對我國科技公共治理問題的若干思考

對我國科技公共治理問題的若干思考

王奮宇，盧陽旭，何光喜

(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

摘要：科技公共治理體系是國家治理體系的重要組成部分，其核心議題是科技相關(guān)收益與風(fēng)險的平衡，以及科技公共決策的知識合法性和參與合法性基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)是各類行動主體和利益相關(guān)者在觀念和利益上的協(xié)調(diào)和妥協(xié)。本文首先介紹了科技公共治理的基本概念，并圍繞政府、科學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和社會公眾四類利益相關(guān)者在科技公共治理中的主要活動及其面臨的基本問題，對歐美國家科技公共治理實(shí)踐進(jìn)行了詳細(xì)分析。在對建國以來我國科技公共治理的簡要?dú)v程及面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行梳理和分析的基礎(chǔ)上，從理念、原則、制度規(guī)范和技術(shù)等四個層面對我國科技公共治理的方向做了開放性的討論。

關(guān)鍵詞：科技公共治理；收益—風(fēng)險；知識合法性；參與合法性；利益相關(guān)者

收稿日期：2014-12-23修回日期：2015-01-15

作者簡介：王奮宇(1963-)，男，山西呂梁人，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長，研究員，研究方向：科技政策、科學(xué)社會學(xué)。通訊作者：盧陽旭。

中圖分類號：F204

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)01-0001-13

Abstract：The governance of science and technology is one of the major parts in the national governance system. The balance between benefits and risks of the development of science and technology, together with the tension between “the knowledge-based legitimacy” and “the participation-based legitimacy” during the decision-making of science and technology, comprise the core issues of the governance of science and technology. The conflicts and compromises of interests among major stakeholders, e.g. the government, the scientific community, the industry, and the general public, constitute the foundation of the governance of science and technology. After a brief introduction on the concept of the governance of science and technology, this paper analyzes the roles of the four major stakeholders engaging in the governance of science and technology, as well as the challenges that they are facing, in the developed countries. Then, based on the exploration of the history of the governance of science and technology in China and the current challenges that it is facing, an open-ended discussion is made on how to improve the governance of science and technology in China.

A Brief Discussion on the Governance of Science and Technology in China

WANG Fen-yu, LU Yang-xu, HE Guang-xi

(ChineseAcademyofScienceandTechnologyforDevelopment,Beijing100038,China)

Key words：governance of science and technology；benefit-risk；knowledge-based legitimacy；participation-based legitimacy；stakeholders

近年來，我國公眾對科學(xué)技術(shù)研究和應(yīng)用的關(guān)注度日益提高，圍繞一些重要技術(shù)的應(yīng)用(如轉(zhuǎn)基因主糧的商業(yè)化種植)，產(chǎn)生了廣泛而激烈的社會爭論。一些地區(qū)建設(shè)PX、垃圾焚燒、核電、水電等工程項(xiàng)目的計(jì)劃，也面臨許多社會公眾的反對，有的甚至引發(fā)了激烈的群體性事件。從各國經(jīng)驗(yàn)看，隨著科學(xué)技術(shù)應(yīng)用性的增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)對經(jīng)濟(jì)社會和人們?nèi)粘Ｉ畹挠绊戁呌趶?fù)雜化，人們對待科學(xué)技術(shù)的態(tài)度也趨于多元化。調(diào)整科技公共治理方式，以便更好地識別、表達(dá)多元化的公眾態(tài)度及利益，并在溝通和妥協(xié)的基礎(chǔ)上尋求各方的“最大公約數(shù)”，是各國處理現(xiàn)代科技公共事務(wù)的普遍做法。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？萍脊仓卫硎菄抑卫眢w系的重要組成部分。形成一套能有效識別、形成社會意愿“最大公約數(shù)”的科技公共治理體系，有效支撐科技公共政策的制定和執(zhí)行，是落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要保障。本文將首先分析科技公共治理的概念及其核心議題，然后基于科技公共治理活動的四類多種參與主體，對歐美國家科技公共治理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理；在此基礎(chǔ)上，對我國科技公共治理面臨的挑戰(zhàn)和可能的舉措進(jìn)行開放性的討論。

一、科技公共治理問題的提出

(一)治理的概念

上世紀(jì)80年代以來，治理(governance)概念獲得了越來越多的認(rèn)可。一方面，人們認(rèn)識到治理的理念、制度和技術(shù)能更有效地處理各種發(fā)展議題；另一方面，治理概念通常被認(rèn)為是個“無政治含義的”(apolitical)的概念，容易被人接受。在研究和實(shí)踐中，人們對“治理”的定義雖然各不相同，但基本都會強(qiáng)調(diào)“治理”模式的優(yōu)勢在于既強(qiáng)調(diào)多元和差異，又強(qiáng)調(diào)公共政策制定中的縱橫協(xié)調(diào)，因而比傳統(tǒng)的管理模式更能應(yīng)付現(xiàn)代社會中復(fù)雜的公共決策問題。

在描述治理模式的特征時，研究者們基本都會突出以下兩方面的特征：一是治理主體的多元化，既涉及公共部門，也包括私人部門；二是治理機(jī)制的包容性，既包括正式的制度化機(jī)制，也包括各種非正式機(jī)制。

在描述治理模式效果時，一些機(jī)構(gòu)和研究者使用了“善治”(good governance)概念。比如，世界銀行認(rèn)為善治的基本特征是：可預(yù)見的、公開的和開明的決策制定過程，具有職業(yè)倫理的科層組織，對其行為負(fù)責(zé)的政府行政，參與公共事務(wù)的公民社會以及所有人都依法行事。總體而言，在對善治的各種定義中，提及最多的是決策透明、參與、負(fù)責(zé)任和法治等[1]。

(二)科技公共治理及其核心議題

科技系統(tǒng)是社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)，社會系統(tǒng)中通行的理念、制度和規(guī)范必然擴(kuò)散、滲透于科技系統(tǒng)之中。更重要的是，在現(xiàn)代社會，科技對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人們的日常生活具有巨大的影響力，科技事務(wù)不再只是科學(xué)共同體的內(nèi)部事務(wù)，而成為一項(xiàng)“公共事務(wù)”[2-3]。但科技活動不同于一般公共事務(wù)的特點(diǎn)，使得科技公共治理面臨特殊的問題和挑戰(zhàn)：

1.“知識合法性”和“參與合法性”的張力問題

科技活動有很強(qiáng)的專業(yè)性，較之一般公眾，“專家”(科學(xué)家或科學(xué)共同體)具有很強(qiáng)的知識優(yōu)勢，更有可能做出“知識上”正確的決策，這是科技公共治理的“知識合法性”問題。當(dāng)專家的客觀公正假設(shè)成立時，基于知識合法性的“專家”決策機(jī)制能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

但隨著科學(xué)的體制化和職業(yè)化(institutionalization and professionalization)，特別是科技界的一系列著名丑聞(如英國的瘋牛病事件)遭到曝光之后，建立在默頓所說的“科學(xué)精神氣質(zhì)”(the ethos of science，包括普遍性、公有性、非私利性和有組織的懷疑主義)之上的公眾對專家(以及科學(xué))的社會信任基礎(chǔ)受到了很大挑戰(zhàn)[4]。 “知識權(quán)力”與各種經(jīng)濟(jì)和社會利益的結(jié)合，使得科學(xué)共同體的獨(dú)立性和客觀性受到了前所未有的質(zhì)疑。同時，科技活動的收益和成本有很強(qiáng)的外部性，不同社會群體的收益—成本函數(shù)并不一致，科技活動的社會影響難以進(jìn)行簡單的“社會加總”。這兩個因素相疊加，使得公眾參與科技公共決策的重要性凸顯出來：公眾應(yīng)當(dāng)對特定科技活動的收益和風(fēng)險作出判斷和權(quán)衡，并有權(quán)表達(dá)自己的權(quán)衡結(jié)果，以對相關(guān)決策產(chǎn)生影響。在實(shí)踐中，公眾參與已成為科技公共決策合法性的重要來源——通常稱作“參與合法性”(或“政治合法性”)[5-6]。

2.科技收益與科技風(fēng)險的權(quán)衡問題

現(xiàn)代科學(xué)出現(xiàn)以來，尤其是二戰(zhàn)以來，科學(xué)技術(shù)得到大規(guī)模的應(yīng)用和推廣，大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾一度對科學(xué)技術(shù)普遍持積極支持的態(tài)度。但隨著一些不良社會后果的顯現(xiàn)，公眾對科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的態(tài)度出現(xiàn)了變化——科學(xué)技術(shù)的“雙刃劍”效應(yīng)、尤其是科技風(fēng)險問題得到越來越多的討論。肇始于上世紀(jì)50年代核能安全問題討論的“風(fēng)險社會”(risk society)理論，到80年代已形成一整套系統(tǒng)性的規(guī)范理論，并獲得了全球性的影響[7-8]。在這個過程中，對科技發(fā)展特別是新興技術(shù)的應(yīng)用，出現(xiàn)了所謂“預(yù)防原則”(precautionary principle)和“先占原則”(proactionary principle)的爭論[9]。

“預(yù)防原則”產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，在1992年聯(lián)合國里約熱內(nèi)盧會議后迅速獲得了廣泛的國際影響力。該原則主張，面對科技發(fā)展帶來的不確定性，人類應(yīng)該更謹(jǐn)慎地對待科學(xué)研究和技術(shù)應(yīng)用，以防其帶來不可預(yù)料的危害。其核心觀點(diǎn)可概括為以下三點(diǎn)：一是避免損害；二是所有技術(shù)的發(fā)展都應(yīng)該建立在減少環(huán)境負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上；三是在對傷害的因果聯(lián)系得出科學(xué)的證據(jù)之前就應(yīng)采取預(yù)防措施?！跋日荚瓌t”則認(rèn)為科技創(chuàng)新自由至關(guān)重要，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)與科技發(fā)展相關(guān)的不確定性的負(fù)面影響，對科技創(chuàng)新自由的限制應(yīng)該更加謹(jǐn)慎。限制越多，失去機(jī)會的可能性越高。

需要指出的是，雖然“預(yù)防原則”和“先占原則”都強(qiáng)調(diào)對科技活動風(fēng)險的評估需要有堅(jiān)實(shí)的研究基礎(chǔ)，但它們在誰負(fù)有舉證責(zé)任上存在對立的主張：“預(yù)防原則”強(qiáng)調(diào)除非有充足的證據(jù)證明是安全的，否則就應(yīng)該假定是危險的，主張安全者負(fù)有舉證責(zé)任；“先占原則”正好相反，強(qiáng)調(diào)除非有充足的證據(jù)證明是危險的，否則就應(yīng)該假定是安全的，主張危險者負(fù)有舉證責(zé)任。

綜上所述，科技公共治理的核心議題有兩個(圖1)：一是科技公共決策中該誰說了算——涉及科技公共政策的決策主體及決策規(guī)則(“知識合法性”優(yōu)先還是“參與合法性”優(yōu)先)；二是如何看待科技活動的影響，并對其帶來的收益和風(fēng)險進(jìn)行社會加總——涉及科技公共政策的決策內(nèi)容(“預(yù)防原則”優(yōu)先還是“先占原則”優(yōu)先)。

雖然各國的具體做法各異，但總體而言，近幾十年來，在科技公共治理活動中，出現(xiàn)了一個越來越強(qiáng)調(diào)公眾參與和越來越關(guān)注風(fēng)險的趨勢。各國都在嘗試通過具體的制度安排，力求調(diào)和在體制、程序和溝通等各個層面出現(xiàn)的張力。

二、歐美國家科技公共治理的經(jīng)驗(yàn)和挑戰(zhàn)：基于參與主體的分析

近年來，歐美國家在科技公共治理上，基本都遵循公共治理的一般性原則進(jìn)行探索和實(shí)踐?？傮w而言，在科技公共治理過程中，多數(shù)國家都實(shí)現(xiàn)了政府、科學(xué)共同體、產(chǎn)業(yè)界和公眾四類主體的共同參與。本部分將以這四類主體的主要活動內(nèi)容及其面臨的問題為線索，梳理和分析歐美國家科技公共治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

(一)科技公共治理的四類主體

1.提高參與合法性：政府推動公眾參與技術(shù)評估

政府既是科技活動的重要資助者和組織者，也是科技活動行為規(guī)則的重要制定者。各國政府除了通過科研活動立法、組建或裁撤科研機(jī)構(gòu)以及提供科研經(jīng)費(fèi)等方式深度介入科技公共治理活動外，另一項(xiàng)重要的治理工具就是“技術(shù)評估”(technology assessment)，即通過對科技發(fā)展的收益和風(fēng)險進(jìn)行全面評估，促進(jìn)公眾參與科技公共治理活動。

圖1　科技公共治理的核心議題

始于20世紀(jì)50年代的“技術(shù)評估”的主要功能是對科技的正面效應(yīng)和負(fù)面影響做綜合評估，為公共決策提供依據(jù)。1972年，美國技術(shù)評估辦公室(the office of technology assessment, OTA)成立。這是全球第一個專門的官方技術(shù)評估機(jī)構(gòu)，主要職能是就科技領(lǐng)域的問題，特別是現(xiàn)有和新興技術(shù)可能產(chǎn)生的影響為國會提供決策咨詢。雖然該機(jī)構(gòu)由于政黨之爭最終被撤銷，但美國政府在推動技術(shù)風(fēng)險評估，擴(kuò)大公眾參與科技公共治理的工作并沒停止*美國技術(shù)評估辦公室于1995年關(guān)閉，國會指定聯(lián)邦審計(jì)署(governmental accountability office GAO)承擔(dān)其部分職能。。例如，2008年以來，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室在進(jìn)一步加大決策信息公開力度的同時，明確提出希望通過擴(kuò)大公眾參與的方式獲得更多反饋和建議；2014年1月奧巴馬提出要廣泛評估大數(shù)據(jù)對隱私的影響后，科學(xué)技術(shù)政策辦公室已在麻省理工大學(xué)、紐約大學(xué)和加州大學(xué)伯克利分校召集了三次有政府管理部門負(fù)責(zé)人、學(xué)術(shù)研究者、私人顧問、監(jiān)管者、產(chǎn)業(yè)界、廣告界、民權(quán)組織以及其他感興趣的公眾參與的公開對話會[10]。

歐洲各國官方技術(shù)評估工作開始得比美國稍微晚一些(80年代后才相繼成立隸屬于議會的專門技術(shù)評估機(jī)構(gòu))，但在推進(jìn)公眾參與技術(shù)評估方面步子邁得更大，科技政策的基調(diào)也更傾向于“預(yù)防原則”。2013年，歐盟科技咨詢委員會發(fā)布的政策指導(dǎo)文件指出，歐盟在科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)的收益和風(fēng)險決策上奉行“以證據(jù)為基礎(chǔ)的預(yù)防原則”，鼓勵專家、民間組織和政策制定者共同參與各種形式的研討會和對話會，鼓勵公眾參與科學(xué)—技術(shù)—社會議題的討論。該報告還指出，歐盟將建立一套“歐洲監(jiān)測系統(tǒng)”(European Radar System)，用于監(jiān)測知識應(yīng)用中的機(jī)遇與風(fēng)險，及時發(fā)現(xiàn)那些存在社會爭議以及利益相關(guān)者和普通公眾關(guān)心的議題，建立公眾參與科學(xué)技術(shù)議題的“泛歐洲平臺”(Pan-European)，鼓勵廣泛的公眾對話。歐盟委員會還倡導(dǎo)每個接受政府資助的知識生產(chǎn)者拿出一定比例的資助經(jīng)費(fèi)，用于同利益相關(guān)者以及可能受到影響的公眾開展對話和交流[11]。

2.把知識變得更可信：科學(xué)共同體信任機(jī)制調(diào)整

長期以來，人們心目中的科學(xué)家的典型是17世紀(jì)英國皇家學(xué)會中那些自由而誠實(shí)的紳士們，他們?yōu)樘剿髡胬?，進(jìn)行著“好奇心驅(qū)動的研究”，其個人利益與其生產(chǎn)的科學(xué)知識沒有直接聯(lián)系，他們能夠獲得的只是科學(xué)共同體內(nèi)部的承認(rèn)和個人聲望。但隨著科學(xué)的體制化和職業(yè)化，社會對科學(xué)知識生產(chǎn)的投入規(guī)模和方式發(fā)生了巨大變化，科技活動已不再是少數(shù)社會精英的興趣愛好，而成為一種千百萬人謀生的專門職業(yè)。知識生產(chǎn)開始與各種各樣的經(jīng)濟(jì)社會利益直接勾連[12]，科學(xué)共同體公信力的基礎(chǔ)受到很大沖擊。政府和公眾對于作為科學(xué)知識“把關(guān)”機(jī)制的同行評議的有效性存在不同看法，甚至全面懷疑科學(xué)共同體是否具有自我糾錯、自我調(diào)整和自我管理的能力(包括經(jīng)同行評議的知識是否可靠、科研經(jīng)費(fèi)是否遭濫用、科研成果是否用于服務(wù)于個人或特定群體的利益等)[13]，公共決策中的“科學(xué)例外論”不再有廣闊的市場[14]。但是，在由誰來審查、審查什么以及怎樣審查等問題上，科學(xué)共同體、政府、產(chǎn)業(yè)界和公眾之間并沒有共識。在這種背景下，作為科學(xué)系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)關(guān)系樞紐的同行評議制度，以及科學(xué)共同體與公眾的溝通問題成為調(diào)整科學(xué)共同體公信力形成機(jī)制的關(guān)鍵。從近幾十年各國的實(shí)踐來看，一方面所謂的利益相關(guān)者委員會越來越多地滲入到傳統(tǒng)上主要由同行評議決定的事項(xiàng)(比如科研選題)，相對封閉的同行評議也被要求提高透明度[15]；另一方面在鼓勵科學(xué)家與公眾溝通的同時，也越來越強(qiáng)調(diào)應(yīng)該以更加平等、開放的態(tài)度與公眾進(jìn)行溝通，而不是單純的科普[16-17]。

3.把利益擺上臺面：產(chǎn)業(yè)界參與科技公共治理過程的透明化

在市場經(jīng)濟(jì)體制中，企業(yè)是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵主體，是研發(fā)經(jīng)費(fèi)的主要投入者和技術(shù)產(chǎn)品商業(yè)化的最重要推手。在各國科技政策議程設(shè)置和決策過程中，產(chǎn)業(yè)界的影響越來越大。但隨著這種參與的深入(比如由產(chǎn)業(yè)界發(fā)起或資助的各種游說活動)，特別是一些丑聞的曝光，使得公眾越來越擔(dān)心以下問題：一是產(chǎn)業(yè)利益對科學(xué)界的侵蝕。產(chǎn)業(yè)界直接雇傭大量科研人員并資助大量科研活動，對于受企業(yè)雇傭、資助的科研人員而言，他們具有雙重身份，即科研人員和企業(yè)雇員(或受資助方)，有可能存在著嚴(yán)重的利益沖突問題，比如通過實(shí)驗(yàn)對象的選擇、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)采集和處理方法以及選擇性報告等方式得出偏向性的結(jié)論[18]。二是產(chǎn)業(yè)利益對科技政策的捕獲(capture)。它帶來的后果是，以保護(hù)和促進(jìn)公共利益為目標(biāo)的科技公共政策實(shí)際上只服務(wù)于某些特殊部門、產(chǎn)業(yè)的利益*這方面的研究有很多，在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中形成了所謂的規(guī)制捕獲理論(regulatory capture theory)。。比如，有研究指出，上世紀(jì)80年代以來美國實(shí)際奉行的“新自由主義科學(xué)管理體制”(neoliberal science management regimes)，核心特征就是強(qiáng)調(diào)知識的商業(yè)化和私人化，政府把更多的資金用于資助私人企業(yè)的研發(fā)活動，對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)更加嚴(yán)格，對公共研究型大學(xué)的資助卻顯著下降，一些服務(wù)于各種特殊利益團(tuán)體的創(chuàng)新政策實(shí)際上損害了美國的創(chuàng)新能力[19-20]。三是對公眾利益的忽視。比如，一些廠商利用所謂的“不必要的陰性標(biāo)注”誤導(dǎo)消費(fèi)者，損害消費(fèi)者的利益。所謂“陰性標(biāo)注”，就是在產(chǎn)品廣告、標(biāo)簽等載體中否認(rèn)產(chǎn)品含有某種成分或使用了某種技術(shù)。以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品為例，如果某類產(chǎn)品，既有轉(zhuǎn)基因的也有非轉(zhuǎn)基因的，其中的非轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品作“陰性標(biāo)注”是可以接受的；但如果這類產(chǎn)品本身就不存在轉(zhuǎn)基因問題(比如花生)，此時再作“陰性標(biāo)注”就成了“不必要的陰性標(biāo)注”。這種“不必要的陰性標(biāo)注”不僅損害了未標(biāo)注的其他同類廠商的利益，更侵犯了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

4.讓有話要說者好好說：科技公共治理中公眾的有序參與

上世紀(jì)以來，關(guān)于公眾與科學(xué)之間關(guān)系的觀念經(jīng)歷了從所謂的“科學(xué)素養(yǎng)”(Scientific Literacy)范式(及其變體“公眾理解科學(xué)”范式，Public Understanding of Science)逐漸向“科學(xué)與社會”范式(Science and Society)轉(zhuǎn)變的過程*這種轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性事件是英國政府及皇家學(xué)會發(fā)布的三份關(guān)于“公眾理解科學(xué)”(public understanding of science)的三份報告：“公眾理解科學(xué)”(the public understanding of science，1985)、“科學(xué)家和工程師對促進(jìn)公眾理解科學(xué)、工程和技術(shù)的貢獻(xiàn)”(report of the committee to review the contribution of scientists and engineers to the public understanding of science, engineering and technology，1995)和“科學(xué)與社會”(science and society，2000)。。20世紀(jì)80年代中期以前，科學(xué)素養(yǎng)范式在理解科學(xué)和公眾的關(guān)系問題上占據(jù)主導(dǎo)地位，這種范式認(rèn)為普通公眾要么知識不足，要么對科學(xué)缺乏興趣，沒有能力參與科技相關(guān)決策。20世紀(jì)80年代中期到90年代中期，作為科學(xué)素養(yǎng)范式的升級版，公眾理解科學(xué)范式占據(jù)了主導(dǎo)地位，它認(rèn)為公眾對于科學(xué)的態(tài)度不夠積極，為了讓公眾更加支持科技創(chuàng)新，應(yīng)該對公眾進(jìn)行科學(xué)教育，讓公眾更加了解科學(xué)。與之不同，20世紀(jì)90年代中期以后逐漸興起的科學(xué)與社會范式認(rèn)為，“科學(xué)素養(yǎng)”范式和“公眾理解科學(xué)”范式關(guān)于公眾理解科學(xué)的能力取決于公眾的科學(xué)素養(yǎng)(科學(xué)素養(yǎng)高則理解能力強(qiáng))的假定有問題，在科學(xué)與公眾的關(guān)系中成問題的并不全是公眾，與科學(xué)技術(shù)相關(guān)的公共決策所需的遠(yuǎn)非僅僅是“客觀”的“事實(shí)信息”，即使在科學(xué)領(lǐng)域，事實(shí)與價值也常常是密不可分的，公眾的價值判斷能力并不低于科學(xué)家或其他專業(yè)人士。因此，在公眾和科學(xué)的關(guān)系上不應(yīng)該僅僅追求讓公眾接受、支持科學(xué)，而應(yīng)往前追溯，讓公眾在科學(xué)研究的更早階段就介入，在這個過程中，政府與科學(xué)共同體的行為方式都需要向公眾參與科學(xué)以及科學(xué)與公眾之間雙向合理對話的新模式轉(zhuǎn)變[21]。

在關(guān)于公眾對科學(xué)的態(tài)度方面，也存在三種不同的觀點(diǎn)：一是“文化優(yōu)勢理論”(cultural ascendency thesis)，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對科技和教育的依賴程度越來越高，人們會越來越信任科學(xué)；二是“異化理論”(alienation thesis)，認(rèn)為由于人們對于技術(shù)異化產(chǎn)生對人類的控制權(quán)力的擔(dān)憂以及科學(xué)固有的不確定性所顯示出的“無能”，人們會越來越不信任科學(xué)；三是“政治化理論”(politicization thesis)，認(rèn)為人們對科學(xué)的態(tài)度取決于其所持的政治態(tài)度[22]?？梢钥闯?，前兩種觀點(diǎn)雖然在判斷上完全相反，但都認(rèn)為公眾對于科學(xué)存在統(tǒng)一的態(tài)度；與它們不同，政治化理論則認(rèn)為公眾并不是同質(zhì)化的，對科學(xué)的態(tài)度存在差異。在實(shí)踐層面，政策制定者和科學(xué)家更傾向于文化優(yōu)勢理論(這與更精英主義的“科學(xué)素養(yǎng)范式”一致)，對公眾參與科技公共決策持更為謹(jǐn)慎態(tài)度；風(fēng)險社會理論家、環(huán)保人士等則更傾向于異化理論，強(qiáng)調(diào)要大力促進(jìn)公眾參與科技公共決策；持政治化理論者則把公眾對科技的態(tài)度看得更為復(fù)雜，強(qiáng)調(diào)更加客觀、務(wù)實(shí)地看待公眾參與。

(二)四類主體的內(nèi)部差異

在現(xiàn)實(shí)的科技公共治理活動中，前述四類主體內(nèi)部也并非“鐵板一塊”，而是普遍存在著各種觀念和利益的分化與差異，我們稱之為科技公共治理的四類-多種主體架構(gòu)(圖2)。具體而言：

一是政府內(nèi)部存在不同層級和不同部門間的觀點(diǎn)或利益差異。不同層級的政府在決策時需要考慮的因素可能有所不同。例如，有的技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目(如核電)對全國或整個區(qū)域有利，但對項(xiàng)目所在地卻可能存在一定負(fù)面影響。即使是那些對大家都有利的技術(shù)應(yīng)用，也存在不同層級、不同部門間的利益和成本分配問題。

二是科學(xué)界內(nèi)部存在不同范式、不同學(xué)科間的差異，即使同一學(xué)科內(nèi)部，也存在技術(shù)路線或觀點(diǎn)的差異。科學(xué)研究和技術(shù)應(yīng)用過程中，科學(xué)界常常存在不同的思路、方法、觀點(diǎn)和技術(shù)路線。更重要的是，科學(xué)的體制化和職業(yè)化使得科學(xué)界內(nèi)部的爭論可能超越了純科學(xué)之爭，而同時混雜了復(fù)雜的利益之爭。

三是產(chǎn)業(yè)界內(nèi)部存在不同產(chǎn)業(yè)、不同廠商間的利益差異。比如在新能源政策上，傳統(tǒng)能源行業(yè)(比如煤炭、石油行業(yè)等)與太陽能、風(fēng)能和新能源汽車行業(yè)就存在明顯的利益差別；同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，不同的廠商之間也存在激烈的競爭關(guān)系。

四是公眾內(nèi)部的觀念、利益分化更加普遍。普通社會公眾由于種族、性別、政治傾向、宗教信仰和對特定科技議題的興趣程度不同，對于科學(xué)技術(shù)的觀點(diǎn)和態(tài)度存在明顯差異。比如，一項(xiàng)關(guān)于1974年至2010年間美國公眾對科學(xué)的信任的經(jīng)驗(yàn)研究表明，公眾對于科學(xué)的信任會受到性別、種族、收入、受教育程度以及政治傾向的顯著影響[23]。

(三)四類多種主體的溝通協(xié)調(diào)問題

科技公共治理的實(shí)質(zhì)就是為四類主體之間以及各類主體內(nèi)部不同的利益和觀點(diǎn)提供一個溝通、交流和妥協(xié)的平臺。理想的情況當(dāng)然是各方能“談得攏”，然而更為常見的情況是“談不攏”。在“談不攏”的情況下，如何有效地處理分歧，是衡量治理體制有效性的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，任何國家都不會把所有的意見置于同等重要的地位，而是在一定規(guī)則下，給出優(yōu)先排序。在這個充滿張力的治理過程中，“知識合法性”和“參與合法性”之間的權(quán)重問題尤為關(guān)鍵。由于政治、社會和文化環(huán)境方面的差異，在不同國家的科技政策議程設(shè)置和決策過程中，知識合法性和參與合法性被賦予的權(quán)重是不一樣的——這直接影響爭議議題的處置結(jié)果是更偏向知識合法性還是參與合法性。如果科技公共決策系統(tǒng)中參與合法性強(qiáng)于知識合法性，在出現(xiàn)爭議時，科技公共決策將被引向政治化；反之，則會突出科技公共決策的專業(yè)化[24]。如果科技公共決策系統(tǒng)對知識合法性和參與合法性的要求都很高，在出現(xiàn)爭議時，各方必須在一個相對平等的框架和邏輯中求得平衡和妥協(xié)，以有利于差異的識別、表達(dá)和協(xié)商。

圖2　科技治理中的四類-多種主體

表1　科技公共決策中的兩種合法性

需要指出的是，從歐美各國的實(shí)踐來看，它們最重要的經(jīng)驗(yàn)，不在于簡單地讓知識合法性或參與合法性占據(jù)絕對的優(yōu)勢地位，而是把二者間的張力納入到特定的制度框架內(nèi)，并通過各種具體的活動程序和技術(shù)小心翼翼地保持二者間的微妙平衡。雖然歐美各國在具體的做法上存在一定程度的差異，但它們在多主體的溝通協(xié)調(diào)方面表現(xiàn)出以下三個方面的共同特征：

一是正式制度和非正式制度安排并存。從上世紀(jì)70年代美國設(shè)立技術(shù)評估辦公室，開展“經(jīng)典”技術(shù)評估以來，到近二十年越來越流行的公眾參與技術(shù)評估(participatory technology assessment)*到目前為止，技術(shù)評估大致經(jīng)歷了兩個階段，一是“經(jīng)典”技術(shù)評估；二是公眾參與技術(shù)評估。這兩類技術(shù)評估的最大差別在于，前者以專家為中心，注重技術(shù)方面的問題，試圖以單向溝通的方式說服、教育公眾；后者強(qiáng)調(diào)技術(shù)評估是一個各利益相關(guān)方共同參與、博弈和妥協(xié)的過程，評估的內(nèi)容不應(yīng)局限于技術(shù)問題，而應(yīng)把社會價值、倫理規(guī)范等非技術(shù)問題納入技術(shù)評估當(dāng)中。與之相對應(yīng)，在這兩個階段，人們對技術(shù)評估的定義也有所差異，在“經(jīng)典”技術(shù)評估階段，技術(shù)評估被認(rèn)為是一種政策研究，其目的是為政策制定者提供一個客觀公允的評估——在理想情況下，技術(shù)評估應(yīng)該是一個提出對的問題并及時找出對的答案的研究和咨詢系統(tǒng)。在公眾參與技術(shù)評估階段，技術(shù)評估被認(rèn)為是一個社會各方圍繞特定的科技議題進(jìn)行溝通、互動、爭論和妥協(xié)的過程和平臺，其目的是幫助人們了解科學(xué)知識，形成對特定科學(xué)研究和科技產(chǎn)品的觀點(diǎn)和態(tài)度并影響相關(guān)的公共決策和社會選擇。，歐美國家在科技公共治理過程中形成了很多正式的和非正式的治理制度?？傮w來說，以一系列法律為核心的正式制度為處理科技議題中存在的爭議提供了基本的制度框架和互動規(guī)則(例如歐美國家廣泛存在的對重大科技公共議題的議會聽證制度)；包括對話會、民意調(diào)查以及政策制定者和專家之間的社會網(wǎng)絡(luò)等在內(nèi)的非正式治理活動，既有利于信息的及時傳遞，也有利于增強(qiáng)科技治理體制的彈性和適應(yīng)能力——對于具有很強(qiáng)的不確定性的科技議題而言，這點(diǎn)非常重要[25-27]。

在正式制度設(shè)置方面，雖然歐美各國內(nèi)部在制度密度上存在一定的差異，但總體而言，它們都在特定研究項(xiàng)目(比如干細(xì)胞研究等)和技術(shù)應(yīng)用(比如轉(zhuǎn)基因食品等)許可、環(huán)境影響評估和政府科技研發(fā)投入等方面頒布了相關(guān)法律。在非正式制度設(shè)置方面，一方面在歐美各國的立法機(jī)構(gòu)存在活躍的咨詢、辯論活動(需要指出的是目前各國對這些活動的角色定位、組織形式、次數(shù)和成果通常都還沒有正式的制度設(shè)置)；另一方面歐美各國還存在活躍的公民社會活動，圍繞一些公眾關(guān)注的科技議題(比如轉(zhuǎn)基因、合成生物技術(shù)等新興技術(shù)對社會、倫理等方面的影響)開展討論、抗議活動等。

二是多樣化的機(jī)構(gòu)設(shè)置。幾十年來，基于表達(dá)和識別不同觀點(diǎn)和利益的需要，歐美國家普遍發(fā)展出了多樣化的科技公共治理機(jī)構(gòu)(可以是臨時性的)。從各國的實(shí)踐來看，多樣化的機(jī)構(gòu)設(shè)置一方面有利于各種觀點(diǎn)和利益的表達(dá)；另一方面也有利于在各種觀點(diǎn)之間保持一定的相互制衡，讓公共決策不會對某種觀點(diǎn)、利益過分敏感。以德國的技術(shù)評估活動為例，通常會有三類機(jī)構(gòu)參與其中，包括調(diào)查委員會、議會技術(shù)評估辦公室和公民顧問團(tuán)。一般來說，調(diào)查委員會是由議會議員發(fā)起成立的，就某個論題(比如全球變暖、遺傳工程等)進(jìn)行專題研究和討論的臨時性組織，委員會由議員和專家以1∶1的比例構(gòu)成，但所有人員均是由議會政黨按照各自在議會中占據(jù)的議席比例指定特定數(shù)目的議員和專家。顯然，調(diào)查委員會的運(yùn)作機(jī)制決定了它在決策過程中更多地是體現(xiàn)政治代表性。議會技術(shù)評估辦公室的主要職能是對科技發(fā)展可能的社會和環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行研究，并為議會提供咨詢。在管理上，國會各黨派各派出一名成員組成理事會——顯著區(qū)別于比例制的調(diào)查委員會。由于議會技術(shù)評估辦公室的主要職責(zé)是研究和咨詢，并不直接參與決策，客觀、專家意見和問題導(dǎo)向的“知識合法性”邏輯是其主要的行為邏輯。還有一類組織是所謂的公民顧問團(tuán)(包括共識會議、規(guī)劃小組、公民陪審團(tuán)等多種形式)。公民顧問團(tuán)通常由10-20名普通民眾構(gòu)成，他們將接受為期2-4周的培訓(xùn)，以了解某個科技議題(比如轉(zhuǎn)基因、干細(xì)胞等)，然后與一個專家顧問團(tuán)交換意見，撰寫包含政策建議內(nèi)容的報告并舉行新聞發(fā)布會公開他們的工作及其成果。實(shí)踐中，如果公民顧問團(tuán)成員之間無法達(dá)成一致，組織者一般會允許同時產(chǎn)生多份報告[28]。

三是開發(fā)提高治理活動公信力和社會影響的技術(shù)?？萍脊仓卫砝砟畹穆鋵?shí)需要一系列具體細(xì)致、有秩序、有活力的治理活動做基礎(chǔ)，增強(qiáng)治理活動的公信力和社會影響，是提高科技公共治理績效的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，歐美各國都非常重視治理方法和技術(shù)的開發(fā)和創(chuàng)新使用，各種治理方法和技術(shù)現(xiàn)已非常豐富，并且新方法層出不窮。大致說來，這些方法可分為三種類型，一是以知識生產(chǎn)為主要目的的方法(包括德爾菲法、專家訪談、專家討論、建模、仿真、系統(tǒng)分析、風(fēng)險分析、趨勢預(yù)測、仿真、情境模擬等)；二是以觀點(diǎn)互動為主要目的的方法(包括共識會議、專家聽證會、焦點(diǎn)群體、公民會議、愿景工作坊等)；三是以傳播和擴(kuò)大治理活動的社會影響為目的的方法(包括?？?、電影、視頻、網(wǎng)站等)。需要指出的是，每種方法都有它特定的局限性，并且其有效性還會受到特定的社會情境的影響，比如起源于丹麥的共識會議方法在丹麥要比歐洲其他國家運(yùn)作得更有效率[29]。

三、我國科技公共治理的背景、實(shí)踐與挑戰(zhàn)

(一)我國科技公共治理的背景

我國科技公共治理同樣需要面對前文所述科技公共治理的兩個核心議題：合法性基礎(chǔ)和收益風(fēng)險權(quán)衡問題。但在處理這兩個議題時，中國還面臨著如下兩個獨(dú)特的背景：一方面中國是一個“后發(fā)國家”，科技創(chuàng)新是快速提高我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、實(shí)現(xiàn)“追趕式超越”的關(guān)鍵動力；另一方面中國又是一個“轉(zhuǎn)型國家”，正在經(jīng)歷快速和高密度的社會結(jié)構(gòu)與制度變遷，需要處理所謂的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險”——由于在處理“突然”被釋放出來的觀念、利益和行為方式差異方面的制度、規(guī)則和技術(shù)安排的缺失或不夠完善，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型困難甚至失敗的風(fēng)險。

這兩個背景可能存在的沖突是，“追趕式超越”是一個集體目標(biāo)，而“轉(zhuǎn)型”帶來的日益增強(qiáng)的權(quán)利意識、參與意識和風(fēng)險意識，凸顯的是個體和特殊群體的利益與訴求。對于習(xí)慣了強(qiáng)調(diào)國家目標(biāo)、集體利益和政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)科技管理制度而言，在個體和特殊群體利益凸顯的情況下如何進(jìn)行有效的科技公共治理是個全新的挑戰(zhàn)。例如，中國傳統(tǒng)文化一直被視作“集體主義”文化，新中國建立以來也一直大力推行“舍小家、為大家”、“個人利益服從集體利益”的價值觀。長期以來我國的重大工程建設(shè)很少引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對，但近年來，公眾權(quán)利意識和環(huán)境風(fēng)險意識逐步提高，人們保障自身權(quán)益、規(guī)避風(fēng)險的訴求不斷增強(qiáng)。當(dāng)這些訴求得不到響應(yīng)或沒有達(dá)到預(yù)期時，公眾開始采取各種集體行動阻止工程的建設(shè)運(yùn)營。地方政府出于“維穩(wěn)”考慮，幾乎都是按照“一出事，就下馬”的模式回應(yīng)公眾訴求，逐漸形成了“決定—宣布—反對—下馬”的惡性治理模式[30]。

(二)我國科技公共治理的實(shí)踐歷程

從參與主體的角度看，我國的科技公共治理大致經(jīng)歷了從改革開放前的政府絕對主導(dǎo)階段向多主體共同參與階段的轉(zhuǎn)變。改革開放以前，尤其是文化大革命期間，知識分子的社會地位空前低下。即便在與科技相關(guān)的公共決策中，專家的意見也沒有得到充分重視，對決策的參與更缺乏制度性的保障。這一階段我國的科技公共決策具有很強(qiáng)的封閉性，政府占有絕對的主導(dǎo)權(quán)。改革開放后，這一局面逐漸有所改變，專家、產(chǎn)業(yè)界和普通公眾相繼成為科技公共決策的重要參與者：

一是專家參與。改革開放后，隨著知識分子政策的落實(shí)，專家開始制度性地參與各種公共決策。特別是1985年中共中央出臺《中共中央關(guān)于科技體制改革的決定》后，科技決策的民主化、科學(xué)化和制度化在各種政策文件中得到強(qiáng)調(diào)，科技政策制定和執(zhí)行過程的透明度有了很大提升。這種理念和制度上的改變帶來的影響首先體現(xiàn)為，專家意見在科技政策創(chuàng)新方面發(fā)揮了較以前大得多的作用。比如中國的高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(即著名的“863”計(jì)劃)、中關(guān)村開發(fā)計(jì)劃都是由科學(xué)家率先提出設(shè)想，并最終促成相關(guān)政策的出臺。1982年應(yīng)科學(xué)家提議而成立的中國科學(xué)院自然科學(xué)基金委員會(現(xiàn)國家自然科學(xué)基金委員會的前身)在科研項(xiàng)目遴選中采用了國際通用的同行評議制度。自1986年成立國家自然科學(xué)基金委員會后，科學(xué)家通過咨詢、評議、指導(dǎo)和決策管理等方式，在我國基礎(chǔ)研究資助活動中發(fā)揮了更大作用[31]。1993年通過、2007年修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第十三條更明確指出：“國家完善科學(xué)技術(shù)決策的規(guī)則和程序，建立規(guī)范的咨詢和決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化。制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學(xué)技術(shù)的重大項(xiàng)目、與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分聽取科學(xué)技術(shù)人員的意見，實(shí)行科學(xué)決策?！?/p>

二是產(chǎn)業(yè)界參與。20世紀(jì)80年代以來的科技體制改革，主要的方向就是促使科學(xué)技術(shù)面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，以解決科技與經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫節(jié)的問題。這使得產(chǎn)業(yè)界作為主要的利益相關(guān)方，得以參與到相關(guān)決策活動中。隨著科技體制改革的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國目前的R&D投入中超過70%來自企業(yè)，企業(yè)的創(chuàng)新主體地位不斷提高?？萍脊舱咧贫ê蛨?zhí)行過程中，也越來越強(qiáng)調(diào)要傾聽產(chǎn)業(yè)界的聲音。

三是公眾參與。進(jìn)入21世紀(jì)，我國的科技決策開始越來越重視傾聽普通公眾的聲音，并開始采取具體措施，促進(jìn)公眾參與科技公共決策。比較突出的領(lǐng)域有環(huán)境影響評價和國家科技發(fā)展規(guī)劃制訂等。2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第5條對公眾參與環(huán)境影響評價作了明確的規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”；第11條和21條則明確規(guī)定：“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位，應(yīng)以聽證會、論證會或其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”。2003年，中國政府啟動了新世紀(jì)的第一個國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(即《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)》)的研究和編制工作。在近三年的研究和制訂過程中，除吸納科技界、產(chǎn)業(yè)界通過咨詢、小組討論等等多種形式深度參與外，還首次建立公眾參與機(jī)制，鼓勵普通公眾以多種形式廣泛參與。2003年12月，國家中長期科學(xué)和技術(shù)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門開設(shè)了“國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃”網(wǎng)站，利用互聯(lián)網(wǎng)及時向社會公布規(guī)劃工作的進(jìn)展，并開辟網(wǎng)上專題論壇。僅僅一個多月時間，上網(wǎng)點(diǎn)擊人數(shù)就超過3萬，并獲得了很多反饋意見。除互聯(lián)網(wǎng)外，公眾還可以通過報刊、廣播電視等多種渠道參與討論。此外，針對人們普遍關(guān)心和有爭議的問題，規(guī)劃辦公室還面向普通大眾開展問卷調(diào)查，同時聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對各種渠道的公眾參與信息進(jìn)行收集、整理、分析和反饋。

(三)我國科技公共治理面臨的挑戰(zhàn)

從以上歷程回顧中可以看到，我國多主體參與的科技公共治理實(shí)踐已經(jīng)起步。但要指出的是，目前這種實(shí)踐仍處于非常初步的探索階段。例如，產(chǎn)業(yè)界和公眾參與科技決策，仍缺乏充分的法律制度保障和具體可操作的程序規(guī)范，已開展的一些參與活動也大多具有被動性和非制度化的特點(diǎn)，對參與的范圍、參與的具體形式和程序都缺乏明確的規(guī)定，更缺乏不同利益相關(guān)方之間面對面的溝通與共識達(dá)成機(jī)制。即便是實(shí)踐歷史較長的專家參與科技決策，雖然有相應(yīng)的法律制度保障，但相關(guān)規(guī)定也過于籠統(tǒng)、原則，缺乏系統(tǒng)性的具體制度和操作技術(shù)層面的保障。

更為重要的是，科技公共治理活動嵌入在特定的社會制度中，運(yùn)作良好的科技公共治理系統(tǒng)需要發(fā)育良好的社會基礎(chǔ)支撐。這包括各類行動主體之間的相互信任，良好的公眾科學(xué)素養(yǎng)，健全的社會組織體系，以及公眾參與決策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，在上述方面，我國科技公共治理都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：

一是公眾信任度低。隨著科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合越來越緊密，科研人員越來越多的直接參與到經(jīng)濟(jì)活動，經(jīng)典意義上的“科學(xué)精神氣質(zhì)”受到了很大挑戰(zhàn)。更令人憂慮的是，近年來科研人員(其中不乏一些頂尖科學(xué)家)剽竊、造假及腐敗丑聞時有曝光，更降低了公眾對科學(xué)家群體、科研機(jī)構(gòu)和政府科技管理部門的信任程度。我們的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，我國公眾對科學(xué)家的印象呈現(xiàn)“去崇高化”的趨勢，對其科研精神和道德的評價有所降低[32]。在新的關(guān)系模式下，科學(xué)共同體如何維持自己的公信力成為需要思考的深層次問題。從這個意義上說，改進(jìn)科學(xué)共同體的信任獲取和維持機(jī)制(包括科學(xué)家行為規(guī)范、科研機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制、利益關(guān)系披露機(jī)制等)，對于提高我國公眾參與科技公共決策的積極性和有效性至關(guān)重要。

二是公眾科學(xué)素養(yǎng)偏低。雖然傳統(tǒng)的“缺失模型”(deficit model)有很大缺陷，但不可否認(rèn)的是，一個社會的公眾科學(xué)素養(yǎng)狀況會直接影響公眾參與科技公共治理的行為模式和實(shí)際效果[33]。大致說來，公眾科學(xué)素養(yǎng)過低會產(chǎn)生兩方面的影響：一是在社會中不利于形成關(guān)于科學(xué)以及科學(xué)—社會關(guān)系的理性看法；二是公眾很容易被各種極端觀點(diǎn)裹挾。一項(xiàng)關(guān)于中國公眾科學(xué)素養(yǎng)的長期大規(guī)模抽樣調(diào)查顯示，雖然2001-2010年中國公眾的科學(xué)素養(yǎng)由1.4提升到3.3，但該水平僅相當(dāng)于美國和歐盟上世紀(jì)80年代末的水平*數(shù)據(jù)來源：中國科學(xué)普及研究所。

三是社會組織化程度低。有序、高效的社會參與，很大程度上取決于參與者的組織化程度，社會中間組織有重要作用。改革開放以前，強(qiáng)國家、弱社會的社會架構(gòu)約束了各類社會中間組織的發(fā)育，我國公眾的自組織程度一直相對較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國已有民間組織54.7萬個(其中社團(tuán)28.9萬個，民辦非企業(yè)單位25.5萬個，基金會0.35萬個)*數(shù)據(jù)來源：民政部，《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.，雖然加上未注冊或?yàn)榱吮荛_民政注冊而在工商注冊的民間組織，實(shí)際數(shù)字可能是統(tǒng)計(jì)數(shù)字的幾倍甚至十幾倍[34]。但相對于我國龐大的人口規(guī)模，社會組織數(shù)量仍明顯偏低。尤為重要的是，普通公眾對各類組織的參與率仍相對較低。2011年的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，大約只有27.2%的公眾曾加入過某種形式的社會組織，其中加入過科技類社會組織的比例更低至3.5%*數(shù)據(jù)來源：中國科技工作者的公眾形象調(diào)查(第二次，2011)。這么低的組織化水平，很難保證公眾高質(zhì)量地參與科技決策活動。另外，在近年來各地由于工程項(xiàng)目引發(fā)的大規(guī)?！班彵苓\(yùn)動”*上世紀(jì)60-80年代，類似問題在美國、西歐和日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也出現(xiàn)過一個高發(fā)期，頻頻爆發(fā)的抗議和沖突引起了研究者和政策制定者們的高度關(guān)注。Hare首次提出了“鄰避”(not in my back yard NIMBY)概念，用以描述由于社區(qū)民眾擔(dān)心工程項(xiàng)目給自己和所在社區(qū)造成生態(tài)破壞、安全威脅或經(jīng)濟(jì)損失等負(fù)面影響而發(fā)起的抵制項(xiàng)目建設(shè)的集體行動。中也可以看到，此類運(yùn)動大多組織化程度較低，導(dǎo)致爭議各方事實(shí)上很難順利有效地開展交流對話。

四是公眾參與的經(jīng)驗(yàn)匱乏。長期以來，我國社會、政治生活中公眾參與決策的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都比較缺乏，科技領(lǐng)域的公眾參與更是剛剛起步。西方國家近些年行之有效的公眾參與手段(如共識會議、公民評議會等)，面臨如何適應(yīng)我國國情和社會環(huán)境的“本土化”的挑戰(zhàn)。

四、對我國科技公共治理策略的開放性討論

基于對科學(xué)技術(shù)基本屬性和我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的分析，我們認(rèn)為科技事務(wù)由“管理”模式向“治理”模式轉(zhuǎn)型乃大勢所趨，不可避免。事實(shí)上，我國的科技公共治理實(shí)踐已經(jīng)處于起步階段。盡管有西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，我國的科技公共治理實(shí)踐仍面臨來自社會基礎(chǔ)和具體國情的種種挑戰(zhàn)。我們認(rèn)為，行之有效的治理策略是不斷探索實(shí)踐的產(chǎn)物。在此過程中，需要分別處理理念、原則、制度規(guī)范和技術(shù)層面的重要問題。

(一)理念層面：正確看待決策效率問題

與傳統(tǒng)決策模式相比，治理模式要求多元化的主體參與到?jīng)Q策過程中。這在一定程度上會拉長決策周期，提高人力、物力和時間成本。與之前相對簡單的自上而下的管理決策模式相比，更加扁平化的治理模式的決策效率可能在一定程度上會有所降低。但要看到的是，公共決策的最大成本不是決策制定本身所付出的成本(即決策的“內(nèi)部成本”)，而是由決策產(chǎn)生的影響所導(dǎo)致的社會成本(即決策的“外部成本”)?？萍脊矝Q策由管理向治理轉(zhuǎn)變時，政府的角色從支配者變成組織者和協(xié)調(diào)者，更多的利益相關(guān)方得以公開、透明地參與決策及其執(zhí)行，在一定程度上可能會增加決策的內(nèi)部成本，但卻更可能帶來高質(zhì)量的公共決策，降低因決策失誤而帶來的外部成本。因此，看待決策效率時，應(yīng)綜合考慮決策的內(nèi)部成本和外部成本。從總體上來看，采用治理模式不僅不意味著決策效率的下降，反而會提高決策的整體效率和效益。

(二)原則層面：確立科技公共治理的基本原則

科技治理的兩個核心問題分別是“合法性”問題和收益風(fēng)險權(quán)衡問題。在選擇科技公共治理策略時，首先需要確定的是對這兩個問題的處理原則。

1. 公共治理“合法性”的分級、分類原則。與科技相關(guān)的議題有很大的內(nèi)部差異性，在科技創(chuàng)新鏈條的不同階段和環(huán)節(jié)，其外部性存在很大差異，在科技公共治理過程中應(yīng)該采取分級、分類原則。大致說來，在對科技相關(guān)議題的分級、分類過程中，應(yīng)主要根據(jù)以下兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：一是決策的外部性及其影響。外部性越強(qiáng)，影響的范圍越大、強(qiáng)度越高，越應(yīng)強(qiáng)調(diào)“參與合法性”，增加參與主體的多元性和決策的民主性；二是科學(xué)研究的階段。一般而言，從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用研究和開發(fā)研究，需要公眾參與的必要性逐步提高。

2. 有差別的風(fēng)險處理原則。我國是一個后發(fā)國家，大力發(fā)展科技對于我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的趕超，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢至關(guān)重要。在科技公共政策領(lǐng)域過度強(qiáng)調(diào)“預(yù)防原則”，是否會束縛科學(xué)研究活動，并對科技創(chuàng)新活動產(chǎn)生不利影響，是一個需要充分考慮的問題。此外，目前我國的科技發(fā)展進(jìn)入了所謂“三跑并存”(即“跟跑”、“并跑”和“領(lǐng)跑”)的新階段，這意味著我們可能需要根據(jù)發(fā)展水平的不同，在不同的研究領(lǐng)域奉行差別化的風(fēng)險處理原則：在“跟跑”的領(lǐng)域可奉行先占原則，在“并跑”和“領(lǐng)跑”的領(lǐng)域可適度奉行預(yù)防原則。需要指出的是，風(fēng)險處理原則的確定本身也是一個治理過程。奉行什么樣的原則，甚至是否采取差異化的做法，這個決定本身也需要按照治理的程序做出。

(三)制度規(guī)范層面：科技公共治理法治化

科技公共治理僅僅停留在理念和概念層次是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，理念的落實(shí)需要制度規(guī)范的保障。首先是法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在法律層面上規(guī)范科技決策的公共治理程序，將科技決策過程納入法治的軌道；其次是法規(guī)和政策層面，對科研經(jīng)費(fèi)投入、科研活動監(jiān)管、公眾參與方式和程度以及在“談不攏”的情況下如何處理分歧等等，都需要有相應(yīng)的制度安排，將治理的理念落實(shí)到操作環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目形成機(jī)制、各類利益相關(guān)方代表的產(chǎn)生方式(包括專家遴選程序、產(chǎn)業(yè)部門和公眾代表產(chǎn)生程序等)、意見表達(dá)程序等內(nèi)容做出可操作的程序設(shè)計(jì)。

(四)技術(shù)層面：開發(fā)有中國特色的科技公共治理技術(shù)

科技公共治理活動是一個從理念到制度、程序再到具體技術(shù)的完整系統(tǒng)。從目前的討論來看，人們對治理與管理在理念上的區(qū)別討論較多，對更為具體的治理技術(shù)討論相對較少。事實(shí)上，如前文所述，歐美國家科技公共治理活動的技術(shù)和方法已經(jīng)非常豐富，新方法也層出不窮。但要注意的是，不同國家在具體的治理技術(shù)上并不完全一致，這說明科技公共治理技術(shù)的選擇具有很強(qiáng)的“情境性”。能否更好地契合一國的社會和文化環(huán)境，在很大程度上決定了具體治理技術(shù)的有效性，開發(fā)出適合我國國情和社會特征的治理技術(shù)非常重要。對此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以能否有利于實(shí)現(xiàn)科技公共治理的下述三項(xiàng)功能為主要標(biāo)準(zhǔn)：

是否有利于知識生產(chǎn)。有利于知識生產(chǎn)的方法應(yīng)該能為知識合法性邏輯和參與合法性邏輯之間的交流和結(jié)合提供便利，并且能最大程度地保證信息的客觀性和可靠性?？萍脊仓卫韺?shí)踐表明，大部分科技公共治理都會涉及知識合法性邏輯和參與合法性邏輯的對話與妥協(xié)問題，適當(dāng)?shù)姆椒ā⒓夹g(shù)應(yīng)該能夠充分地識別和包容這種多樣性，能合理地確定“相關(guān)學(xué)科/領(lǐng)域”、“相關(guān)專家”和“相關(guān)公眾”的代表性，避免選擇一個有偏的樣本。

是否有利于觀點(diǎn)互動。有利于觀點(diǎn)互動的方法應(yīng)該體現(xiàn)社會公平原則，保證活動過程公平、透明，并能幫助各方形成邏輯自洽的觀點(diǎn)。合適的治理方法應(yīng)當(dāng)既有利于為公眾獲取、識別信息，形成清晰的觀點(diǎn)和訴求并合乎邏輯地表達(dá)出來，又有利于觀點(diǎn)和訴求間的互動和協(xié)商，最終在妥協(xié)的基礎(chǔ)上形成一致的決策。

是否有利于行動促進(jìn)。有利于促進(jìn)行動的方法應(yīng)該能有效地傳播科技公共治理的結(jié)果，擴(kuò)大科技公共治理的社會影響。雖然公眾參與科技公共治理改變了“經(jīng)典”科技治理的參與者常只限于少數(shù)專家的做法，但相對于整個公眾群體來說，直接參與者還是非常有限。在這種情況下，合適的科技治理方法應(yīng)該能夠提高科技公共治理活動本身及成果的透明性，在增強(qiáng)科技公共治理活動合法性的同時，影響公共決策和行為。

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(本文責(zé)編：海洋)