理的應(yīng)然方向

    作為實(shí)踐中的一種新的探索,網(wǎng)格化的社會治理模式不無新意,在具體運(yùn)用中也能解決部分問題,但是,在本質(zhì)上,網(wǎng)格化管理有違法治和民主的方向,不利于社會治理的優(yōu)化。

    社會治理的基礎(chǔ)是社區(qū),目標(biāo)是社會的和諧與發(fā)展,而在其終極意義上,是實(shí)現(xiàn)人的幸福與發(fā)展。是故,良善的社會治理必須回歸對人的尊重,特別是對于社區(qū)居民自由、平等、權(quán)利的尊重。社區(qū)是由人組成的,只有發(fā)揮人的主體性、積極性,社區(qū)的善治才有可能達(dá)成,這就需要實(shí)現(xiàn)治理的多元化參與,“在公共事務(wù)上給每一個(gè)人發(fā)言的機(jī)會,這乃是最接近于我們應(yīng)該永遠(yuǎn)不要忽視的那個(gè)根本目的——不受限制地運(yùn)用個(gè)人的判斷。這樣,每個(gè)人都會由于意識到自己的重要而受到鼓舞。”[17]有了每個(gè)人的積極參與,基層社區(qū)的建設(shè)才能形成。

    社會沖突不可避免,但是需要在尊重個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上,積極發(fā)揮社會自主協(xié)商的作用,建立民主協(xié)商的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社會的自我協(xié)調(diào)。“只有那些愿意通過借由商談產(chǎn)生與控制的共識來解決社會沖突的人,才認(rèn)真參與了道德商談。商談產(chǎn)生的共識是這樣一種共識,它借助于商談得以實(shí)現(xiàn)?!盵18]社會沖突的重要原因是城市化陌生人社會的生成,社會信任喪失,而重建社會信任,同樣需要對個(gè)人權(quán)利與自由的尊重,“信任從來依賴于社會的道德環(huán)境。而道德是以主體選擇自由為前提的。”[19]只有真正建立對社會主體的尊重,才能促進(jìn)社會信任,增進(jìn)互助合作。此外,不能忽視的是,當(dāng)代中國城市,特別是特大型城市逐漸趨向高風(fēng)險(xiǎn)社會,這意味著更多突發(fā)性事件的可能,這更需要發(fā)揮社會自治的力量,而不能單純依賴政府。突發(fā)災(zāi)害中,社會網(wǎng)絡(luò)成員往往是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的第一時(shí)間救援者,有關(guān)汶川地震的研究發(fā)現(xiàn):那些地震中被困于廢墟的受災(zāi)者中,絕大多數(shù)(占總數(shù)的94%)是被自己的親戚、朋友和鄰居解救出來的,由外部救援人員解救的受困者只占極少數(shù)。[20]當(dāng)然這不意味著,在突發(fā)和重大災(zāi)害中,政府等外部力量的作用應(yīng)該被忽視,但更優(yōu)的社會治理,實(shí)際需要在發(fā)揮外部力量的同時(shí),更好地發(fā)揮基層社會自身的力量,特別是發(fā)揮親緣、地緣優(yōu)勢,構(gòu)建緊急狀況下的快速響應(yīng)機(jī)制。

    基于以人為本、居民權(quán)利,以及鄰里互助等基本價(jià)值取向,更優(yōu)化的基層社會治理,需要確立法治化的根本導(dǎo)向,建立民主協(xié)商、多元參與的社會機(jī)制,關(guān)注并運(yùn)用中國社會的文化特質(zhì),在政府、社會組織、居民等多元主體共同參與的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)社會的和諧與發(fā)展。

    第一,基層社會治理首先需要保障法治化取向。法治首先要求考慮合法性,它要求“所有的國家行為都要符合法律的要求”。[21]以街道、社區(qū)為代表的城市基層社區(qū),雖然處于國家行政系統(tǒng)的底層,但仍然擁有了不少行政權(quán)力,依照“權(quán)力法定”的法治原則,任何微小的權(quán)力都要有法律授權(quán),依照法律行使,并且受到法律的監(jiān)督。在基層社區(qū)“條塊分割”的行政體制下,各項(xiàng)權(quán)力的配置與行使更應(yīng)該在法治的原則下進(jìn)行。因此,在涉及公權(quán)力的領(lǐng)域,基層“管理部門”首先需要關(guān)注的是合法性問題,即便是出于良善的目的,也不能以違法的方式進(jìn)行。同時(shí),在社會自主協(xié)商、合作中,同樣需要作合法性考量,無論是社會組織的建立,還是社會糾紛的解決,首先需要在法治的原則下進(jìn)行,只有符合法律精神的社會自治,才能獲得正當(dāng)性,進(jìn)而得到更多的社會認(rèn)同。如果沒有法律導(dǎo)向,社會的協(xié)商可能難以達(dá)成,“如果許多人意見分歧,他們永遠(yuǎn)不能產(chǎn)生社會的統(tǒng)一?!盵22]為此,需要有社會權(quán)威,更需要有法律的導(dǎo)向,內(nèi)涵公平、正義價(jià)值的法律,有助于消弭社會的分歧,促進(jìn)社會的協(xié)調(diào),最終達(dá)到“統(tǒng)治與自治之共治秩序”。[23]只有通過法治的方式,才能在實(shí)現(xiàn)小社區(qū)和諧的同時(shí),在更廣的社會領(lǐng)域促進(jìn)公平與正義。

    第二,基層社會治理需要建立民主協(xié)商的機(jī)制。良好的社會治理需要政府與社會多個(gè)層面的協(xié)調(diào)合作,是故,這里的民主協(xié)商機(jī)制,既包括社會組織、成員與政府間就相關(guān)問題進(jìn)行民主協(xié)商,也包括社會組織或成員之間就某些矛盾糾紛進(jìn)行民主協(xié)商。在涉及廣泛公眾利益的政治決策中,平等的公民之間的公共論辯有助于實(shí)現(xiàn)決策的合法性與合理性?!懊裰鞒绦蛲ㄟ^運(yùn)用各種交往形式而在商談和談判過程中被建制化,而那些交往形式則許諾所有按照程序而得到的結(jié)果是合理的。”[24]在這一過程中,通過引入利益攸關(guān)者的參與,實(shí)際上對公共決策起到了解釋、說服的作用,有利于促進(jìn)意見統(tǒng)一與社會整合。在基層社區(qū)成員之間的矛盾糾紛中,同樣需要發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用。社會生活中很多沖突的激化,是缺乏理解、溝通的結(jié)果,如果通過民主協(xié)商的方式,充分運(yùn)用解釋溝通、“偏好轉(zhuǎn)換”等手段,就能夠有效化解糾紛,提前將潛在的沖突消弭。在更大的意義上,在居民自治中優(yōu)化治理,也是創(chuàng)新社會治理的一個(gè)方向:“深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐,以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐,以村務(wù)公開、居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐,全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。”[25]以民主的方式激發(fā)居民的參與熱情,也能促進(jìn)社會自治優(yōu)化,形成社會自我管理、自我服務(wù)的良性運(yùn)行。

    第三,基層社會治理還需要關(guān)注中國社會的文化特質(zhì)。社會“管理”向“治理”的變化,很大意義在于秩序建立從對人們外在行為的“壓制”向人們內(nèi)心自覺的演變,這一演變,必須借助文化的力量,特別是源自中國的家本位、道德倫理、人情面子、口碑人緣等穩(wěn)定的、恒常的“社會底蘊(yùn)”,[26]通過文化重建社會信任,促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)與合作。在中國式的鄉(xiāng)土社會中,“互惠”是非常重要的生活原則,“一種由互惠關(guān)系所建構(gòu)出來的秩序或許是一種大家都愿意服從的約束性義務(wù)。如果誰服從了這樣的原則,他便可以從中受惠,如果冒犯了就會受到習(xí)俗的懲罰?!盵27]以社會交換的方式實(shí)現(xiàn)互惠,有利于增加信任,“交換的過程也就成了調(diào)節(jié)社會互動的機(jī)制,因此也成了促進(jìn)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會結(jié)構(gòu)雛形發(fā)展的機(jī)制?!盵28]當(dāng)然,基于互惠與交換的中國式的“關(guān)系”,常常導(dǎo)致“私人圈子”的批評,認(rèn)為其無助于建立一個(gè)為公共利益的社會秩序,但研究也發(fā)現(xiàn),“關(guān)系”并非局限于私域,它實(shí)際上一直在公、私的范疇內(nèi)運(yùn)作,雖然關(guān)系是為個(gè)人和家庭服務(wù),但其運(yùn)作非常需要一些“公”的特性和手段,[29]因此兼具“公”的屬性,能夠成為促進(jìn)更緊密的民間社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

    發(fā)揮文化的治理作用,還需要特別重視優(yōu)秀中國傳統(tǒng)文化的引入。曲阜市挖掘闡發(fā)“德治”經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持道之以德、齊之以禮,堅(jiān)持不懈用道德禮儀教化人民,凝聚發(fā)展正能量。開展“彬彬有禮道德城市”建設(shè),將傳統(tǒng)文化融入社會建設(shè),形成“尚勤、向善、為公、致和”的社會風(fēng)氣。[30]以“忠信孝悌”為核心的中國傳統(tǒng)文化,不止存續(xù)于曲阜等儒家文化發(fā)源地,實(shí)際上廣泛存在于各個(gè)地區(qū),仍然構(gòu)成中國人深層次的文化心理結(jié)構(gòu),因此,在社會治理創(chuàng)新中,需要高度關(guān)注,并積極挖掘優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化資源,讓其成為更多人遵從、踐行的價(jià)值取向,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會風(fēng)氣的提升和優(yōu)化。

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    【責(zé)任編輯:張亞茹】

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