當前中國行政審判的問題與改革方向——基于行政司法演進的實證研究

當前中國行政審判的問題與改革方向
——基于行政司法演進的實證研究

張濤萬高隆

(中共江西省委黨校 法學教研部,南昌 330003)

摘要：行政審判權(quán)是司法審判權(quán)的重要組成部分。對已往20余年行政審判權(quán)運行實效的準確評估，是我們厘清行政訴訟—這一行政權(quán)與司法權(quán)交互糾纏領(lǐng)域—真實情境的主要依據(jù)，也是我們在權(quán)力結(jié)構(gòu)中重新定位行政訴訟制度價值追求與方法，乃至重塑制度的重要憑據(jù)。本文試圖通過對《行政訴訟法》頒布實施以來，20余年行政審判各項數(shù)據(jù)進行歸納，在對比分析的基礎上，得出一些局部判斷，以期探尋行政司法演進的規(guī)律和行政司法變革的方向。

關(guān)鍵詞：年鑒數(shù)據(jù)歸納；制度評估；行政司法演進規(guī)律；改革方向

收稿日期：2015-03-23

作者簡介：張濤(1988-)，安徽宣城人,男，助教，主要從事法理學、憲法與行政法研究；萬高隆(1968-)，男，江西東鄉(xiāng)人，教授，主要從事法理學、憲法與行政法研究。

中圖分類號：D915.4文獻標志碼：A

針對20余年行政審判權(quán)的運行進行實效評估，向來眾說紛紜。有人認為，自行政審判權(quán)創(chuàng)立以來，其日漸完善、整體情況趨好；有人認為，其上行下落，間或有之，整體迂回徘徊；更有極端意見認為，其自始空轉(zhuǎn)，并未解決實質(zhì)性問題。這些評價彼此相差甚大，但共同點在于，無論著眼做整體規(guī)范的證成演繹，或是司法個案的經(jīng)驗歸納，背后均缺乏成體系的客觀數(shù)據(jù)分析。所以，對我國行政司法規(guī)律如何把握？對行政司法如何定位？留給我們的，似乎也總是一幅飄忽不定、混雜迷茫的畫卷。那么，行政司法演進規(guī)律究竟是怎樣？它又將帶給我們哪些啟示？通過數(shù)據(jù)的歸納和比較，本文試圖給出一些回答。

1行政審判權(quán)運行的數(shù)據(jù)歸納與趨勢分析

1.1歸納方法

在以往的研究中，有學者使用全國法院案件一審維持率與撤銷率之比，測度法院行政審判是否達到保護相對人合法權(quán)益的目的[1]，有學者使用申訴信訪率(全國法院每年受理的來信來訪量與當年法院結(jié)案量之比)，測度法院的糾紛解決能力[2]，還有學者通過歸納法律共同體內(nèi)受訪職業(yè)者對行政訴訟的看法，測度行政訴訟的被認可程度[3]。本文則選擇對20余年行政審判案件數(shù)據(jù)，進行如下幾組抽樣梳理：

第一組數(shù)據(jù)，采取歷年全國法院一審行政案件的收案數(shù)與全國各類案件收案總數(shù)比值、歷年全國法院二審行政案件收案數(shù)與全國各類二審收案總數(shù)比值、歷年全國行政審判監(jiān)督案件收案數(shù)與全國審判監(jiān)督案件收案總數(shù)比值；

第二組數(shù)據(jù)，采取歷年全國法院行政一審維持判決、撤銷判決占一審行政案件結(jié)案數(shù)比值；

第三組數(shù)據(jù)，采取歷年全國法院二審維持原判判決占二審結(jié)案案件比值、歷年全國法院再審程序中維持原判判決占再審程序結(jié)案案件比值；

第四組數(shù)據(jù)，采取全國法院歷年行政二審收案數(shù)與一審判決結(jié)案數(shù)比值，采取全國法院歷年二審收案數(shù)與再審收案數(shù)之和與一審結(jié)案數(shù)比值。

1．2分析考察對象

各組指標的計算方法和選擇理由如下：

第一組數(shù)據(jù)考察的是，在一審、二審、再審程序中行政審判的占比，由于本組計算考察對象為各審中行政審判“活躍程度”的年度間變化，因此分母采取相比歷年結(jié)案數(shù)更加寬口徑的收案數(shù)。

第二組數(shù)據(jù)考察的是，歷年法院一審判決中維持判決與撤銷判決的占比，旨在分析在行政訴訟一審階段中，法院判決是否存在一定的偏向性。

第三組數(shù)據(jù)旨在，通過比較二審與再審程序中維持原判判決占總判決的比重，觀察兩種程序?qū)υ瓕彽募m正程度。

第四組數(shù)據(jù)通過計算上訴率(行政二審收案數(shù)與一審判決結(jié)案數(shù)之比)，息訴率(二審收案數(shù)與再審收案數(shù)之和與一審結(jié)案數(shù)之比)①最高人民法院在2008年發(fā)布的《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導意見(試行)》中，推薦息訴率的計算方法為(1—上訴案件受案率/一審結(jié)案數(shù))，但我們認為一個案件引起了再審，就沒有達到息訴效果，顯然應當也應該計入上述計算公式的分子；且依此計算方法所得結(jié)果為上訴率的簡單倒數(shù)，意義并不大。所以綜合意見，我們認為應當將再審案件收案總數(shù)列入分子構(gòu)成數(shù)。當然，由于引發(fā)再審的情況多種多樣，新息訴率計算公式也可能并不周延，在此特別說明。，來考察行政訴訟參訴人對訴訟判決接受程度?？疾?007年4月開始實施《訴訟費用交納辦法》對二者是否有影響②由于《辦法》中規(guī)定二審、再審費用應當“按照不服一審判決部分的上訴請求數(shù)額交納”，所以此收費辦法影響訴訟標的為財產(chǎn)的案件較大，如合同案件。因此，此測算結(jié)果帶有一定的片面性。，如果影響均存在，則依照Spss軟件測算二者是否相關(guān)，以及二者相關(guān)程度。

第五組將行政案件上訴率、息訴率與民事上訴率、息訴率進行比較。

1．3數(shù)據(jù)歸納與趨勢分析

本文研究數(shù)據(jù)均來自《中國法律年鑒》1990年至2011年“統(tǒng)計資料”部分，及歷年《最高人民法院工作報告》③每年《中國法律年鑒》均為對上一年法制發(fā)展各指數(shù)的綜合，如2012年版內(nèi)容實為2011年各項資料。。

圖1　全國法院行政一審、二審和再審收案率

1.3.1關(guān)于全國法院一審、二審、再審案件中行政案件比例

從圖1中可以明顯看出：首先，無論是一審、二審、還是再審案件，行政審判案件所占總量都十分的少。三者之中，二審收案率最高，再審受案率其次，一審收案率最低。其次，一審收案率除1989年后的5年有所升高，其它都保持穩(wěn)定；二審受案率和再審受案率相比較而言提升較快。最后，二審受案率和再審受案率在2007年都有一個較大的下滑，之后才有所恢復。

圖2　全國法院行政一審撤銷、維持判決占結(jié)案總數(shù)比例圖

1.3.2關(guān)于全國法院行政一審維持、撤銷判決占一審結(jié)案總數(shù)比例

根據(jù)圖2，我們可以看出，行政一審判決維持比例除在1996、1997等少數(shù)年份與撤銷比例大致持平，其余年份均遠遠高過撤銷比例。在1989—1997年的八年里，維持率一直保持約5%的年度勻速下降；與此同時，撤銷率從1989年的14%上升至1992年的約21%，又于1997年回落至約14%。之后1997—2008年約10年間，維持率保持上升趨勢，而撤銷率一直下降，2008年至2012年的3年里二者同時下降。

圖3　全國法院行政二審、再審維持判決占結(jié)案總數(shù)比例圖

1.3.3關(guān)于全國法院二審、再審維持判決占結(jié)案總數(shù)比例

在圖3中，我們可以看出：在1989年至2012年間，二審維持原審判決率大致保持穩(wěn)定，一直在54%與66%的區(qū)間里波動；而再審維持率的波動幅度之大，令人吃驚。1989—1997年間再審判決維持率都十分高，但在1997、1998、1999年間發(fā)生了巨幅下滑，2000至2003年又大幅上揚。之后，幾乎一直保持著奇數(shù)年高，單數(shù)年低的震蕩上揚，最近兩年又有所回落。

圖4　全國法院行政案件上訴率和息數(shù)率圖

1.3.4關(guān)于全國法院行政案件、民事案件上訴率和息訴率

從圖4中可以看出，行政上訴率與息訴率呈反比關(guān)系，1989年-1997年行政上訴率下降，而息訴率一直上升。1997年至2003年上訴率上升，息訴率下降，2002年至2009年兩者均保持穩(wěn)定。在2010年行政息訴率有一個約14%幅度的上揚，2011年又下落11%，同期上訴率保持反比關(guān)系變化。

圖5　行政上述、息訴率與民事上訴息訴率圖 [4]

1.3.5關(guān)于行政上訴、息訴率與民事上訴、息訴率比較

從圖5中我們可以看出，首先，行政上訴、息訴率之間呈現(xiàn)反比關(guān)系，民事上訴、息訴率之間并不存在。第二，民事息訴率一直穩(wěn)定在90%以上，遠遠高于行政息訴率。第三，民事上訴率以1998年為底，以1989,2012兩頭為邊，呈“U”型圖狀；也就是說，1998年前民事上訴率呈10年下降，1998年后呈10年上升。有趣的是，行政上訴率也以1997年、1998年前后為界，呈現(xiàn)相似特點。

2行政審判權(quán)的現(xiàn)實：多向度的數(shù)據(jù)考察分析

2.1關(guān)于一、二、再審行政案件收案比例

行政案件在三種審判中所占比例過小，其中原因?qū)W者討論、分析眾多，筆者不再贅述。

20多年中，行政案件收案率一直穩(wěn)步上升，充分反映出行政訴訟制度的實施，整體上呈現(xiàn)良好狀態(tài)；上升的幅度范圍較小，卻在某種程度上反映出行政訴訟制度在法治道路上發(fā)展艱難。

在三種收案率中，二審行政收案率大于一審收案率，說明審級越高，行政案件收案比例越高；在某種程度上，也反映出基層法院對行政案件立案不足，大量行政糾紛被基層法院拒之門外。

再審行政收案率大于一審收案率，說明審判監(jiān)督力度越大，行政收案率越高；同時，也反映出無論一、二審法院作為原審法院，行政收案力度都比較小。

在20多年中，行政二審受案率與再審受案率保持明顯的同起同落式正比關(guān)系*運用spss軟件對二者進行相關(guān)分析的結(jié)果也表明，二者在統(tǒng)計學意義上存在相關(guān)關(guān)系(相關(guān)系數(shù)R>0.5)/。，反映出行政司法政策對兩者產(chǎn)生同樣的影響。

2.2關(guān)于全國法院行政一審維持、撤銷判決占結(jié)案總數(shù)比例

過高的維持率。維持率遠高于撤銷率，表明法院系統(tǒng)在一審中的中立性不足。

兩種判決類型比例共同保持下降趨勢。原因在于，一審判決類型中撤訴與其它兩項的大量增加。一審行政案件撤訴量在1998—2004年大幅下降，卻在2004年—2012年后激增。考慮到2002年后，司法政策向著追求案結(jié)事了、和諧司法方向的轉(zhuǎn)變，這一政策性調(diào)整在2003年、2004年前后帶來行政案件撤訴量大量提升。與民事案件不同，民事案件追求“案結(jié)事了”的最好方法在于調(diào)解，而在行政審判領(lǐng)域，這一司法審判政策激勵方式帶來的后果是撤訴量的大量增加。這表明法院系統(tǒng)為追求行政審判的“案結(jié)事了”，行政訴訟的原告可能承受著非正常撤訴壓力。

一審判決“其它”項目量的大量增加，反映出行政案件一審中出現(xiàn)大量既定判決類型無法囊括的訴訟標的，也反映出我國行政審判類型不足，不能滿足司法的現(xiàn)實要求。

2.3關(guān)于全國法院二審、再審行政維持判決占結(jié)案總數(shù)比例

在圖3中，行政案件二審維持原判判決比例高于再審維持原判判決比例。行政二審與再審的區(qū)別是：首先，提起主體不同。二審的提起主體是當事人，而再審的提起主體可以是當事人、可以是檢察院、也可能是法院自己。其次，提起動機不同。提起二審只需要在法定上訴期內(nèi)一方當事人對判決結(jié)果不滿，而再審則是原審中出現(xiàn)了法律事實或者程序錯誤，或法官出現(xiàn)了違規(guī)事項。第三，審理方式不同?！缎姓V訟法》第58條規(guī)定：“人民法院對上訴案件，認為事實清楚的，可以進行書面審理?！薄缎姓V訟法解釋》第67條規(guī)定：“第二審人民法院審理上訴案件，應當對原審人民法院的裁判和被訴具體行政行為是否合法進行全面審查。當事人對原審人民法院認定的事實有爭議的，或者第二審人民法院認為原審法院認定事實不清楚的，第二審人民法院應當開庭審理?！笨梢姡姓徱詴鎸徖頌橹?，而再審則一定是事實審。

綜上，再審單純是糾錯程序，而二審在監(jiān)督功能外，本質(zhì)上是一種終審息訴程序，再審判決維持率遠低于二審判決維持率，說明對原審的監(jiān)督力度越大，出現(xiàn)偏向性判決的比例越小。

2.4關(guān)于行政上訴率、息訴率與民事上訴率、息訴率

2.4.120年呈現(xiàn)拋物線變化

通過圖4、圖5的對比，得出以1998年、1999年為界，行政審判與民事審判一審上訴率都呈現(xiàn)前10年下降、后10年上升的特點，說明司法的糾紛解決功能具有一致性。但是，通過對比，在行政案件息訴率遠遠低于民事案件息訴率的情況下，行政案件上訴率居然整體也低于民事案件息訴率。為什么與民事審判領(lǐng)域相比，在行政審判領(lǐng)域中會出現(xiàn)相對更多的既沒息訴，又不上訴的案件？其中原因可能和大量的案外和解、調(diào)解有關(guān)。

2.4.22008年后行政上訴率出現(xiàn)明顯下降

通過以上對照分析可以表明，行政上訴率的明顯下降，可能說明幾個問題：第一，行政審判質(zhì)量有所提高，行政相對人在一審中即獲得滿意的裁判結(jié)果；第二，行政機關(guān)依法辦事的能力和意識有所改善，在行政調(diào)解、行政協(xié)商或司法調(diào)解中，便已經(jīng)化解掉矛盾與沖突；第三，考慮到政策的滯后性，2007年4月開始實行的《訴訟費用交納辦法》，在降低上訴費用的前提下，其并沒有起到鼓勵行政上訴率提高的效果。

3結(jié)論：行政審判權(quán)的實踐困境及改革方向

3.1行政審判糾紛解決功能，相對于整體司法政策有巨大的“政策漏出效應”

以上分析表明，近年來法院系統(tǒng)雖然更加重視審判權(quán)的糾紛解決功能，但是無論推進“案結(jié)事了、和諧司法”，還是通過《訴訟費用交納辦法》減少訴訟成本，都沒有達到政策的預期目的。在某種程度上說明，行政訴訟制度可能相對于以民事訴訟為核心的整體司法審判制度，有其自身特殊性。而這種自身特殊性如果受到政策干擾，極易出現(xiàn)“不上訴也不息訴”的解決糾紛功能異化，從而滋生對體系外糾紛解決渠道的依賴，如上訪。我們過去往往關(guān)注后者對前者發(fā)揮功能的干擾，如信訪制度對行政審判權(quán)威性的沖擊，但對“強調(diào)解決糾紛—不尊重行政審判規(guī)律—行政審判解決不了問題—強調(diào)解決糾紛”，這一怪圈存在忽視。在不尊重行政審判規(guī)律的前提下，單純的強調(diào)案結(jié)事了，只能產(chǎn)生政策漏出效果。鑒與此，應該賦予行政審判更加獨立的司法政策。

3.2行政審判法律體系不規(guī)范，亟待健全

以上的歸納，反映出一審立案范圍不夠、訴訟類型不健全、審判監(jiān)督力度不足等現(xiàn)象，說明行政審判體系呈現(xiàn)粗放式的特點。這種粗放與行政訴訟法的不健全性互為表象，給行政審判帶來深刻影響，亟需進行變革。雖然，新修改的《行政訴訟法》對法院受理行政訴訟案件的范圍予以擴大，但是依然顯得十分地謹慎。比如，新《行政訴訟法》仍采取列舉形式規(guī)定受案范圍；規(guī)范性文件仍被排除在受案范圍之外；公務人員合法權(quán)利的可訴性未予以彰顯；勞動權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利的訴訟性仍待解決等。與此同時，新修改的《行政訴訟法》中，行政公益訴訟依然缺位，嚴重制約行政審判監(jiān)督作用的發(fā)揮，也給十八屆四中全會《決定》中提到的“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，帶來阻礙與困擾。所以，必須以更大的勇氣與智慧，拓展行政訴訟的空間，優(yōu)化行政審判的法律體系。

3.3行政審判系統(tǒng)不中立、不獨立

行政訴訟的基本價值目標是限制公權(quán)、保障人權(quán)。行政審判一審維持率畸高，說明行政審判在一審中對行政相對人保護不足；行政審判二審維持判決率過高，是對這一判斷的再強化。這些都說明，行政審判體系對《行政訴訟法》第一條所規(guī)定的立法目的踐行力度不夠。

與此同時，在上述分析中，再審維持率小于二審維持率、撤訴率過高等現(xiàn)象，體現(xiàn)出行政審判不獨立的特點，表明在《行政訴訟法》的實施中，“維護行政機關(guān)職權(quán)”的功能取向和價值追求可能更甚。

美國行政法學家古德諾說：“行政法是動態(tài)的憲法”，《行政訴訟法》作為行政法的重要組成部分，從憲法來說，其立法目的和價值追求，都只得是“維護公民合法權(quán)益”。為此，行政審判必須以保障行政相對人合法權(quán)益為圭臬；反之，過多采取維持判決，只會導致“案結(jié)事未了”，加劇行政機關(guān)與行政相對人間的矛盾，一定程度上，也會不斷稀釋、減損法院的司法權(quán)威與司法信譽。

因此，在行政審判中，法院必須恪守“司法中立”原則，努力排除行政機關(guān)給予的干擾，頂住行政機關(guān)施加的壓力，公正司法、秉公裁判，切實踐行“司法為民、司法為公”的宗旨。在新一輪司法改革中，必須爭取司法的“去地方化”，為增強行政審判的獨立性、中立性，提供堅實基礎和有力保障。

4結(jié)語

古語道：“流水不腐，戶樞不蠹”。這是自然界萬物的常理，法律制度也應如此。一套制度確立之后，都有相對應的政策效應釋放期。公正是法律的生命，司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。司法權(quán)威司法公信力的確立，關(guān)系到法治中國建設的成效，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有具有極其重要的價值。法律質(zhì)量是執(zhí)法司法公正的基本條件。本文通過對自1989年《行政訴訟法》頒布以來，20多年行政審判實施狀況數(shù)據(jù)的分析，認為行政審判政策效應可能早已釋放殆盡；“窮則變，變則通，通則久”，針對行政審判體制的改革，勢在必行、行必成效。

參考文獻：

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責任編輯：沈宏梅

ProblemandReformDirectionofCurrentChina'sAdministrativeTrial—EmpiricalStudiesBasedontheEvolutionofAdministrativeJustice

ZHANGTao,WANGaolong

(LegalResearchDepartment,JiangxiProvincialPartySchoolofCPC，Nanchang330003,China)

Abstract：Administrative jurisdiction is an important part of judicial jurisdiction.The accurate assessment on the operating effectiveness of administrative jurisdiction in the past two decades is the main basis for us to clarify the real situation of the administrative proceedings in which executive power and judicial power interact each other，also the important basis for us to redefine worth pursuing and methods of administrative proceeding system in the power structure，even remodel the system.This paper attempts to summarize the data about twenty years of administrative trials since the adoption of Administrative Procedure Law， draws some partial judgment on the basis of comparative analysis，in order to explore the rules of administrative judicial evolution and the direction of administrative judicial reform.

Keywords：almanac data induction；institution assessment；administrative judicial evolution law；reform direction