全面深化土地制度改革，實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

關(guān)付新

走“兩不犧牲，三化協(xié)調(diào)”發(fā)展道路的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，走新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的國家糧食核心區(qū)建設(shè)，使人多地少資源稟賦條件下的河南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，倍受嚴(yán)格土地資源約束，面對嚴(yán)峻發(fā)展難題挑戰(zhàn)。既保農(nóng)業(yè)和糧食，又保穩(wěn)定和發(fā)展，土地成為矛盾的焦點、問題的難點和破題的切入點。

一、全面深化土地制度改革，釋放紅利

（一）深化土地制度改革的政策

2011年6月，《國土資源部 財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭到2012年年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。2012年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2013年中央一號文件），提出改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利。要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。加快推進(jìn)征地制度改革，依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，在我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。規(guī)?；?jīng)營利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。2014年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，隨著我國農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供有效服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)村改革發(fā)展大局，保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，完善土地征收制度，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，改革完善農(nóng)村宅基地制度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。

（二）土地制度深化改革的主線

深化土地制度改革，堅持“三底線”，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，堅持“三個權(quán)”的改革基本方針，即明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。保護(hù)好農(nóng)民“三塊地”（農(nóng)戶的承包地、農(nóng)民的宅基地和集體建設(shè)用地）的合法權(quán)益，在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。通過深化改革，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的前提，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力源泉。土地制度深化改革的主線是確權(quán)賦能，放活增收，保地護(hù)權(quán)。

確權(quán)賦能。通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會矛盾，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會的土地物權(quán)意識，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度；建立土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度。

放活增收。放活農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)，改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。依法推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。土地要素通過市場機(jī)制在主體間、城鄉(xiāng)間、產(chǎn)業(yè)間優(yōu)化配置，提高土地利用效率和價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

保地護(hù)權(quán)。一是保護(hù)耕地，確保國家糧食安全的耕地紅線不能破。確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性，有利于落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度、提高土地管理和利用水平。二是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，健全對被征地的農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

二、破解難題，實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地需求增加，確保糧食安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，“三化”的沖突點和矛盾點是土地，協(xié)調(diào)發(fā)展的難點是土地。農(nóng)業(yè)大省和糧食大省的農(nóng)業(yè)用地“緊”；人多地少，土地墾殖率高，后備資源不足，土地“缺”；推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化土地需求“急”，農(nóng)村人口大省的農(nóng)村建設(shè)用地“多”。河南省實現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，需要通過全面深化土地制度改革破解發(fā)展難題，用“多”的農(nóng)村建設(shè)用地，解決“三化”中土地“緊、缺、急”問題，挖掘土地潛力，激勵要素活力，形成發(fā)展動力。

（一）以深化土地改革打破“三化”發(fā)展的土地約束

在當(dāng)前背景條件下，農(nóng)業(yè)問題是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化如何確保糧食安全，農(nóng)村問題是新農(nóng)村建設(shè)如何滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要，農(nóng)民問題是提高收入水平和優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，“三農(nóng)”問題簡而言之為糧、房和錢的問題。破題思路就是要用好“三塊地”（承包地、宅基地和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地）解決“三農(nóng)”問題，打破“三化”中的土地瓶頸。

用承包地解決農(nóng)業(yè)問題，確保國家糧食安全。用好承包地，就是要放活農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，在承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，規(guī)范并擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)，培育家庭農(nóng)場，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，進(jìn)行現(xiàn)代化糧食生產(chǎn)，有效解決經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)成本高、種糧收益低等問題，保護(hù)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性。

用宅基地解決農(nóng)村問題，保證農(nóng)民建房需求?！翱招拇濉眴栴}由來已久，新住宅需求難以滿足，歷史原因?qū)е抡亻e置和超標(biāo)準(zhǔn)占用。農(nóng)家院大房多，村內(nèi)道路、照明、供水、排水、供電、網(wǎng)線和環(huán)衛(wèi)等設(shè)施和服務(wù)缺乏。規(guī)劃缺失、無規(guī)亂建、人口轉(zhuǎn)移、收入分化和管理不到位，使農(nóng)村建設(shè)新問題層出不窮?，F(xiàn)階段正處于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化和農(nóng)村治理方式轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型期，正值農(nóng)民住房由磚瓦房變樓房的更新?lián)Q代高發(fā)期，抓住機(jī)遇，解決利用粗放、退出不暢等問題，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，釋放農(nóng)村建設(shè)用地，支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，同時，讓農(nóng)民均等化享受公共服務(wù)。

用集體經(jīng)營性建設(shè)用地解決農(nóng)民收入問題，保障農(nóng)民資產(chǎn)性收入增長。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，既為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供了機(jī)會，也為農(nóng)村土地要素升值提供了市場。地隨人走，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村土地要減少，不能減少農(nóng)業(yè)用地，特別保護(hù)耕地，只有減少建設(shè)用地。所以要用農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)。

（二）以市場機(jī)制破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展難題

讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，確權(quán)為土地市場化流轉(zhuǎn)提供了條件。河南全面深化土地制度改革，破解“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展難題的方法，是用市場機(jī)制解決人口、土地和產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)合理布局和比例關(guān)系問題，完成人地分離，人隨業(yè)定，地隨人走，業(yè)地結(jié)合的過程。

人地分離。通過承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)和流轉(zhuǎn)及宅基地有償退出，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以市場交易方式，實現(xiàn)既得的土地承包權(quán)益和宅基地使用權(quán)益，離開農(nóng)村和土地，用承包地支持規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，用勞動和退出的建設(shè)用地支持了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

人隨業(yè)定。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的前提和條件是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供條件和空間，也只有工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，才能讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民才能變?yōu)槭忻?。從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)民不再是過去務(wù)農(nóng)打工“兩棲”兼業(yè)農(nóng)民，而是轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦吐殬I(yè)化的專業(yè)農(nóng)民。

地隨人走。通過城鄉(xiāng)土地要素市場一體化，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，解決農(nóng)村人口發(fā)生城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后的人地結(jié)合問題，讓農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用與農(nóng)村人口同步轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地要素得到市場回報而升值，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的同時，滿足建設(shè)用地需求。

地業(yè)結(jié)合。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化集約利用土地，提高土地產(chǎn)出效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和要素集聚，為農(nóng)村建設(shè)用地入市開拓高效利用途徑和升值市場空間的同時，農(nóng)村建設(shè)用地整治和挖潛，除供給工業(yè)和城市之外，還會通過復(fù)墾增加農(nóng)業(yè)用地面積，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地規(guī)模，利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、克服困難，推進(jìn)河南省土地制度改革

在人多地少省情和“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)下，河南省深化土地制度改革，破解發(fā)展難題，矛盾和問題突出，困難和挑戰(zhàn)的難度高，但是也更需要，更重要，更迫切。河南省經(jīng)濟(jì)社會選擇的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展道路，對深化土地制度改革提出要求，農(nóng)民和土地分得開，農(nóng)村土地流得動，農(nóng)民土地權(quán)益要維護(hù)。農(nóng)民依法擁有的土地產(chǎn)權(quán)有權(quán)利交易，有條件交易，有意愿交易，即有權(quán)利、有平臺、有利益。

妥善處理好農(nóng)村土地遺留問題，確權(quán)到戶，讓人地分得開。人民公社體制下“三級所有，隊為基礎(chǔ)”集體土地產(chǎn)權(quán)不清后遺癥，以及推行第二輪土地承包工作中存在的問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)民土地權(quán)益問題較多，既成為深化土地改革的難點，又是徹底解決問題的時機(jī)，此舉工作到位，依法合情合理解決遺留問題，確權(quán)到戶。產(chǎn)權(quán)明晰后，讓農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)可交易，可兌現(xiàn)，可退出，通過市場機(jī)制實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，針對出現(xiàn)的非農(nóng)化和非糧化影響糧食生產(chǎn)問題，政府應(yīng)通過劃定糧區(qū)糧田，嚴(yán)格管制用途，對地補(bǔ)貼，確保經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，種糧面積不減少。

政府和市場分清職責(zé)，建立平臺，讓市場機(jī)制發(fā)揮作用，讓土地流得動。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新需求和解決現(xiàn)實問題的需要，政府制定和完善土地政策，讓農(nóng)民作為權(quán)利主體和市場主體，參與農(nóng)村發(fā)展決策和要素市場交易。建設(shè)交易和服務(wù)平臺，劃定交易主體和客體，做到活而不亂，動而有序。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺，保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等六項權(quán)能?，F(xiàn)階段通過市場流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)，具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場的特征。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場既要發(fā)揮信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介的基本功能，又要注意發(fā)揮貼近“三農(nóng)”，為農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)權(quán)提供便利和制度保障的特殊功能。適應(yīng)交易主體、目的和方式多樣化的需求，不斷拓展服務(wù)功能，逐步發(fā)展成集信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、法律咨詢、資產(chǎn)評估、抵押融資等為一體的為農(nóng)服務(wù)綜合平臺。

完善土地利益分配和保障機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。農(nóng)民是“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的有生力量，維護(hù)農(nóng)民土地利益是社會和諧和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益主要是三個方面利益，一是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，做到依法、有償、自愿，不能強(qiáng)迫；二是宅基地的調(diào)整或退出，按照政策和市場價格，對退出的建設(shè)用地用于農(nóng)業(yè)或進(jìn)入建設(shè)用地市場，給予合理補(bǔ)償；三是征收土地，要制定更為公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會福利保障。