自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革方

向顧月

摘要：我國長期實(shí)行的粗放型、資源依賴型經(jīng)濟(jì)增長方式，已經(jīng)產(chǎn)生了社會(huì)需要與資源短缺之間巨大的矛盾，同時(shí)也對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害，而現(xiàn)存的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國自然資源破壞和開發(fā)利用失控的制度根源。文章通過分析我國自然資源產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀和問題，以及在借鑒國外的基礎(chǔ)上，提出我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的方向是不僅要將市場(chǎng)配置資源與政府行政管理相結(jié)合，除此外，還需在自然資源公共所有權(quán)為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，明晰所有權(quán)的界定。

關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán)制度 改革方向 資源資產(chǎn)化

一、引言

長期以來，我國實(shí)行的是粗放、資源依賴型的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害，而現(xiàn)存的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國自然資源破壞和開發(fā)利用失控的制度根源，因此需要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，用制度來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高資源配置效率，保障資源節(jié)約利用。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，將市場(chǎng)機(jī)制引入到自然資源中，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)自然資源進(jìn)行合理定價(jià)，制定相應(yīng)的交易制度。

二、自然資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵及特征

（一）自然資源產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵

自然資源本身是一種特殊的生產(chǎn)要素。從自然屬性來看，擁有可再生性與不可再生性，不可再生資源具有明顯的耗竭特性，過度開發(fā)利用，會(huì)加速其耗竭①，而可再生資源雖然具有自我再生機(jī)能，但若過度使用，也會(huì)陷入不可逆轉(zhuǎn)的資源退化。這些性質(zhì)決定了自然資源及其資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)歸屬問題，所謂的自然資源產(chǎn)權(quán)是指自然資源使用權(quán)、所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等其他有關(guān)權(quán)利形態(tài)的統(tǒng)稱，是對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的主體，包括個(gè)人、政府部門、組織、和企業(yè)等，對(duì)一種具體自然資源權(quán)利屬性的清晰界定②。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)特征

德姆塞茨指出：“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大的內(nèi)在化的激勵(lì)③”。這一切功能的發(fā)揮是以產(chǎn)權(quán)的清晰界定以及產(chǎn)權(quán)交易為提前的，自然資源與其它的財(cái)產(chǎn)性資源有幾點(diǎn)不同，自然資源有其自身的特點(diǎn)，其概括為以下特點(diǎn)：

第一，自然資源產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利的總稱，同時(shí)這些權(quán)利組合又是分開的，這也導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)安排具有多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，一個(gè)主體可能對(duì)自然資源不享有所有權(quán)，但可以擁有使用權(quán)或不同的主體，也可能對(duì)同一種自然資源分別擁有權(quán)利④。

第二，產(chǎn)權(quán)的邊界的清晰界定較難，大部分自然資源具有經(jīng)濟(jì)物品的有用性、稀缺性和可耗竭性以及很強(qiáng)的公共性、正負(fù)外部性等特征，正是由于這些特征導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)難以界定，而清晰的產(chǎn)權(quán)界定是建立并健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)。

第三，在法律規(guī)定的權(quán)利以外，由特定的社會(huì)習(xí)慣認(rèn)可的資源使用者也可以通過進(jìn)入權(quán)和經(jīng)營權(quán)從法定產(chǎn)權(quán)者獲得直接或間接地經(jīng)濟(jì)效益⑤。

三、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀及問題

（一）我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

由于資源的種類不同，在所有權(quán)，使用權(quán)以及相關(guān)經(jīng)營權(quán)上的安排也不同，這是自然資源產(chǎn)權(quán)制度不同的特點(diǎn)，其中，使用權(quán)可以分為建設(shè)用地使用權(quán)，礦業(yè)的探礦權(quán)，采礦權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)等，他們可以通過許可證等形式取得。

（二）我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

1、自然資源產(chǎn)權(quán)界定不明晰

隨著實(shí)踐的發(fā)展，我國現(xiàn)有的公私產(chǎn)權(quán)混合、產(chǎn)權(quán)分離的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，顯露出一些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和資源可持續(xù)利用不協(xié)調(diào)的問題，而自然資源產(chǎn)權(quán)不清晰的后果就是造成資源的掠奪性使用。近年來，我國許多地區(qū)大氣污染加重，霧霾圍城的情景不斷出現(xiàn)，就是因?yàn)榇髿庾鳛椤盁o主”資源被過度利用了⑥。

2、自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在缺陷

自然資源產(chǎn)權(quán)交易若要順利進(jìn)行，須要提高自然資源產(chǎn)權(quán)配置效益，但我國現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度卻存在著缺陷，自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷，就相當(dāng)于否定了市場(chǎng)機(jī)制配置自然資源的作用⑦。

3、自然資源所有權(quán)過度求公以及使用權(quán)界定不明晰

在所有權(quán)方面，因?yàn)檫^度強(qiáng)調(diào)“公有產(chǎn)權(quán)”從而導(dǎo)致其比重過大，其中尤其是國有產(chǎn)權(quán)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，基本上沒有完整的個(gè)人所有權(quán)。

在使用權(quán)這塊，其限制非常的多，穩(wěn)定性方面不能保障，界定方面也不清晰完善。其主要表現(xiàn)在了政府會(huì)干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，同時(shí)，相應(yīng)的集體組織也會(huì)有干涉，因此農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)就不能得到保障，不能夠使用，還有另外一個(gè)方面的穩(wěn)定性缺乏，主要造成原因就是農(nóng)民可以根據(jù)自己的需求或者需要將承包經(jīng)營權(quán)限一再的延長，使其行為短期化。

四、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的國外經(jīng)驗(yàn)

自然資源的產(chǎn)權(quán)是資源管理的核心問題。綜觀發(fā)達(dá)國家自然資源管理體制，大都經(jīng)歷了由被動(dòng)的、解決糾紛式、“后發(fā)性”的管理，到逐步逐步進(jìn)入主動(dòng)、理性、 “先導(dǎo)性”的科學(xué)法制管理。雖然其他各國存在著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，但對(duì)資源的管理都是非常重視的，都設(shè)有專門部門、機(jī)構(gòu)，管理一類或幾類自然資源。無論哪種自然資源產(chǎn)權(quán)制度，在具體的運(yùn)營過程中都有以下幾個(gè)共性：

（一）以市場(chǎng)作為國有資源配置的基本手段

當(dāng)今師姐多國推行的幾乎都是混合經(jīng)濟(jì)制度，以市場(chǎng)作為資源配置的基本手段，國家對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)、法律等方面的調(diào)節(jié)。

（二）制度完備，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)、規(guī)范經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)生活中的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)等關(guān)系只有以法律為基礎(chǔ)，才能保證市場(chǎng)運(yùn)行的平等性和規(guī)范性，才能滿足市場(chǎng)主體利益最大化的要求。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家都以比較完備的法律、慣例來協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系。

（三）政資分離，政企分離

政資分離是政府的公共管理只能和作為國有資源的相關(guān)出資人職能的分離，這是政企分離的前提條件。這就要求成立專門的機(jī)構(gòu)來履行國家作為國有資源出資人的職責(zé)。惟有政府的行政管理只能和國有資源所有者的職能分離開來才能為國有資源管理的政企分離創(chuàng)造條件。政企分離是指政府的公共管理職能和國有資源經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營管理職能相分離。

（四）分級(jí)所有，分層管理

一般情況下，各國中央政府并不擁有該國的所有國有資源或自然資源，而是采取分級(jí)所有的制度。分級(jí)所有是指中央政府往往擁有重要的自然資源所有權(quán)，以增強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控能力，維護(hù)加強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一；地方政府擁有國有資源中除了中央政府擁有的部分，這不僅能增加地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、造福地區(qū)居民的手段和能力，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府加強(qiáng)國有資源管理的積極性。分層管理是指中央政府并不直接管理自己擁有的自然資源，而是國有資源的行政管理機(jī)構(gòu)交給國有資源的經(jīng)營企業(yè)來管理。

五、自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革方向

對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和文化背景的國家而言，無論是資源私有產(chǎn)權(quán)制度還是公有產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)權(quán)相對(duì)效率是不同的，對(duì)于一些國家來說，產(chǎn)權(quán)改革的最優(yōu)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的產(chǎn)權(quán)，但對(duì)于另一些國家而言，也許少數(shù)人的產(chǎn)權(quán)反而是最優(yōu)的。從自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷程中，不難看出制度改革的方向是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。但是，以市場(chǎng)配置資源為制度改革之方向并不等同于自然資源所有權(quán)的私有化。

由于交易成本的存在，市場(chǎng)配置資源也并不一定就是最有效率的，自然資源所提供的多種服務(wù)并不能受到市場(chǎng)的適當(dāng)調(diào)節(jié)，因?yàn)橐粋€(gè)自由化的市場(chǎng)體系不可能產(chǎn)生出最優(yōu)的資源配置。因此，自然資源配置應(yīng)是市場(chǎng)配置資源與政府行政管理的有機(jī)結(jié)合，對(duì)各類自然資源的開發(fā)利用，必須根據(jù)不同的情況，國家對(duì)之進(jìn)行相應(yīng)的限制或禁止，這也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的內(nèi)在要求。

我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是非常明確的，即彌補(bǔ)現(xiàn)行自然資源產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境保護(hù)功能的缺失，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的終極關(guān)懷是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處，即建立生態(tài)文明的和諧社會(huì)。健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度首先要完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，就此提出以下兩點(diǎn)建議為完善我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基點(diǎn)。

（一）以自然資源市場(chǎng)配置為方向

科斯認(rèn)為在交易費(fèi)用為零的情況下，不管權(quán)利如何進(jìn)行初始配置，當(dāng)事人之間的談判都會(huì)導(dǎo)致資源配置的帕累托最優(yōu)；在交易費(fèi)用不為零的情況下，不同的權(quán)利配置界定會(huì)帶來不同的資源配置；因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在，不同的權(quán)利界定和分配，則會(huì)帶來不同效益的資源配置，所以產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)，而科斯定理的兩個(gè)前提條件是：明確產(chǎn)權(quán)和交易成本⑧。

在中國，不同資源要素的市場(chǎng)配置程度雖有所不同，但總體來看，自然資源行政配置模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，這意味著中國自然資源利用權(quán)交易制度的進(jìn)一步推進(jìn)是以政府行政配置資源制度的讓步為條件的。

（二）以自然資源公共所有權(quán)為主導(dǎo)，明晰產(chǎn)權(quán)的界定

盡管目前大部分國家都在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但社會(huì)主義制度的存在和影響仍是無可爭(zhēng)辯的事實(shí)。目前，我國以社會(huì)主義公有制為主體，堅(jiān)持公有制作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)；在以公有制為主體的條件下，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)，這一特點(diǎn)是由我國的社會(huì)主義性質(zhì)和觸及階段的國情所決定的。

對(duì)于“共同財(cái)產(chǎn)”有一種頗具代表性的觀點(diǎn)，即：“這種財(cái)產(chǎn)如果轉(zhuǎn)歸私人所有，就會(huì)具有真正的價(jià)值。與此緊密相關(guān)的觀點(diǎn)是，政府財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)歸私人財(cái)產(chǎn)，將肯定會(huì)提高財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。但是，先驗(yàn)的推理不能表明私人所有一定會(huì)比政府所有更具有效率⑨?！痹S多自然資源，尤其是典型的環(huán)境物品，因經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治、文化等種種因素是很難被私有化的，或者更確切地說，私有產(chǎn)權(quán)的界定、履行和保護(hù)費(fèi)用都極高。相反，建立公共所有權(quán)則是可行性選擇。在大多數(shù)社會(huì)中，例如礦藏、森林和漁場(chǎng)等自然資源的私人所有權(quán)是罕見的。在自然資源公共所有權(quán)之下，并不影響自然資源利用權(quán)的私權(quán)性質(zhì)及其配置資源的功能，但同時(shí)也要進(jìn)一步明晰所有權(quán)。現(xiàn)階段，推進(jìn)我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，需要相對(duì)穩(wěn)定的所有權(quán)安排，即應(yīng)有一個(gè)以公有產(chǎn)權(quán)為主體的過渡階段，在此基礎(chǔ)上先界定好其他權(quán)利，再實(shí)現(xiàn)部分資源所有權(quán)的私有化。

在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，清晰界定國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界限，防止集體所有權(quán)為國家所有權(quán)侵蝕。（作者單位：四川大學(xué)）

注釋：

①高宇，王守雷，論我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革下的創(chuàng)新與反思[J]，法制與社會(huì)，2011（03）中.

②趙娜， 自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)有待破題[N]，中國環(huán)境報(bào)，2014-11-25.

③德姆塞茨《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》上海三聯(lián)書店1991年版第98頁。

④謝地，論我國自然資源制度改革[J]，河南社會(huì)科學(xué)，2006年，Vol.14，No.5.

⑤黃海燕，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度和管理體制[J]，宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2014年第8期.

⑥孟昌，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的思考[J]，改革，2003（05）.

⑦李義平，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建研究》評(píng)價(jià)[J]，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2010年7月2日，第006版。

⑧鄧玲，<人口資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)>課件，四川大學(xué)，2015年.

⑨張容華，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的完善思考，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)暨2014年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)，中國廣東廣州.

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