簡議我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

王曉敏 鄧春景

摘 要 在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，兼具社會保障性與財產(chǎn)功能的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)成為縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段，直接影響著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程。著重從我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀著手，提出完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策與建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號：D922.32 文獻標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）36--02

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村諸多土體組成部分中至關(guān)重要的一個部分，同時又是國家給予農(nóng)民的一項重要的政治保障。能否充分行使農(nóng)村宅基地使用權(quán)，直接關(guān)系到農(nóng)民的生存和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是在現(xiàn)有法律規(guī)定下，卻不能自由流轉(zhuǎn)。由此造成農(nóng)村宅基地“隱形市場”和投機性活動大量存在影響到了土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革是大勢所趨[1]。因此，通過立法確認和保護農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，既有利于解決“三農(nóng)”問題，也有利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。

1 我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

自建國以來，隨著社會主義現(xiàn)代化、法治化建設(shè)的展開，我國根據(jù)實際需要及時對有關(guān)宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律進行建設(shè)和完善，但是不可回避的是，現(xiàn)行立法對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定仍然存在不足之處。

1.1 我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法較分散且效力等級較低

當(dāng)前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法體系以《物權(quán)法》和《土地管理法》為主線；同時，以《土地管理法實施條例》及《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》等相關(guān)規(guī)章和文件為支線。2007年，我國《物權(quán)法》雖然以專章形梳理了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，但其梳理內(nèi)容相對簡要，只是對一些根本性的問題進行了明確，提出了一些原則性的條款，這些雖然為我國農(nóng)村宅基地立法提供了很寬的思路，但是在實際操作中，也必然需要更加詳細、更加明確的法律實施細則來補充。而《土地管理法》對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定條文簡單，可操作性較差，也只是做了比較模糊的規(guī)定[2]。而在國家土地管理局制定的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的規(guī)定》中，很多合理的建議卻因為效力等級較低而無法全面有效地落實。

1.2 宅基地的個別立法之間存在矛盾

《土地管理法》規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。不可否認，立法上對農(nóng)村村民擁有宅基地的數(shù)量做出明確限制有利于保護現(xiàn)有耕地?？赡芤蚧橐黾奕⒍餐加蟹课萑〉谜氐氖褂脵?quán)，還可能因房屋繼承開始而取得宅基地的使用權(quán)。這些途徑都給農(nóng)村村民合法取得第二處宅基地提供了可能。所以，細究之下，一戶一宅實際上是與《憲法》《合同法》《繼承法》等法律存在矛盾的。但如果對農(nóng)民擁有2處以上宅基地的情況采用一刀切的處理方式，等同于禁止農(nóng)民擁有2處以上的房屋。而當(dāng)?shù)?處房屋本來是村民通過合法渠道繼受取得（買賣、婚姻、繼承）的時，合法的手段就產(chǎn)生了“違法”的結(jié)果。而這時，農(nóng)民必然就會陷入一種困境：不買房、不結(jié)婚、放棄繼承權(quán)。這很不現(xiàn)實也有違常理，但在買房、結(jié)婚、行使繼承權(quán)之后，讓農(nóng)民放棄多出的房屋（宅基地）也是很難的。土地所有權(quán)本就不屬于農(nóng)民，房屋就是農(nóng)民最具價值的財產(chǎn)了。所以，農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的是關(guān)系國計民生的重大問題。只有理清立法思路，然后去解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法上的矛盾，才能切實保障農(nóng)民的切身利益。

2 我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

2.1 建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度

明晰的宅基地使用權(quán)歸屬是宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)的基本前提。登記能夠確定宅基地使用權(quán)主體、明確宅基地的具體范圍，使宅基地在交易時有法律依據(jù)和可靠保障，是明晰產(chǎn)權(quán)的一項重要手段。登記工作的有效進行至關(guān)重要，所以，在具體登記工作中，要在評估階段和登記的規(guī)范化等方面進行細節(jié)策劃。首先，要從權(quán)利行使的主體開始進行規(guī)范化，在普遍評估中對宅基地的面積和權(quán)利人要進行徹底排查，堅持“不漏村，不漏戶，準(zhǔn)確測算，如實記載”的原則確權(quán)后，頒發(fā)給農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證書，為宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)鋪平道路。其次，要注意宅基地使用權(quán)的登記必須規(guī)范化。如果登記程序和方式不規(guī)范，前期的工作就得不到落實，得到的數(shù)據(jù)也就不具有參考意義。所以要區(qū)分不同情況，對于由不同原因?qū)е碌恼氐拈e置給出明確的處理標(biāo)準(zhǔn)，對于明顯不符合標(biāo)準(zhǔn)的建房，一律不頒發(fā)宅基地產(chǎn)權(quán)證書，對于超占的宅基地面積要追繳一定數(shù)額的超占費。用同類同處理的方式促進農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記的規(guī)范化，提高數(shù)據(jù)的可信度和利用率。

2.2 施行閑置宅基地限期回收制度

但目前，我國法律并未對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效期限做出明確規(guī)定，也就意味著宅基地使用權(quán)的期限是沒有限制的，農(nóng)民可以永久居住。在現(xiàn)實社會中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員還會通過繼承、買受等方式獲得宅基地使用權(quán)，但缺少相應(yīng)的關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地的處理辦法，一方面閑置的宅基地?zé)o法適時回收，另一方面，農(nóng)村剛需性宅基地數(shù)量增長，舊宅仍在，又建新宅，客觀上導(dǎo)致了一戶多宅、超批準(zhǔn)面積建房及未經(jīng)批準(zhǔn)違法亂建等與一戶一宅規(guī)定相悖的現(xiàn)象的產(chǎn)生。歸根結(jié)底，解決農(nóng)村閑置宅基地的問題是解決上述一系列問題的根本。那么，如何才能有效督促使用權(quán)人積極行使權(quán)力，最大限度地避免土地資源的閑置和浪費呢？從目前的發(fā)展來看，建立農(nóng)村宅基地強制回收制度是一個不錯的選擇。具體來講，就是對宅基地使用權(quán)人按照規(guī)定用途在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)使用宅基地進行明確，如果其違反規(guī)定用途，或者超過規(guī)定期限仍然閑置宅基地，那么村集體組織有權(quán)向使用人收取規(guī)定數(shù)額的閑置費；若宅基地閑置達到上限，那么村集體組織可無償收回宅基地使用權(quán)，再次進行社會統(tǒng)籌安排。

2.3 建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

通過建立政府管理下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場來滿足需求者合理利用土地的愿望，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)符合我國集約利用土地資源的要求。北京大學(xué)經(jīng)濟研究中心主任周其仁提出了將農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地集中起來建立旨在實現(xiàn)同價同權(quán)又公開透明的土地交易市場的觀點，為了有效防止耕地因交易而減少或交易后土地性質(zhì)和用途改變等問題的發(fā)生，進行交易的土地須滿足以下3個條件：一是土地所有人擁有合法的土地使用權(quán)；二是非耕地、非農(nóng)地作為土地使用途徑；三是建設(shè)規(guī)劃節(jié)約是土地來源。

參考文獻

[1]李建梅.我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題研究[D].合肥：安徽大學(xué)，2013.

[2]袁錦秀.農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律問題研究[M].北京：中國商務(wù)出版社，2013.

（責(zé)任編輯：劉昀）