歐盟碳排放權(quán)管理制度沿革對(duì)中國(guó)的啟示

袁嫄，劉紀(jì)顯(華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東　廣州　510631)

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歐盟碳排放權(quán)管理制度沿革對(duì)中國(guó)的啟示

袁嫄，劉紀(jì)顯
(華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東廣州510631)

摘要:結(jié)合歐盟碳排放權(quán)管理制度改革經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)碳交易的現(xiàn)狀，中國(guó)在建立碳排放權(quán)市場(chǎng)時(shí)應(yīng)遵循維持碳排放權(quán)的稀缺性、兼顧碳排放權(quán)分配方案的公平與效率、構(gòu)建完整的碳金融服務(wù)鏈三項(xiàng)原則。中國(guó)應(yīng)充分利用在項(xiàng)目減排中積累的經(jīng)驗(yàn)將碳市場(chǎng)與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，為中國(guó)碳市場(chǎng)走向國(guó)際化奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞:歐盟碳排放權(quán)管理制度;碳排放權(quán)彈性供給機(jī)制;啟示

中國(guó)自2013年起，先后在廣東、北京、上海等七省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，據(jù)世界銀行2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年中國(guó)六個(gè)碳排放交易所(重慶碳排放交易所2014年成立)的碳交易總量為11. 15億噸CO2e，成為僅次于歐盟碳排放交易計(jì)劃(European Union Emission Trading Scheme，以下簡(jiǎn)稱EU-ETS)的全球第二大碳交易中心。從中國(guó)在全球碳減排合作中所起的作用看，中國(guó)的碳交易市場(chǎng)走向國(guó)際化將成為必然趨勢(shì)。

中國(guó)的碳交易尚處于起步階段，在碳配額的價(jià)格形成機(jī)制和碳交易管理等方面主要是參考EUETS。因此，有必要了解EU-ETS管理制度改革對(duì)于提高碳排放權(quán)市場(chǎng)減排效率的理論與實(shí)踐，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，探討中國(guó)建立碳排放權(quán)市場(chǎng)的一般原則，評(píng)估中國(guó)碳市場(chǎng)與國(guó)際碳市場(chǎng)接軌的條件，為促進(jìn)中國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展提供借鑒。

1　歐盟碳排放權(quán)管理制度沿革

EU-ETS從2005年成立起，已經(jīng)運(yùn)行了試驗(yàn)階段(2005—2007年)、京都階段(2008—2012 年)、單方面承諾階段(2013—2020年)三期，碳排放權(quán)管理制度經(jīng)歷了兩次重大修訂，具體表現(xiàn)在:

(1)逐漸收緊碳排放權(quán)總量。一方面，歐盟的碳減排力度越來(lái)越大，從試驗(yàn)階段僅完成京都議定書(shū)承諾目標(biāo)的45%到單方面承諾階段在1990年的基礎(chǔ)上減排20%;另一方面，歐盟收回了各成員自行決定碳排放上限的權(quán)利，以避免成員國(guó)保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的行為與歐盟整體環(huán)境規(guī)制目標(biāo)相沖突。

(2)有償配額的比例不斷提高。在試驗(yàn)階段95%以上的碳配額被免費(fèi)分配給控排企業(yè)使用。但是隨著EU-ETS進(jìn)入正式運(yùn)行期，免費(fèi)配額的比重逐年降低，最終將實(shí)現(xiàn)100%有償拍賣(mài)。

(3)逐漸擴(kuò)大控排范圍。歐盟碳市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年以前被控排的33個(gè)行業(yè)中，只有熱力生產(chǎn)與供應(yīng)行業(yè)有碳排放權(quán)短缺的情況。為了消化大量盈余的碳排放權(quán)，EU-ETS在收緊碳排放權(quán)總量的同時(shí)擴(kuò)大控排范圍，以平衡碳排放權(quán)的供求關(guān)系。

(4)實(shí)行儲(chǔ)備制度。這是歐盟從試驗(yàn)階段碳排放權(quán)價(jià)格暴跌中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)。EU-ETS出于對(duì)正式運(yùn)行期的保護(hù)，不允許試驗(yàn)階段未用完的碳配額儲(chǔ)備至下一階段，然而這一規(guī)定忽略了碳排放權(quán)的物權(quán)特征，使得部分市場(chǎng)參與者利用免費(fèi)碳配額低成本套現(xiàn)，干擾了碳排放權(quán)正常的價(jià)格形成機(jī)制。

(5)其他碳排放權(quán)的使用條件越來(lái)越苛刻。作為國(guó)際性的碳交易市場(chǎng)，EU-ETS在京都階段允許控排企業(yè)使用除歐盟碳配額以外的其他碳排放權(quán)履行減排義務(wù)，例如通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制產(chǎn)生的核證減排量。但是2012年《京都議定書(shū)》到期后，新的全球合作碳減排協(xié)議尚未形成，再加上EU-ETS本身存在碳排放權(quán)過(guò)剩的問(wèn)題，從2013年開(kāi)始EU-ETS嚴(yán)格限制其他碳排放權(quán)的來(lái)源地。

2　歐盟碳排放權(quán)管理制度的執(zhí)行效果

歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年歐盟的碳排放水平相比1990年下降了19%，基本達(dá)成單方面承諾階段的總目標(biāo)。但是當(dāng)學(xué)者們從EU-ETS與宏觀經(jīng)濟(jì)變量的聯(lián)動(dòng)性著手對(duì)其執(zhí)行效果進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，理論與實(shí)踐存在著較大差距:

(1) EU-ETS對(duì)電力企業(yè)實(shí)行節(jié)能減排的推動(dòng)效果有限。市場(chǎng)的資源配置效率是通過(guò)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。對(duì)電力企業(yè)而言，理論上碳排放權(quán)價(jià)格越高，煤炭發(fā)電的成本越高，電廠會(huì)在碳排放權(quán)價(jià)格的激勵(lì)下從煤電轉(zhuǎn)向碳排放系數(shù)更低的天然氣發(fā)電［1］。但是歐盟電力企業(yè)的實(shí)踐與理論研究并不相符，使用燃?xì)廨啓C(jī)聯(lián)合循環(huán)技術(shù)的電廠將權(quán)衡使用煤炭和天然氣，只要煤炭和碳排放權(quán)的使用成本之和低于天然氣，電力企業(yè)仍將選擇煤炭發(fā)電［2］。

(2)碳排放權(quán)價(jià)格與股票價(jià)格的良性聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。學(xué)者們從能源需求方和能源供給方兩個(gè)視角對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行研究。以電力上市公司作為能源需求方的代表，如果碳排放權(quán)價(jià)格可以真實(shí)反映電力上市公司的邊際碳減排成本，理論上碳排放權(quán)價(jià)格上升將增加電力企業(yè)發(fā)電成本，減少企業(yè)利潤(rùn)和每股收益，使投資者產(chǎn)生股價(jià)下跌的預(yù)期，電力企業(yè)的股票價(jià)格將下跌。而實(shí)證結(jié)果卻表明歐盟電力公司的股票價(jià)格與碳排放權(quán)價(jià)格呈正相關(guān)關(guān)系［3］;從能源供給方的角度看，“綠色悖論”［4］的存在使當(dāng)前的碳排放量反而因?yàn)樘紲p排政策的實(shí)施而增加。即限制碳排放將導(dǎo)致能源需求企業(yè)生產(chǎn)成本上升，使得這類企業(yè)對(duì)高碳含量的燃料需求下降，此類燃料的供給方為了避免未來(lái)更大的損失，將通過(guò)降價(jià)增加當(dāng)前的銷售。因此傳統(tǒng)能源供給企業(yè)的利潤(rùn)和股票價(jià)格反而會(huì)與碳價(jià)呈正相關(guān)關(guān)系，然而實(shí)證結(jié)果表明碳排放權(quán)價(jià)格對(duì)能源供應(yīng)類上市公司股票價(jià)格的影響并不顯著［5］。此外碳排放權(quán)交易鼓勵(lì)企業(yè)利用新能源或節(jié)能減排技術(shù)降低單位產(chǎn)出的碳排放強(qiáng)度，碳交易對(duì)于新能源類的上市公司應(yīng)該是利好消息，但目前觀察到的結(jié)果是新能源股票價(jià)格與碳排放權(quán)價(jià)格并無(wú)明顯關(guān)聯(lián)［6］。

(3)經(jīng)濟(jì)危機(jī)干擾了EU-ETS的資源配置效率。理論上，能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平一定的情況下，經(jīng)濟(jì)總量越大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快的國(guó)家對(duì)碳排放權(quán)的需求量越大。但實(shí)際上只有當(dāng)類似次貸危機(jī)和歐債危機(jī)造成宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大變化時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)才會(huì)對(duì)碳市場(chǎng)的波動(dòng)性產(chǎn)生影響［7］。利用小波分析得到的斷點(diǎn)檢驗(yàn)結(jié)果也表明次貸危機(jī)和歐債危機(jī)均干擾了EU-ETS碳排放權(quán)管理制度的正常運(yùn)行，使碳配額價(jià)格出現(xiàn)明顯斷點(diǎn)［8］。

3　影響歐盟碳排放權(quán)管理制度執(zhí)行效果的原因

碳排放權(quán)過(guò)剩是影響歐盟碳排放權(quán)管理制度執(zhí)行效果的主要原因［9］。理論上碳排放權(quán)的定價(jià)基礎(chǔ)應(yīng)該是控排企業(yè)的邊際碳減排成本，但實(shí)際上歐盟碳排放權(quán)價(jià)格的決定性因素卻是碳排放權(quán)的供給總量［10］。政府作為碳排放權(quán)的設(shè)計(jì)者、分配方案的制定者、一級(jí)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的供給方，必須兼顧環(huán)境規(guī)制目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，科學(xué)預(yù)測(cè)碳排放控制期內(nèi)全國(guó)碳排放權(quán)的發(fā)放總量。如果政府為了避免碳減排對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，將碳排放上限設(shè)定過(guò)高，或者碳排放權(quán)管理制度缺乏應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊的能力，就可能造成碳排放權(quán)供求失衡，干擾碳排放權(quán)價(jià)格對(duì)控排企業(yè)實(shí)際減排成本的發(fā)現(xiàn)功能，影響碳減排政策的有效性。

歐盟在制定碳排放權(quán)管理制度時(shí)沒(méi)有預(yù)期到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，高估了控排企業(yè)對(duì)碳排放權(quán)的需求，整個(gè)京都階段只有2008年出現(xiàn)了碳排放權(quán)短缺。盡管儲(chǔ)備制度在一定程度上緩解了碳排放權(quán)價(jià)格下行的壓力，但是大量未使用的碳排放權(quán)盈余至單方面承諾階段，又進(jìn)一步產(chǎn)生了碳排放權(quán)結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題，即在京都階段被納入控排范圍的企業(yè)相比2013年后新納入控排范圍的企業(yè)擁有更多低成本的碳配額，這使得EU-ETS原定的碳配額有償拍賣(mài)計(jì)劃受阻。2014年2月，歐盟宣布修改碳配額分配方案，將9億份碳配額的拍賣(mài)計(jì)劃推遲到2019—2020年執(zhí)行，以求從時(shí)間上對(duì)碳配額供給進(jìn)行再分配，改善碳配額的市場(chǎng)供求關(guān)系。

4　對(duì)中國(guó)建立碳排放權(quán)市場(chǎng)的啟示

4. 1中國(guó)碳排放權(quán)管理制度存在的主要問(wèn)題

中國(guó)從2015年開(kāi)始正式實(shí)施《國(guó)家碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，由國(guó)務(wù)院碳交易主管部門(mén)統(tǒng)一確定國(guó)家以及各省、自治區(qū)和直轄市的排放配額總量、重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)和配額免費(fèi)分配方法與標(biāo)準(zhǔn)。但是在具體的細(xì)則上，七個(gè)試點(diǎn)省市存在著較大差異(見(jiàn)表1)反映出中國(guó)碳排放權(quán)制度建設(shè)中的幾個(gè)問(wèn)題:

(1)反映碳配額供需狀況的關(guān)鍵因素如碳配額總量和實(shí)際排放量，在試點(diǎn)省市都未完全對(duì)外公開(kāi)。作為市場(chǎng)化的碳減排方式，信息不對(duì)稱、價(jià)格機(jī)制不透明有可能導(dǎo)致價(jià)格扭曲和市場(chǎng)失靈，從而影響碳排放權(quán)市場(chǎng)的有效性。

表1　試點(diǎn)省份碳排放管理制度對(duì)比

(2)碳排放權(quán)彈性供給機(jī)制尚未得到推廣。EU-ETS的經(jīng)驗(yàn)表明了維持碳排放權(quán)稀缺性的重要性。僅通過(guò)拍賣(mài)的方式改善碳排放權(quán)短缺是不夠的，還需要考慮到碳排放權(quán)供過(guò)于求的情況。目前只有上海、重慶、北京通過(guò)限制免費(fèi)碳配額交易和回購(gòu)的方式來(lái)解決上述問(wèn)題。

(3)碳金融市場(chǎng)尚未形成。目前中國(guó)的碳交易產(chǎn)品形式單一，碳排放權(quán)價(jià)格主要是通過(guò)政府指導(dǎo)定價(jià)完成。然而由于目前的市場(chǎng)參與主體數(shù)量有限，金融機(jī)構(gòu)對(duì)碳交易的參與度有限，造成碳市場(chǎng)缺乏具有避險(xiǎn)和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的金融工具，限制了碳市場(chǎng)的流動(dòng)性和交易規(guī)模。

(4)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，碳減排目標(biāo)和成本的差異化可能導(dǎo)致同類型企業(yè)在不同地區(qū)承擔(dān)不同的碳減排責(zé)任，有可能造成省域間的碳泄漏問(wèn)題。

4. 2中國(guó)建立碳排放權(quán)市場(chǎng)的一般原則

基于EU-ETS運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)的實(shí)際情況，建立碳排放權(quán)市場(chǎng)時(shí)應(yīng)遵循三個(gè)原則:

第一，建立碳排放權(quán)彈性供給機(jī)制，保持碳排放權(quán)的稀缺性。該原則有利于向控排企業(yè)明確地傳遞政府減排溫室氣體的政策意圖。建立碳交易市場(chǎng)的本質(zhì)是通過(guò)總量控制由企業(yè)按照相對(duì)成本的比較，自行決定是投資于減排設(shè)施還是去市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)所需的排放額度，從而實(shí)現(xiàn)以成本效益模式來(lái)管理企業(yè)碳排放的目標(biāo)。

第二，碳配額分配方案應(yīng)兼顧效率與公平。碳配額分配方案的效率體現(xiàn)在可以使各類控排企業(yè)的邊際減排成本趨同以形成均衡的碳排放權(quán)市場(chǎng)價(jià)格，方便企業(yè)評(píng)估能源的利用效率、節(jié)能減排成本和企業(yè)應(yīng)該并且有能力承擔(dān)的碳減排責(zé)任;碳配額分配方案的公平性體現(xiàn)在碳配額分配標(biāo)準(zhǔn)能獲得利益相關(guān)者的普遍認(rèn)同。

碳配額的分配可以采取無(wú)償和有償兩種方式，其中無(wú)償分配方法包括歷史法和基準(zhǔn)法，其目的是給予控排企業(yè)緩沖期，盡量減少碳減排對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。歷史法是根據(jù)控排企業(yè)的歷史排放確定免費(fèi)配額的數(shù)量，這種分配方式雖然實(shí)施過(guò)程簡(jiǎn)單，卻使能效較低的企業(yè)獲得了相對(duì)更多的碳配額，也增加了行業(yè)新進(jìn)入者和新擴(kuò)張的產(chǎn)能獲得碳配額的難度;基準(zhǔn)法相對(duì)于歷史法更加公平和有效率，即采用每單位活動(dòng)的某種指標(biāo)，如能耗或單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，為排放基準(zhǔn)，每個(gè)排控企業(yè)的單位活動(dòng)獲得同樣的碳配額，也就是基準(zhǔn)，表現(xiàn)比基準(zhǔn)差的企業(yè)按一定的下降系數(shù)減少其可獲得的免費(fèi)配額的數(shù)量，差額部分需要通過(guò)碳交易市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，表現(xiàn)比基準(zhǔn)好的企業(yè)可以獲得超額的免費(fèi)配額，并可通過(guò)出售配額獲得額外收益?；鶞?zhǔn)法的優(yōu)點(diǎn)是可以激勵(lì)控排企業(yè)的減排積極性，缺點(diǎn)是企業(yè)生產(chǎn)工藝、流程和產(chǎn)品形式的多樣性增加了確定排放基準(zhǔn)的難度。理論上通過(guò)拍賣(mài)有償分配碳配額是經(jīng)濟(jì)效率最高的分配方式，可以充分發(fā)揮碳配額的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，優(yōu)化資源配置。但在實(shí)踐中需考慮“綠色悖論”對(duì)碳減排政策的抵消作用。因此在碳交易市場(chǎng)建設(shè)初期，應(yīng)采用無(wú)償分配與有償分配相結(jié)合，逐年提高有償配額的分配方式。

第三，構(gòu)建完整的碳金融服務(wù)鏈。碳市場(chǎng)的參與者不應(yīng)局限于控排企業(yè)，在碳清算、碳交易、碳儲(chǔ)備等各個(gè)環(huán)節(jié)引入商業(yè)銀行、專項(xiàng)碳基金、碳經(jīng)紀(jì)商、碳信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介，為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)提供有力的金融服務(wù)支持。

5　中國(guó)碳排放權(quán)市場(chǎng)與國(guó)際接軌面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

溫室氣體的物理屬性決定了緩解全球變暖必須通過(guò)國(guó)際合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。歐盟、美國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家正在著手碳市場(chǎng)的對(duì)接工作，包括兩國(guó)碳配額、碳信用、碳配額與碳信用的互認(rèn)和電子交易系統(tǒng)的對(duì)接與信息共享。中國(guó)也已經(jīng)與歐盟和澳大利亞在核證減排權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及碳交易平臺(tái)建設(shè)等方面展開(kāi)合作。

中國(guó)擁有豐富的碳匯，2008年至今中國(guó)共成功注冊(cè)了3806項(xiàng)清潔發(fā)展機(jī)制，涉及新能源與可再生能源、垃圾焚燒發(fā)電、燃料替代、造林與再造林等項(xiàng)目，是全球最大的核證碳減排權(quán)出口國(guó)。中國(guó)可以利用在項(xiàng)目減排方面積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)拓中國(guó)核證碳減排權(quán)交易市場(chǎng)，將控排企業(yè)的碳減排與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，同時(shí)推進(jìn)可再生能源與節(jié)能新技術(shù)、廢物處理、水源涵養(yǎng)、森林碳匯的發(fā)展，確立中國(guó)在全球低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用。此外，中國(guó)還可以通過(guò)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展將人民幣與碳資產(chǎn)交易掛鉤，提升人民幣的國(guó)際化地位。

不過(guò)隨著中國(guó)宣布至2030年左右中國(guó)的碳排放有望達(dá)到峰值，中國(guó)未來(lái)也面臨著巨大的碳減排壓力。一是全球碳減排合作的前景尚不明朗。溫室氣體具有公共物品屬性，如果各國(guó)無(wú)法就全球碳減排責(zé)任分配問(wèn)題達(dá)成一致，減排過(guò)程中的搭便車行為可能會(huì)使得至2050年將全球地表平均溫度控制在2～3℃以內(nèi)的目標(biāo)無(wú)法完成。這種不確定性將影響碳市場(chǎng)參與者的預(yù)期以及碳市場(chǎng)的減排效率。二是，碳泄漏可能造成部分企業(yè)從中國(guó)轉(zhuǎn)移到其他未實(shí)行強(qiáng)制碳減排的國(guó)家或者從中國(guó)碳減排強(qiáng)度高的地區(qū)向減排強(qiáng)度相對(duì)較弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成對(duì)環(huán)境的二次污染。

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(責(zé)任編輯課果林)

Revelation of EUA Supply Management Reformation for China

Yuan Yuan，Liu Jixian
(School of Economics and Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China)

Abstract:According to the experience of EU-ETS management reformation and the reality of China carbon trade，this paper suggests three principles for the construction of China carbon trade market，including keeping the scarcity of emission allowance，balancing efficiency and fairness of emission allowance allocation and constructing a complete carbon financial service chain. combining the carbon trade market with Eco-compensation by using the experience of CDM is in order to put forward the possibility of China carbon trade market practicable internationally.

Key words:EUA management policy; Carbon emission allowance elastic supply scheme; Revelation

收稿日期:2015－02－03

基金項(xiàng)目:國(guó)家社科基金項(xiàng)目“碳資產(chǎn)的特殊風(fēng)險(xiǎn)與收益研究”(11BJY143)，教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“國(guó)際碳資產(chǎn)組合選擇與定價(jià)”(10YJA790114)，廣東省社科規(guī)劃基金重大資助項(xiàng)目(打造“理論粵軍”重大資助項(xiàng)目)“主體功能區(qū)規(guī)劃下廣東生態(tài)交易的理論探索——基于碳配額交易的視角”(LLYJ1318)。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類號(hào):F205

作者簡(jiǎn)介:袁嫄(1983－)，女，江西人，華南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生;研究方向:生態(tài)經(jīng)濟(jì)管理。