動用武力反對恐怖主義的國際法問題研究

楊順

摘 要 國際恐怖主義的猖獗致使反恐從一種國際刑事行為上升為戰(zhàn)爭行為。在《聯(lián)合國憲章》體制下，國家動用武力的法律依據(jù)僅限于第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)。“9·11”事件之后，國際法主張反恐戰(zhàn)爭滿足第51條設(shè)定的發(fā)動自衛(wèi)戰(zhàn)爭的條件。首先，恐怖襲擊是一種武裝進(jìn)攻；其次，恐怖組織以及為恐怖組織提供支持與庇護(hù)的國家需要為恐怖襲擊承擔(dān)國家責(zé)任；最后，恐怖襲擊能夠引發(fā)國家合法行使自衛(wèi)權(quán)。因此，動用武力反恐符合國際法。

關(guān)鍵詞 恐怖主義 武裝進(jìn)攻 國家責(zé)任 自衛(wèi)權(quán)

近年來國際恐怖主義日益猖獗，對世界和平與安全的威脅日益加劇，反恐開始成為各國面臨的重要任務(wù)。在《聯(lián)合國憲章》簽訂后的半個世紀(jì)里，恐怖主義的規(guī)模與武裝水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出立法者的預(yù)期，恐怖襲擊從刑法意義上的犯罪逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲溲b進(jìn)攻，其中最為典型的代表即是發(fā)生在美國的“9·11”事件。因此，國家單邊動用武力反對恐怖主義的戰(zhàn)爭行為開始進(jìn)入各國的視野。《聯(lián)合國憲章》盡管在動用武力問題上作出靈活處理，然而，起草者著重于創(chuàng)造一種管理國家間沖突的制度，他們沒有考慮到國際恐怖主義的存在，也沒有預(yù)測到現(xiàn)代恐怖組織掌握的武裝技術(shù)能夠造成嚴(yán)重傷害。直到最近，諸如引渡與訴訟的法律途徑仍舊是國家使用的最主要的對抗恐怖主義的手段，這種方式將恐怖事件視為一種純粹的犯罪行為，由國內(nèi)刑法處理。事實證明，盡管訴諸于國內(nèi)刑法體系是反對恐怖主義的重要途徑，但面對國際恐怖主義時這一機(jī)制顯得力不從心。面對跨國恐怖組織活動范圍越來越廣，并且越來越容易獲得高端武器的事實，某些國家開始從“控制沖突”的視角審視恐怖主義，而非依舊囿于一種“法律實施”的視角。

Jackson Nyamuya Maogoto， Battle Terrorism： Legal Perspectives on the Use of Force and the War on Terro， Surrey ：Ashgate Publishing， 2005， p.3.采取控制沖突的視角意味著將反恐行動從一種執(zhí)行國內(nèi)法的行為提升到戰(zhàn)爭的層次，這就涉及到反恐戰(zhàn)爭在國際法層面的合法性問題。

在反恐行動的歷史中，2001年美國針對阿富汗的反恐軍事行動是以戰(zhàn)爭形式打擊恐怖主義的第一個案例，因而，阿富汗戰(zhàn)爭的法律性質(zhì)的定位將對當(dāng)前以及今后的反恐戰(zhàn)爭在國際法中的地位產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，國際法的整體趨勢是限制甚至禁止戰(zhàn)爭，《聯(lián)合國憲章》取消戰(zhàn)爭的合法性，國家單邊動用武力的唯一的法律依據(jù)在于《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)，因此，反恐戰(zhàn)爭能否得到國際法承認(rèn)的關(guān)鍵在于針對恐怖主義的軍事行動是否符合第51條關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的規(guī)定，這需要解決三個問題。首先，恐怖襲擊是否構(gòu)成第51條規(guī)定的“武裝進(jìn)攻”；其次，恐怖組織以及支持或庇護(hù)恐怖主義的國家是否應(yīng)當(dāng)因為恐怖襲擊承擔(dān)法律責(zé)任；最后也是最重要的是，《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)是否能夠作為美國在阿富汗展開軍事行動的合法依據(jù)。

一、 武裝進(jìn)攻

《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定，“聯(lián)合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會采取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利。”

U.N.，Charter of the United Nations， http：//www.un.org/zh/documents/charter/. 在《聯(lián)合國憲章》框架內(nèi)，國家單邊動用武力發(fā)動反恐戰(zhàn)爭的唯一合法依據(jù)在于自衛(wèi)權(quán)。根據(jù)第51條，行使自衛(wèi)權(quán)的前提是遭遇武裝進(jìn)攻，因此，恐怖襲擊是否構(gòu)成“武裝進(jìn)攻”成為考察反恐戰(zhàn)爭是否具有合法性的首要問題。

（一） 武裝進(jìn)攻的標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)國際法，判斷武裝襲擊是否能夠構(gòu)成“武裝進(jìn)攻”所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是襲擊的規(guī)模與效果。國際法院是闡釋國際法的權(quán)威機(jī)構(gòu)，國際法院在“尼加拉瓜案”的裁決中指出，“武裝進(jìn)攻或許適用于一國派遣武裝力量進(jìn)入另一國領(lǐng)土，如果這類軍事行動是由常規(guī)軍事力量發(fā)動，因為其規(guī)模與效果能夠被歸類于一種武裝進(jìn)攻而非僅僅是一種邊境沖突?！?/p>

U.N.，Charter of the United Nations， http：//www.un.org/zh/documents/charter/.由此可知，決定是否構(gòu)成武裝進(jìn)攻的關(guān)鍵是軍事行動的規(guī)模與效果?！叭绻疚溲b行動】不是重大的，它仍然有可能是一種非法動用武力，但它將不會成為一種武裝進(jìn)攻，因此不能以自衛(wèi)作為應(yīng)對措施”。

U.N.，Charter of the United Nations， http：//www.un.org/zh/documents/charter/. 根據(jù)國際法院對“武裝進(jìn)攻”設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，我們便可對恐怖襲擊是否構(gòu)成武裝進(jìn)攻進(jìn)行判斷：如果恐怖組織的攻擊能力強(qiáng)大到能夠形成大規(guī)模的攻擊，并造成嚴(yán)重?fù)p失，便可達(dá)到“武裝進(jìn)攻”的要求。一旦恐怖襲擊符合“武裝進(jìn)攻”的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第51條，受襲擊國便可動用武力進(jìn)行自衛(wèi)，以抵御遭受的進(jìn)攻。

（二） “9·11”事件前的恐怖襲擊

1. 恐怖組織單獨發(fā)動的恐怖襲擊

恐怖組織作為非國家主體單獨發(fā)動的軍事進(jìn)攻是否是《聯(lián)合國憲章》第51條意義上的“武裝進(jìn)攻”呢？《聯(lián)合國憲章》并未明確界定武裝進(jìn)攻的內(nèi)涵。有學(xué)者主張，“武裝進(jìn)攻”這一術(shù)語強(qiáng)烈表明，私人組織進(jìn)行的恐怖活動并非《聯(lián)合國憲章》第51條中的武裝進(jìn)攻。

Bruno Simma， The Charter of the United Nations， A Commentary， New York： Oxford University Press Incorporation， 2002， p.802.這種意見遭到部分學(xué)者反對，例如克里斯丁·格雷就指出，作為非常規(guī)軍事力量的武裝集團(tuán)的軍事行動同樣構(gòu)成一種武裝進(jìn)攻，只要這類行為的規(guī)模與效果能被視為武裝進(jìn)攻而不僅僅是邊境沖突。

Christine Gray， International Law and the Use of Force， 2nd， New York： Oxford University Incorporation， 2004， p.108.但是，根據(jù)國際法院在“尼加拉瓜案”中的判決，武裝進(jìn)攻的實施者必須是國家，非國家組織并不能成為行為主體，因此，“9·11”事件之前，單獨由恐怖組織進(jìn)行的恐怖襲擊不能構(gòu)成“武裝進(jìn)攻”。

2. 國家策動、支持或庇護(hù)的恐怖襲擊

國家支持或庇護(hù)的恐怖襲擊能夠構(gòu)成武裝進(jìn)攻與侵略問題密切相關(guān)。1974年聯(lián)合國大會通過《關(guān)于侵略的定義的決議》，稱“侵略”包括“一個國家或以其名義派遣武裝小隊、武裝團(tuán)體非正規(guī)軍或雇用兵，對另一國家進(jìn)行武力的行為；或該國實際卷入了這些行為。”恐怖組織屬于該決議中的“武裝團(tuán)體非正規(guī)軍”，因而《關(guān)于侵略的定義的決議》實際上將國家策動或支持的恐怖活動包括在內(nèi)，似乎暗示國家策動或支持的恐怖活動構(gòu)成侵略。

United Nations General Assembly， Definition of Aggression， United Nations General Assembly Resolution 3314 （XXIX）. http：//www1.umn.edu/humanrts/instree/GAres3314.html.“國家支持的非正規(guī)軍事力量形成的有組織的戰(zhàn)役應(yīng)當(dāng)被視為一種‘武裝進(jìn)攻?！?/p>

Ian Brownlie， International Law and the Use of Force by States， Oxford ：Oxford University Press， 1963， p.278.值得注意的是，國家為恐怖組織提供庇護(hù)并不構(gòu)成武裝進(jìn)攻，因為只有國家主動策劃或支持恐怖襲擊才能被視為“實際卷入了這些行為”。因此，在“9·11”事件之前，如果一國策動或支持恐怖組織對另一國發(fā)動進(jìn)攻，只要進(jìn)攻的規(guī)模龐大，損害嚴(yán)重，這類恐怖襲擊可視為國家發(fā)動的“武裝進(jìn)攻”，但國家為恐怖襲擊提供庇護(hù)時并不能被視為國家發(fā)動“武裝進(jìn)攻”。

（三） “9·11”恐怖襲擊

2001年9月11日美國遭遇恐怖襲擊，“9·11”事件是發(fā)生在美國本土的最為嚴(yán)重的恐怖攻擊行動，遇難者總數(shù)高達(dá)2996人。對于此次事件的財產(chǎn)損失各方統(tǒng)計不一，聯(lián)合國發(fā)表報告稱此次恐怖襲擊使美經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2000億美元，相當(dāng)于當(dāng)年生產(chǎn)總值的2% ，對全球經(jīng)濟(jì)所造成的損害甚至達(dá)到1萬億美元左右。

百度百科：“9·11事件”詞條，http：//baike.baidu.com/link？url=QQf1sT10aK3bMd3FSP4cJUxJ mbfgEcuQBf1UMxn2LdPSzxXJYWD1QjaMym_ickO9YDsx2txOdsNkzwqnm6rIxTgAlb6X6kdO1U2nsN4ZRC0R p1A6LLfmdmX9RaMMYYvkYOUPcXxc5vgPtIMUBogWRvLpzjhzF60mdGeE2OCVPOq 就軍事行動的規(guī)模與后果而言，本次恐怖襲擊已經(jīng)達(dá)到武裝進(jìn)攻的水平，因為國際法是通過武裝行動的規(guī)模與后果作為評判是否構(gòu)成武裝進(jìn)攻標(biāo)準(zhǔn)的。

安理會1368號決議在恐怖襲擊之后第二天通過，首先將發(fā)生在美國的恐怖襲擊定義為“對國際和平與安全的威脅”，號召所有國家“立即致力于相互合作，將實施者、組織者與資助者繩之以法”，

聯(lián)合國安理會：《安理會第1368號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1368.htm.并重新確認(rèn)《憲章》第51條規(guī)定的國家固有的自衛(wèi)權(quán)?！霸谶@種情況下做重新確認(rèn)非常重要，他暗示恐怖襲擊侵犯自衛(wèi)權(quán)”。

Christoper Greenwood， “International Law and the Pre-emptive Use of Military Force：Afghanistan， Al Qaida and Iraq”， San Diego International Law Journal ， No.4， 2003， p.63.2001年9月28日，安理會通過1373號決議，“再次申明《聯(lián)合國憲章》所確認(rèn)并經(jīng)第1368號決議重申的單獨或集體自衛(wèi)的固有權(quán)利。”

聯(lián)合國安理會：《安理會第1373號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm.安理會第1368與1373號決議為反恐軍事行動提供了法律基礎(chǔ)。決議首先將恐怖襲擊定義為“對國際和平與安全的威脅”，決議緊接著確認(rèn)國家的自衛(wèi)權(quán)，根據(jù)第51條，行使自衛(wèi)權(quán)的前提是存在“武裝進(jìn)攻”，因而決議通過對自衛(wèi)權(quán)的確認(rèn)實質(zhì)上已經(jīng)將恐怖組織實施的“對國際和平與安全的威脅”等同于武裝進(jìn)攻。

我們注意到，“9·11”恐怖襲擊是由本·拉登為首的基地組織單獨發(fā)動的軍事行動，同時，基地組織受到阿富汗政權(quán)的庇護(hù)也是不爭的事實，因此，安理會第1368與1373號決議確認(rèn)本次恐怖襲擊侵犯自衛(wèi)權(quán)，實際上是將恐怖組織單獨發(fā)動的襲擊，以及國家提供庇護(hù)的恐怖襲擊都視為武裝進(jìn)攻。由上文的分析可知，“9·11”事件之前，國際法并未承認(rèn)恐怖組織單獨發(fā)動的恐怖襲擊可以被視為“武裝進(jìn)攻”，另一方面，在承認(rèn)國家支持或策動的恐怖襲擊可以納入“武裝進(jìn)攻”的范疇的同時，并不認(rèn)為國家為恐怖組織提供庇護(hù)能夠構(gòu)成“武裝進(jìn)攻”?！?·11”事件之后，安理會決議同時將恐怖組織單獨發(fā)動的襲擊與國家提供庇護(hù)的恐怖襲擊視為武裝進(jìn)攻，這一擴(kuò)張解釋具有革命意義，它為動用武力反對恐怖主義提供了法律依據(jù)。

二、 國家責(zé)任

在傳統(tǒng)的國際法中，國家并不是恐怖活動的主體，因為傳統(tǒng)國際法將恐怖襲擊視為一種刑事犯罪，受國際刑法管轄，

Krzysztof Skubiszewski， “Definition of Terrorism，”Israel Yearbook of Human Rights， No.19， 1989， p.45.因此，恐怖襲擊并不產(chǎn)生國際法意義上的國家責(zé)任。然而，近年來隨著國際恐怖主義日益猖獗，國家責(zé)任的內(nèi)涵開始發(fā)生變化，國際法逐漸開始接受支持或庇護(hù)恐怖主義的國家應(yīng)當(dāng)為恐怖襲擊承擔(dān)國家責(zé)任的觀點。

（一） 國家責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)

1. “伊朗人質(zhì)案”

在“伊朗人質(zhì)案”中，國際法院提出一個重要問題，在伊朗政府認(rèn)可并維持人質(zhì)危機(jī)的情況下，伊朗政府是否應(yīng)當(dāng)為具有私人性質(zhì)的激進(jìn)分子控制美國人質(zhì)承擔(dān)責(zé)任。

The International Court of Justice，United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran （United States of America v. Iran）.http：//www.icj-cij.org/docket/files/64/9545.pdf.該問題的實質(zhì)是私人集團(tuán)的行為是否能夠歸于國家，并由國家承擔(dān)責(zé)任。國際法院將該案分為兩階段：學(xué)生圍困人質(zhì)階段與此后長期占領(lǐng)美國大使館的階段。在國際法院看來，在第一階段學(xué)生的行為并不能代表政府，因而伊朗政府不應(yīng)當(dāng)為他們的行為承擔(dān)責(zé)任。伊朗政府的不作為行為不能導(dǎo)致國家責(zé)任，因為政府并未實質(zhì)參與激進(jìn)組織的活動，也未提供實質(zhì)支持。在圍困人質(zhì)階段結(jié)束之后，國際法院主張伊朗政府應(yīng)當(dāng)為激進(jìn)學(xué)生的行為承擔(dān)責(zé)任，因為此時伊朗總統(tǒng)阿亞圖拉·霍梅尼發(fā)表聲明支持激進(jìn)分子占領(lǐng)美國大使館，并暗示美國大使館工作人員“遭到逮捕”。這一聲明從根本上改變伊朗國家的法律地位，將學(xué)生占領(lǐng)大使館的行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N國家行為，伊朗政府開始為學(xué)生的激進(jìn)行為承擔(dān)法律責(zé)任。

The International Court of Justice，United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran （United States of America v. Iran）.http：//www.icj-cij.org/docket/files/64/9545.pdf.由此可見，“9·11”事件之前，國際法在國家責(zé)任問題上采取了比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，國家承擔(dān)責(zé)任的前提是主動參與或策動私人組織的武裝行動，僅僅是認(rèn)可或縱容這類活動并不需要負(fù)擔(dān)國家責(zé)任。

2. “尼加拉瓜案”

“尼加拉瓜案”中，國際法院延續(xù)了在“伊朗人質(zhì)案”中的觀點，在國家責(zé)任問題上采取相對嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。國際法院聲稱“它并不認(rèn)為美國對尼加拉瓜叛軍的支援已經(jīng)達(dá)到可將叛軍行為歸責(zé)于美國的程度”，

The International Court of Justice， Military and Paramilitary Activities（Nicaragua v US），

http：//www.icj-cij.org/docket/files/70/9615.pdf.因為各方面的證據(jù)并沒有證明“美國事實上已經(jīng)達(dá)到一定的控制程度，足以讓叛軍行動代表美國的利益。”

The International Court of Justice， Military and Paramilitary Activities（Nicaragua v US），

http：//www.icj-cij.org/docket/files/70/9615.pdf.事實上，尼加拉瓜叛軍已經(jīng)成為美國的軍事代理人，在缺乏美國支持的情況下將無法生存，但是，“國際法院認(rèn)為，美國在資金、組織、訓(xùn)練方面為叛軍提供支持，幫助選擇軍事目標(biāo)，為整個軍事行為提供計劃，這些行為本身仍然是不充分的?！?/p>

The International Court of Justice， Military and Paramilitary Activities（Nicaragua v US），

http：//www.icj-cij.org/docket/files/70/9615.pdf.據(jù)此美國并不為叛軍的行動承擔(dān)責(zé)任，因為叛軍擁有自主權(quán)。

在尼加拉瓜與伊朗人質(zhì)案中，國際法院為國家承擔(dān)責(zé)任設(shè)定比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)?！澳峒永吓c伊朗人質(zhì)案表明，一國必須直接指示或控制恐怖組織的活動，或者至少明確表示認(rèn)可或接受他們的行為，恐怖活動才可歸責(zé)于國家。國家僅僅提供資金、訓(xùn)練與后勤支持是不充分的?！?/p>

Greg Travalio and John Altenburg， “Terrorism， State Responsibility，and the Use of Military Force”， Chicago Jounal of International Law， No.4， 2003， p.97.根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，一國為相關(guān)軍事組織提供武裝與后勤支持并不能直接導(dǎo)致該國承擔(dān)責(zé)任，國家承擔(dān)責(zé)任的前提是直接參與私人軍事行動的策劃，并將自身意圖與意志灌輸于軍事活動中。

（二） 支持或庇護(hù)恐怖組織的國家責(zé)任

阿富汗戰(zhàn)爭嚴(yán)重挑戰(zhàn)了國際法院在“尼加拉瓜案”與“伊朗人質(zhì)案”中為國家責(zé)任問題設(shè)定的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)張了國家責(zé)任的范圍。阿富汗反恐戰(zhàn)爭提出的新問題在于，如果一國對恐怖組織的支持未達(dá)到尼加拉瓜案中要求的按照自身意志行動的程度，或者一國容忍恐怖組織的活動，并且鼓勵恐怖襲擊，或者缺乏控制其行動的能力，該國是否需要對恐怖襲擊的承擔(dān)國家責(zé)任？

1. 國家支持恐怖主義的國家責(zé)任

國家對恐怖組織提供武器、信息與交通方面的支持，而恐怖襲擊并非由該國策動，該國是否應(yīng)當(dāng)為該恐怖組織的恐怖行動承擔(dān)責(zé)任？學(xué)者對此意見不一致。

Gregory M.Travalio， “Terrorism， International Law， and The Use of Military Force”， Wisconsin International Law Journal， No.18，2000， pp.157-59.鑒于恐怖主義在國家庇護(hù)與支持下迅速發(fā)展，不少學(xué)者主張如果一國對恐怖組織構(gòu)成實質(zhì)性支持，那么該恐怖組織的恐怖活動就應(yīng)當(dāng)歸責(zé)于該國。

Alberto Coll， “The Legal and Moral Adequacy of Military Responses to Terrorism”， American Society of International Law Proceedings， No.81，1987， p.297； John Murphy， State Support of International Terrorism： Legal， Political and Economic Dimensions， Westview Press，1989， pp.99-109.其中最為著名的是奧斯卡·沙爾克教授，他指出，“當(dāng)一國政府向恐怖主義者大規(guī)模提供武器、技術(shù)咨詢、交通工具等援助，恐怖活動不能歸責(zé)于支持國是不合理的。”

Oscar Schachter， “The Lawful Use of Force by a State Against Terrorists in Another Country”， in Henry H.Han ed.，Terrorism and Political Violence：Limits and Possibilities of Legal Control， New York： Oceana Publication Incorporation， 1993， p.243， p.249.持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，只要一國對其境內(nèi)恐怖組織的積極支持已經(jīng)達(dá)到該國能夠?qū)植澜M織形成實質(zhì)支持的程度，那么恐怖組織的武裝進(jìn)攻可視為該國發(fā)動的武裝侵略，受害國可依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第51條進(jìn)行武裝自衛(wèi)。“9·11”恐怖襲擊事件之后兩個星期內(nèi)通過的安理會1373號決議宣稱，國家將對任何形式的支持或援助國際恐怖組織的行為承擔(dān)責(zé)任?！翱植乐髁x行為、方法和做法違反聯(lián)合國宗旨和原則，知情地資助、規(guī)劃和煽動恐怖主義行為違反聯(lián)合國的宗旨和原則。”

聯(lián)合國安理會：《安理會第1373號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm.同時，任何國家都“不得向參與恐怖主義行為的實體或個人主動或被動提供任何形式的支持，包括制止恐怖主義集團(tuán)招募成員和消除向恐怖分子供應(yīng)武器?！?/p>

聯(lián)合國安理會：《安理會第1373號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm.因此，“9·11”事件之后，國家支持恐怖主義將承擔(dān)國家責(zé)任。

2. 國家庇護(hù)恐怖主義的國家責(zé)任

美國將阿富汗的塔利班政權(quán)與基地組織聯(lián)系在一起，其理由是塔利班政權(quán)為本·拉登及其組織提供庇護(hù)，并支持“9·11”恐怖襲擊。

Michael Byers， “Terrorism， the Use of Force and International Law after 11 September”， International and Comparative Law Quaterly， No.51， 2002， pp.408-409.國家庇護(hù)恐怖主義表現(xiàn)為承認(rèn)并容忍恐怖組織的活動，為其提供庇護(hù)場所與法律保護(hù)，這種做法遭到國際法學(xué)術(shù)界一致否定。1970年聯(lián)合國大會第2625號決議通過《關(guān)于各國依照聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系和合作的國際法原則宣言》，宣稱“任何國家都不得組織、教唆、協(xié)助或參與他國境內(nèi)的內(nèi)部分裂或恐怖主義活動，或者認(rèn)可在其境內(nèi)加以組織類似活動?！?/p>

United Nations General Assembly， Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations， G.A. res. 2625， Annex， 25 UN GAOR， Supp. （No. 28）， U.N. Doc. A/5217 at 121 （1970）.

http：//www1.umn.edu/humanrts/instree/principles1970.html.該決議明確指出，一國僅僅是承認(rèn)發(fā)生于其領(lǐng)土范圍內(nèi)的恐怖活動就是對國際法的一種違背。

United Nations General Assembly， Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations， G.A. res. 2625， Annex， 25 UN GAOR， Supp. （No. 28）， U.N. Doc. A/5217 at 121 （1970）.

http：//www1.umn.edu/humanrts/instree/principles1970.html.盡管通過的次數(shù)只有一次，某些學(xué)者認(rèn)為《關(guān)于各國依照聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系和合作的國際法原則宣言》是《聯(lián)合國憲章》在國家責(zé)任問題上的權(quán)威表述，因為起草委員會的宗旨是重申國際法的基本原則。

Scott M. Malzahn， “State Sponsorship and Support of International Terrorism：Customary Norms of State Responsibility”， Hastings International and Comparative Law Review， No.26， 2002， p.88.“9·11”事件之后，安理會第1373號決議宣稱，“任何國家都有義務(wù)不在另一國家組織、煽動、協(xié)助或參加恐怖主義行為，或默許在本國境內(nèi)為犯下這種行為而進(jìn)行有組織的活動?！蓖瑫r，各國有義務(wù)“對于資助、計劃、支持或犯下恐怖主義行為的人拒絕給予安全庇護(hù)?！?/p>

聯(lián)合國安理會：《安理會第1373號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm.安理會的決議表明，任何國家向國際恐怖組織提供后勤、資金與庇護(hù)將被視為非法的國家行為，毫無疑問，國家負(fù)有責(zé)任控制其領(lǐng)土范圍內(nèi)的恐怖活動，這表現(xiàn)為一種國家義務(wù)，因此，任何容忍或認(rèn)可恐怖組織的庇護(hù)行為都將引發(fā)國家責(zé)任的產(chǎn)生。

恐怖組織是以主權(quán)國家為核心的國家法體系的例外，恐怖主義得到國家的支持與庇護(hù)，因而獲得較強(qiáng)的攻擊能力，這種聯(lián)系成為庇護(hù)或支持恐怖主義的國家承擔(dān)責(zé)任的法律依據(jù)。依據(jù)國際法，一國策動、支持或故意疏忽在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)進(jìn)行的針對他國的不法行為，該國應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)責(zé)任，在這種情況下，恐怖襲擊被視為支持或庇護(hù)恐怖主義的國家發(fā)動的間接侵略，而且《聯(lián)合國憲章》第51條并未要求武裝進(jìn)攻必須是直接行為，因而間接進(jìn)攻也可被視為是一種武裝進(jìn)攻。此外，恐怖襲擊的極大危害性已經(jīng)可以等同于武裝進(jìn)攻，構(gòu)成對國家安全的威脅，成為一國動用武力進(jìn)行自衛(wèi)的正當(dāng)法律理由。

三、 自衛(wèi)權(quán)

在《聯(lián)合國憲章》的國際法體系內(nèi)，國家單方面動用武力的唯一合法依據(jù)限于第51條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)，因此，反恐戰(zhàn)爭是否能夠訴諸自衛(wèi)權(quán)就成為判斷其是否合法的關(guān)鍵。2001年10月7日，美國及其聯(lián)軍以自衛(wèi)權(quán)為法律依據(jù)向阿富汗及其境內(nèi)的基地組織發(fā)動軍事進(jìn)攻，然而，自衛(wèi)行為要求國家在遭遇進(jìn)攻時及時做出反應(yīng)，從9月11日美國遭到恐怖襲擊到10月7日美國動用武力進(jìn)行反擊，其間間隔時間幾乎達(dá)到一個月之久，這樣的情形是否能夠構(gòu)成自衛(wèi)行為引起廣泛爭論。美國聲稱發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭的國際法基礎(chǔ)在于先發(fā)自衛(wèi)，即面對急迫的恐怖襲擊威脅進(jìn)行的預(yù)防性軍事自衛(wèi)，因為“9·11”事件只是一系列恐怖襲擊的其中一次襲擊，恐怖襲擊必然將再次發(fā)生。這里存在一個重要的理論問題，即針對急迫威脅的先發(fā)自衛(wèi)能否獲得國際法上的合法性。對某些學(xué)者來說，先發(fā)自衛(wèi)是已有的內(nèi)涵廣泛的自衛(wèi)權(quán)的繼續(xù)，這種權(quán)利長期存在于國際法中，國家一直以來都享有先發(fā)自衛(wèi)權(quán)，而對于另一部分學(xué)者而言，這是建立在對第51條重新解釋基礎(chǔ)之上的新權(quán)利，并未得到國家的普遍接受。

Christine Gray， International Law and the Use of Force， New York： Oxford University Incorporation， 2004， p.164.然而，國際法體系似乎已經(jīng)對先發(fā)自衛(wèi)的合法性作出判斷，這表現(xiàn)在安理會通過的關(guān)于恐怖主義的1368與1373號決議中，并通過各國的國家實踐在國際習(xí)慣法層面得到確認(rèn)，最后在2004年聯(lián)合國發(fā)布的《威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告》中得到明文確認(rèn)。

（一） 安理會決議

“9·11”恐怖襲擊之后，國際法針對恐怖主義的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變，安理會1368號決議在恐怖襲擊之后第二天通過，號召所有國家“立即致力于相互合作，將實施者、組織者與資助者繩之以法?！?/p>

聯(lián)合國安理會：《安理會第1368號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1368.htm.1368號決議在譴責(zé)恐怖襲擊的同時明文確認(rèn)國家自衛(wèi)權(quán)，暗示著遭遇恐怖襲擊的國家可依據(jù)自衛(wèi)權(quán)采取軍事行動。2001年9月28日安理會通過1373號決議，“再次申明《聯(lián)合國憲章》所確認(rèn)并經(jīng)第1368（2001）號決議重申的單獨或集體自衛(wèi)的固有權(quán)利；重申必須根據(jù)《聯(lián)合國憲章》以一切手段打擊恐怖主義行為對國際和平與安全造成的威脅?！?/p>

聯(lián)合國安理會：《安理會第1373號決議》，http：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/01/s1373.htm.“在‘9·11恐怖襲擊之前，聯(lián)合國安理會從未明確通過一項決議授權(quán)行使個別或集體自衛(wèi)權(quán)應(yīng)對一次特殊的恐怖襲擊。安理會表現(xiàn)出前所未有的意愿根據(jù)第51條行使自衛(wèi)權(quán)應(yīng)對‘9·11恐怖襲擊，是一個重要的行為，幫助美國的軍事行動成為合法的武力使用的行為?！?/p>

Jack M.Beard， “Military Action Against Terrorists Under International Law： Americas New War on Terror： The Case for Self-Defence under International Law”， Harvard Journal of Law and Public Policy， No.25， 2002， p.559.

美國針對阿富汗的軍事行動的法律基礎(chǔ)并非嚴(yán)格意義上的自衛(wèi)權(quán)，因為《聯(lián)合國憲章》第51條規(guī)定的“受武裝進(jìn)攻時”這一標(biāo)準(zhǔn)并不滿足，美國發(fā)動戰(zhàn)爭時恐怖襲擊早已結(jié)束?！皳?jù)信采取自衛(wèi)行為做出反應(yīng)都受到暫時性的限制，自衛(wèi)權(quán)似乎要求立即行動?！?

Gregory M.Travalio， “Terrorism， International Law， and the Use of Military Force”， Wisconsin Internaitonal Law Journal，No.18， 2000， pp.163-4.美國的軍事行動并非一種立即的反應(yīng)，2001年的阿富汗戰(zhàn)爭是美國基于自衛(wèi)采取的預(yù)先軍事行動，因為恐怖組織持續(xù)進(jìn)攻的威脅仍然存在，“9·11”恐怖襲擊是針對美國的一系列襲擊的一部分或者說高潮，這種情形構(gòu)成“急迫威脅”?！霸诎⒏缓沟能娛滦袆訉儆谧孕l(wèi)權(quán)概念的范疇是因為來自于基地組織的威脅是急迫的，而且阿富汗公開向大量基地組織成員提供庇護(hù)所?！?/p>

Christoper Greenwood， “International Law and the Pre-emptive Use of Military Force：Afghanistan， Al Qaida and Iraq”， San Diego International Law Journal， No.4， 2003， p.42.美國軍事行動的國際法依據(jù)是內(nèi)涵得到擴(kuò)張的自衛(wèi)權(quán)：先發(fā)自衛(wèi)，其前提條件是存在急迫威脅，它的目的是“防止與嚇阻對美國的進(jìn)一步襲擊”。

美國駐聯(lián)合國大使致安理會主席信件，轉(zhuǎn)引自余敏友、孫立文等：《武力打擊國際恐怖主義的合法性問題》，載《法學(xué)研究》2006年第3期，第84頁。安理會在明知恐怖襲擊的武裝進(jìn)攻已經(jīng)結(jié)束的情況下通過決議確認(rèn)美國享有自衛(wèi)權(quán)，暗示著認(rèn)可美國有權(quán)進(jìn)行先發(fā)自衛(wèi)，間接承認(rèn)了先發(fā)自衛(wèi)的合法性。

（二） 聯(lián)合國《威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告》

2004年12月，聯(lián)合國發(fā)布《威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告》，《報告》起草者包括著名的國際法律師與外交人士，他們在報告中建議安理會在預(yù)防國際恐怖主義問題上作出改變?！秷蟾妗分赋?，盡管《聯(lián)合國憲章》第51條的用詞是“限制性”的，然而“根據(jù)長期以來形成的國際法，只要形成的進(jìn)攻威脅是急迫的（imminent），受威脅國就能夠采取行動，采取這樣的措施是適宜的。”

United Nations High-Level Panel on Threat， Challenges and Change， “A More Secure World： Our Shared Responsibility”，2004. http：//www.un.org./secureworld/.前澳大利亞外交部長加雷思·埃文斯（Gareth Evans）供職于該高級小組，他反對對第51條進(jìn)行嚴(yán)格的解釋，“國際社會普遍接受的是，盡管第51條規(guī)定只有‘武裝進(jìn)攻已經(jīng)發(fā)生的情況下才能引發(fā)自衛(wèi)權(quán)的行使，但是，根據(jù)存在于第51條之前的國際習(xí)慣法還是國家實踐，自衛(wèi)權(quán)的行使不局限于武裝進(jìn)攻已經(jīng)發(fā)生的情形，假設(shè)有明顯的證據(jù)證明威脅迫在眉睫，而受威脅國并沒有其他可供選擇的辦法，該國在未首先獲得安理會授權(quán)的情況，毫無疑問有權(quán)‘先發(fā)地動用軍事力量。如果一支軍隊已經(jīng)開始調(diào)動，其造成損害的能力與意圖是清晰可見的，任何人都不會鄭重地建議你等待對方首先開火。在這種意義上，通常被描述為‘先發(fā)自衛(wèi)的行為是合法的。”

Gareth Evans， “ When Is It Right to Fight”， http：//www.cfr.pdf.59-2.pdf.

《報告》實際上擴(kuò)張解釋了第51條的自衛(wèi)權(quán)的含義，認(rèn)可先發(fā)自衛(wèi)的合法性，由于該《報告》由聯(lián)合國發(fā)布，我們可以合理推斷，聯(lián)合國已經(jīng)接受先發(fā)自衛(wèi)作為反對恐怖主義的合法手段。

在“9·11”事件之前，國際法并不承認(rèn)反恐行動中的先發(fā)行為，然而，大規(guī)?？植酪u擊導(dǎo)致國際法對自衛(wèi)權(quán)進(jìn)行重新定位，開始接受先發(fā)自衛(wèi)的合法性，為國家單邊訴諸自衛(wèi)權(quán)進(jìn)行反恐軍事行動提供了法律基礎(chǔ)。“9·11”事件之后安理會通過1368與1373號決議，緊接著出臺《威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告》，從國際法層面直接處理了這個爭論已久的議題。這兩項決議暗示受國家支持或庇護(hù)的恐怖襲擊構(gòu)成武裝進(jìn)攻，國家有權(quán)訴諸先發(fā)自衛(wèi)權(quán)動用武力進(jìn)行反擊。

四、 結(jié)論

在反恐問題上，二戰(zhàn)后各國反恐戰(zhàn)略演變的基本趨勢是從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)入積極進(jìn)攻，在法理層面上將反恐從執(zhí)行法律的措施上升為一種戰(zhàn)爭行為。這種趨勢在“9·11”事件發(fā)生后達(dá)到頂點，并在國際法層面引起三個方面的變動：第一，國際法開始將恐怖活動納入“武裝進(jìn)攻”的范疇之內(nèi)。國際法院曾在“尼加拉瓜案”等案例中將軍事行動的規(guī)模與損害后果作為評判是否構(gòu)成“武裝進(jìn)攻”的標(biāo)準(zhǔn)?！?·11”事件表明，恐怖襲擊已經(jīng)具備足夠的攻擊能力，可以納入“武裝進(jìn)攻”的范疇，因而受害國可根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第51條進(jìn)行武裝自衛(wèi)。第二，國際法擴(kuò)張了國家責(zé)任的范疇。國際法院在“伊朗人質(zhì)案”與“尼加拉瓜案”中所確立的嚴(yán)格的國家責(zé)任中，一國只有策動私人武裝發(fā)動進(jìn)攻才會因此承擔(dān)國家責(zé)任?！?·11”事件發(fā)生后，國際法將支持與庇護(hù)恐怖組織的行為納入國家承擔(dān)國家責(zé)任的條件當(dāng)中，并因此成為動用武力自衛(wèi)的對象。第三，反恐戰(zhàn)爭作為一種誘發(fā)事件將先發(fā)自衛(wèi)納入現(xiàn)行國際法體系?！?·11”事件是國際法發(fā)展的刺激因素，恐怖襲擊的沖擊使得國際法確認(rèn)先發(fā)自衛(wèi)的合法地位，從而為國際反恐提供了強(qiáng)有力的法律支持。

參考文獻(xiàn)：

[1] Jackson Nyamuya Maogoto. Battle Terrorism： Legal Perspectives on the Use of Force and the War on Terro[M]. Surrey ：Ashgate Publishing， 2005.

[2] Bruno Simma. The Charter of the United Nations， A Commentary[M]. New York： Oxford University Press Incorporation， 2002.

[3] Christine Gray. International Law and the Use of Force， 2nd[M]. New York： Oxford University Incorporation， 2004.

[4] Ian Brownlie. International Law and the Use of Force by States[M]. Oxford ：Oxford University Press， 1963.

[5] Christoper Greenwood. International Law and the Pre-emptive Use of Military Force：Afghanistan， Al Qaida and Iraq[J]. San Diego International Law Journal ， 2003（4）.

[6] Greg Travalio and John Altenburg. Terrorism， State Responsibility，and the Use of Military Force[J]. Chicago Jounal of International Law， 2003（4）.

[7] Gregory Travalio. Terrorism， International Law， and The Use of Military Force[J]. Wisconsin International Law Journal， 2000（18）.

[8] Michael Byers. Terrorism， the Use of Force and International Law after 11 September[J]. International and Comparative Law Quaterly， 2002（51）.

[9] Scott M. Malzahn. State Sponsorship and Support of International Terrorism：Customary Norms of State Responsibility[J]. Hastings International and Comparative Law Review， 2002（26）.

（責(zé)任編輯：崔建樹）