陳四清

（湖南商學(xué)院會計學(xué)院，湖南長沙410205）

中小企業(yè)的發(fā)展狀況是影響一個國家經(jīng)濟能否持續(xù)發(fā)展、社會能否和諧穩(wěn)定的重要因素，這已成為世界各國的共識。而各國中小企業(yè)在發(fā)展的進程中，不同程度地遭遇到這樣那樣的困難或障礙，其中最普遍、最突出的是融資問題，世界各國政府為解決這一難題采取的較為普遍的金融支持政策是：通過建立中小企業(yè)信用擔保體系為之提供融資便利。

我國于1999年6月頒布了《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導(dǎo)意見》，才正式啟動我國中小企業(yè)信用擔保體系的建設(shè)，在短短的十多年時間內(nèi)，全國擔保機構(gòu)已迅速發(fā)展到數(shù)千家，它們?yōu)榫徑馕覈行∑髽I(yè)融資困難發(fā)揮了一定的積極作用。然而，從我國中小企業(yè)的現(xiàn)實狀況看，融資難的問題并沒有得到實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，仍然是當前中小企業(yè)發(fā)展的主要障礙。我國現(xiàn)有的信用擔保機構(gòu)數(shù)量規(guī)模大但業(yè)務(wù)規(guī)模小，未能充分發(fā)揮其支持中小企業(yè)融資的功效。如何改進完善我國中小企業(yè)信用擔保體系因此成為學(xué)術(shù)界研究的熱點問題。

一、我國中小企業(yè)信用擔保業(yè)務(wù)特色及其發(fā)展障礙

我國現(xiàn)有的政策性擔保、互助性擔保和商業(yè)性擔保機構(gòu)的管理運行機制不同，各自的擔保業(yè)務(wù)表現(xiàn)出差異化的特色，但同時也都在發(fā)展中遇到了自身難以逾越的各種障礙。

（一）政策性擔保業(yè)務(wù)特色及其發(fā)展障礙

政策性擔保是以促進中小企業(yè)發(fā)展為最終目的，由政府全額出資，以服務(wù)于中小企業(yè)融資為主要經(jīng)營目標的擔保機構(gòu)，不以盈利為目的。政策性擔保目前是我國中小企業(yè)信用擔保體系中的主力軍，其擔保業(yè)務(wù)特色表現(xiàn)在：①政府信用等級高，容易獲得銀行支持。政策性擔保不僅以政府投入的有形資本作擔保，而且還隱含著無形的政府信用擔保（政府對失敗企業(yè)進行救助的一種預(yù)期），公眾往往對政府信用有較高的評價，政策性擔保更容易得到銀行的認可而及時獲得貸款；②融資成本低。中小企業(yè)信用擔保融資的成本包括審核評估費（擔保公司審核貸款企業(yè)、銀行審核貸款企業(yè)及其擔保公司信用狀況，評價貸款項目效益，評估擔保品價值等過程中發(fā)生的費用）、擔保費及貸款利息等，其一，銀行對政策性擔保機構(gòu)的審核手續(xù)相對簡單可節(jié)約部分審核評估費用；其二，政策性擔保不以盈利為目的，收取的擔保費率最低；其三，貸款利息通常隨貸款企業(yè)違約風險的下降而降低，以政府信用為背景的政策性擔保大幅降低了銀行貸款風險，貸款企業(yè)還可能在政策支持的雙重作用下獲得更低利率貸款；③沒有企業(yè)歧視。政策性擔保的經(jīng)營目標是服務(wù)中小企業(yè)融資，促進中小企業(yè)發(fā)展，只要是經(jīng)營符合國家產(chǎn)業(yè)政策、有利于國民經(jīng)濟發(fā)展的中小企業(yè)，無論實力強弱、無論規(guī)模大小，都是政策性擔保的服務(wù)對象，尤其是那些處在創(chuàng)業(yè)之初，經(jīng)營前景不明確、資信程度低的小微企業(yè)更應(yīng)該是國家政策需要重點扶持的對象。

盡管從理論上講所有中小企業(yè)都有權(quán)獲得政策性擔保支持，但由于受下列種種因素的制約，實際上受惠于政策性擔保的中小企業(yè)比例不足1%。

1.政府財力有限。因為完全由政府出資，政策性擔保機構(gòu)的數(shù)量及其擔保融資的規(guī)模完全受制于政府財力，并且福利性的本質(zhì)也使其不能通過盈利積累來實現(xiàn)規(guī)模擴張。日本之所以能夠建立起以政府投資為主的中小企業(yè)信用擔保體系，是基于其發(fā)達的經(jīng)濟和雄厚的政府財力支持。盡管我國政府財力近幾年在加速增長，但相對于同時也在加速增長的中小企業(yè)巨額融資需求而言還相去甚遠。如果貸款企業(yè)經(jīng)營不善，代償支出過多還將進一步加重財政負擔。

2.行政干預(yù)過多。政策性擔保有來自多方面的行政干預(yù)：首先，政策性擔保機構(gòu)的出資者是政府，其國有股權(quán)的行使主體呈現(xiàn)出包括發(fā)改委、財政部在內(nèi)的多元化狀態(tài)，在政出多門、多頭監(jiān)管的行政干預(yù)下勢必導(dǎo)致無人監(jiān)管的結(jié)果；其次，擔保機構(gòu)管理人員及工作人員由行政任命或指派，通常是從其他多個行政管理部門抽調(diào)出來組建的團隊，擔保業(yè)務(wù)方面的專業(yè)知識有所欠缺，對中小企業(yè)融資的服務(wù)不到位；再者，政府官員可能干預(yù)具體的擔保業(yè)務(wù)，或出于粉飾政績的目的，或為了照顧關(guān)系戶而指定擔保項目，偏離了政策性擔保設(shè)立的初衷。

3.管理效率低下。政策性擔保不以盈利為目的，不能以經(jīng)營效益來考核其業(yè)績，如以擔保融資規(guī)?；驌Ｆ髽I(yè)數(shù)量來衡量，易導(dǎo)致不問被擔保企業(yè)的信用、不問擔保項目的效益而盲目擔保；如以代償率高低來衡量，又很可能導(dǎo)致對被擔保企業(yè)的信用和擔保項目的效益要求過高而“擔保難”。對擔保機構(gòu)工作人員也同樣缺乏有效的激勵約束機制，工資獎金與業(yè)績不相干，干好干壞一個樣，他們既不分享擔保利益，也不承擔擔保風險,有的甚至沒有明確的權(quán)責分工體系。政策性擔保顯然缺乏提高管理工作效率的內(nèi)生動力和外在壓力，不能為中小企業(yè)及時提供融資擔保，為中小企業(yè)解“燃眉之急”。

4.政策性擔保資源的緊缺可能促長腐敗。在我國反腐機制還很不健全的大環(huán)境中，在政府官員可以指定擔保項目的行政管理體制下，在政策性擔保遠不能滿足中小企業(yè)融資需求的情況下，一些企業(yè)采取了行賄政府官員等違規(guī)手段來爭奪擔保資源。在“私利”的誘惑下，加上公司治理結(jié)構(gòu)極不規(guī)范，一些政策性擔保機構(gòu)不可能對所有提出擔保申請的企業(yè)進行公平公正地配置信用資源，而是更多地投入“人情項目”、“人情企業(yè)”，同時疏于對這些項目的審核，因此造成的擔保損失完全由政府承擔。不僅助長了腐敗，還極易導(dǎo)致企業(yè)惡意違約的“道德風險”。

（二）互助性擔保業(yè)務(wù)特色及其發(fā)展障礙

互助性擔保是以成立行業(yè)協(xié)會或行業(yè)聯(lián)盟組織為基礎(chǔ)，由會員出資組建（根據(jù)出資額享受權(quán)利與承擔義務(wù)），主要服務(wù)于會員的融資擔保，不以盈利為目的。行業(yè)協(xié)會或聯(lián)盟成員通常處于同一區(qū)域、同一行業(yè)，或者業(yè)務(wù)上有直接或間接聯(lián)系,彼此比較了解甚至很熟悉，有源自內(nèi)部的約束力和監(jiān)督力，互助擔保業(yè)務(wù)特色表現(xiàn)在：①互助擔保公司成立之初就控制了違約風險。低風險的成員一般都不愿意為高風險者分擔風險，在選擇聯(lián)盟成員時，必然會拒絕高違約風險者的加盟。②降低融資成本。由于互助擔保公司了解貸款企業(yè)及其貸款項目，其審核環(huán)節(jié)可簡化甚至可取消，同時可以更專業(yè)、更快地協(xié)助貸款企業(yè)準備好供銀行審核的各種資料，籌資費用因中間環(huán)節(jié)的減少和辦事效率的提高而降低?；ブ鷵Ｊ且詤f(xié)會或聯(lián)盟的集體信用替代企業(yè)個體信用，信用的提高也可獲得低利率貸款。③減少貸款使用風險。貸款使用風險主要是指貸款實際使用效益低于預(yù)期而降低償債能力的風險。銀行提供貸款后，受其人力財力的限制，對貸款使用過程的監(jiān)督相對較弱，一些企業(yè)可能因挪用資金或濫用資金而降低貸款使用效益。經(jīng)互助擔保獲得的貸款是在聯(lián)盟成員的“眼皮下”使用，基本上可杜絕挪用資金或濫用資金現(xiàn)象。并且當貸款企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難可能影響其償債時，聯(lián)盟成員為了避免承擔連帶償債責任，通常會協(xié)助貸款企業(yè)渡過難關(guān)，提高其抗風險能力。④杜絕惡意違約。貸款企業(yè)如果違約，將承受來自多方面的違約風險，首先是不良的信用記錄使其很難再獲得信用擔保，更難獲得銀行貸款，從而喪失掉“東山再起”的資金支持；其次是讓互助成員承擔了連帶損失，在同行中的信譽掃地而失去業(yè)務(wù)合作伙伴，從而喪失掉“東山再起”的業(yè)務(wù)支持。如此大的違約風險必然使貸款企業(yè)不敢越雷池半步。

然而，從我國擔保市場的實際情況來看，無論是擔保機構(gòu)的數(shù)量還是擔保業(yè)務(wù)量，互助性擔保所占的份額都是最小的，其發(fā)展障礙如下：

1.互助擔保只能由已初具規(guī)模的中小企業(yè)組成。要成為互助擔保機構(gòu)成員須具備兩個必要條件：其一是違約風險相對較低；其二是要注資或繳納費用。顯然，只有那些已發(fā)展到一定規(guī)模的中小企業(yè)才具備這樣的實力，它們因經(jīng)營效益穩(wěn)中有升而違約風險低，它們因資金相對充裕而有錢注資以備不時之需。而融資市場最大的“困難戶”是那些創(chuàng)業(yè)不久的小微企業(yè)，它們因經(jīng)營不穩(wěn)定而違約風險大，它們因資金匱乏而無錢注資，即便能從牙縫中擠出一點錢來入會，能夠獲得的擔保貸款額（與其注資額成正比）也只怕是杯水車薪?；ブ鷵Ｒ虼酥荒芙鉀Q層次較高的中小企業(yè)融資需求,而不能解決大批微小企業(yè)融資問題，這在我國實踐中也得到了證實，互助擔保做得較好的都是中小企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)（如江浙地區(qū)）。

2.互助擔保只能是強強聯(lián)合。由于行業(yè)內(nèi)部競爭的緣故，實力較強的企業(yè)一般不會愿意幫助實力較弱的企業(yè)成長，否則無異于培養(yǎng)與自己爭奪市場的競爭對手。因此,互助擔保大多是規(guī)模相近、實力相當?shù)耐虚g結(jié)成的同盟，以相互調(diào)劑資金的余缺。而實力較弱、資金缺口較大的企業(yè)難以進入互助擔保組織。

3.互助企業(yè)融資需求的一致性沖突?；ブ鷵Ｊ怯尚袠I(yè)協(xié)會或行業(yè)聯(lián)盟成員投資組建的，成員企業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)相同或相近，面臨的經(jīng)營風險基本一致，如果經(jīng)營的是季節(jié)性強的業(yè)務(wù)，其淡季旺季也一樣。除了業(yè)務(wù)規(guī)模擴張需要長期融資外，短期的融資需求一般是經(jīng)營旺季或是在企業(yè)遇到經(jīng)營困難時，換言之，成員企業(yè)對短期資金需求的時間有高度一致性，在資金需求高峰期，互助擔保顯然難以滿足所有成員的融資擔保要求。

（三）商業(yè)性擔保業(yè)務(wù)特色及其發(fā)展障礙

商業(yè)性擔保是由民營資本投資組建，采取商業(yè)化運轉(zhuǎn)模式，以盈利為目的的擔保機構(gòu)。商業(yè)性擔保業(yè)務(wù)的特色表現(xiàn)在：①經(jīng)營業(yè)務(wù)靈活多樣。從商業(yè)性擔保服務(wù)對象來看，既可以是中小企業(yè)，也可以是大企業(yè)，還可以是個人；從商業(yè)性擔保業(yè)務(wù)范圍來看，除了融資擔保外，還可以做工程履約擔保、投資擔保、訴訟保全擔保、金融衍生品擔保等等。有的擔保公司為了方便處置再擔保資產(chǎn)，甚至還投資開辦了典當行、拍賣行，將業(yè)務(wù)拓寬到了非擔保業(yè)務(wù)。②管理效率高。追求經(jīng)營效益是商業(yè)性擔保提高管理工作效率的原動力，外在激烈的市場競爭壓力，要求公司必須及時把握商機；公司內(nèi)部建立的與業(yè)績考核配套的激勵約束機制，要求公司全體員工努力工作為公司創(chuàng)造價值。商業(yè)性擔保因此能夠更快、更好地為企業(yè)提供融資擔保服務(wù)。③有科學(xué)的決策機制。商業(yè)性擔保公司高層管理者通常就是主要投資者，他們不可能拿自己的錢去做“政績項目”、“人情項目”。為了提高投資回報，必須建立科學(xué)的決策機制，主要依據(jù)被擔保企業(yè)的盈利能力和償債能力對擔保項目做出取舍，按市場規(guī)律配置信用資源。公司員工一般也都是擇優(yōu)錄用的，都接受過擔保業(yè)務(wù)方面的專業(yè)培訓(xùn)，具有科學(xué)決策的專業(yè)素養(yǎng)。④注重風險控制。信用擔保本身就是一個高風險的行業(yè)，主要表現(xiàn)在被擔保企業(yè)違約時需要代償貸款，加上商業(yè)性擔保的風險要自我消化、自負盈虧。為此，商業(yè)性擔保采取了更為多樣化的風險規(guī)避手段，包括事前的信用調(diào)查及科學(xué)決策、事中的反擔保及跟蹤監(jiān)管，事后反擔保資產(chǎn)的快速處置等。

我國目前有大量的民營資本正在尋求合適的投資機會，而缺口很大的信用擔保市場卻沒有吸引到足夠的民營資本流入，其投資障礙主要來自于以下幾方面：

1.合作的金融機構(gòu)少。擔保業(yè)務(wù)的開展離不開金融機構(gòu)的貸款支持，而合作中擔保機構(gòu)處于相對弱勢的地位。金融機構(gòu)不太愿意與商業(yè)性擔保公司合作的原因有二：其一是銀監(jiān)會要求銀行選擇合作的擔保機構(gòu)資本金必須在1億元以上，符合該條件的商業(yè)性擔保公司極少；其二是在資本金規(guī)模相同的情況下，金融機構(gòu)也更愿意選擇政策性擔保和互助性擔保機構(gòu)作為合作伙伴，因為政府信用和聯(lián)盟組織的信用均高于商業(yè)信用。一些同意合作的銀行也幾乎將所有的風險轉(zhuǎn)嫁給擔保公司，要求全額擔保并存入一定比例的保證金。

2.融資成本高。政策性擔保和互助性擔保均不以盈利為目的，一般只收取最低比例（1%）的擔保費維持正常業(yè)務(wù)的開展即可。而以盈利為目的的商業(yè)性擔保在將所有費用轉(zhuǎn)嫁給客戶的基礎(chǔ)上還要盈利，除了收取更高比例的擔保費，還要收取保前信用調(diào)查費、抵押評估費、行政管理費等，甚至還要求客戶提供一定比例的保證金或符合一定條件的反擔保品，大幅提高了客戶的融資成本。

3.擔保條件苛刻。擔保機構(gòu)的損失主要來自于被擔保企業(yè)違約時需承擔的連帶償債責任，政策性擔保的經(jīng)營損失由政府承擔，互助性擔保的經(jīng)營損失由互助成員分擔，商業(yè)性擔保的經(jīng)營損失由該公司獨自承擔，一筆失敗的金額較大的擔保業(yè)務(wù)甚至可能導(dǎo)致公司破產(chǎn)。商業(yè)性擔保因此更需要回避風險，從而設(shè)定了比較苛刻的擔保條件，他們傾向于選擇有發(fā)展前景、成長性好、低風險的中高端客戶，同時提出比較嚴格的反擔保要求。那些創(chuàng)業(yè)不久、經(jīng)營風險較大、資金困難的中小企業(yè)很難獲得商業(yè)性擔保的融資支持。他們不可能在政府行政指揮棒下履行服務(wù)于中小企業(yè)融資的社會責任。

4.外部監(jiān)管基本空白。我國目前負責監(jiān)管中小企業(yè)信用擔保行業(yè)的主要是國家發(fā)改委中小企業(yè)司及下屬的中小企業(yè)局，監(jiān)管內(nèi)容主要是審批擔保機構(gòu)設(shè)立，進行政策扶持和行業(yè)指導(dǎo)，基本上沒有對具體業(yè)務(wù)實施監(jiān)管。涉及中小企業(yè)融資擔保的相關(guān)政策雖然不少，但存在政出多門、指導(dǎo)性意見多、操作細則少、效力低下、空白點多等問題，對擔保機構(gòu)的組織特性、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍及規(guī)則、財務(wù)制度、行業(yè)監(jiān)管、法律責任等均沒有明確的規(guī)定。在外部監(jiān)管松懈的情況下，個別商業(yè)性擔保公司為了追求盈利而偏離了正常的擔保業(yè)務(wù)，如違規(guī)辦理金融業(yè)務(wù)直接向企業(yè)發(fā)放高息貸款，或假借擔保業(yè)務(wù)從銀行貸款用于投資等，危及行業(yè)整體的健康發(fā)展。

二、改進思路——政府與民營資本融合投資重構(gòu)中小企業(yè)信用擔保體系

在“一體兩翼”式信用擔保體系框架下，政策擔保、互助擔保和商業(yè)擔保雖然各有特色，但都存在難以逾越的發(fā)展障礙，對中小企業(yè)融資的貢獻極為有限。以政府信用為背景的政策性擔?？梢员容^便利地幫助各層級的中小企業(yè)獲得低成本資金，是最受中小企業(yè)歡迎的擔保形式。但政府財力不足使其實際覆蓋面窄，其行政化管理模式導(dǎo)致管理效率低下，甚至可能引發(fā)“道德風險”和促長腐?。换ブ鷵？蔀殂y行降低貸款風險，可為貸款企業(yè)降低融資成本，非常適用于實力相對較強的企業(yè)間相互幫扶著實現(xiàn)融資。但互助擔保通常將實力較弱的企業(yè)拒之門外，不能解決絕大多數(shù)中小企業(yè)的融資問題；商業(yè)性擔保雖然具有經(jīng)營靈活、管理效率高、風險控制到位的明顯優(yōu)勢，但與非盈利性的政策性擔保和互助性擔保相比，在合作伙伴、融資成本、擔保條件等方面均處于劣勢，不公平競爭縮小了商業(yè)性擔保公司的生存空間，逐利的本性使其偏離了服務(wù)于中小企業(yè)融資的經(jīng)營目標。擔保業(yè)因此對游離于民間的資本缺乏足夠的吸引力。

在我國現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展受阻的情況下，需要尋求新的發(fā)展路徑。為了實現(xiàn)各類擔保資金的優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)發(fā)展，筆者提出打破現(xiàn)有格局,將政府資本與民營資本融合投資重構(gòu)中小企業(yè)信用擔保體系的改進設(shè)想。

（一）重構(gòu)中小企業(yè)信用擔保體系的必要性

1.擔保收益與風險的矛盾客觀上要求政府與民營資本融合投資。收益與風險匹配是市場機制的基本要求。中小企業(yè)經(jīng)營的高風險與商業(yè)銀行信貸的低風險偏好矛盾是導(dǎo)致其融資難的根源，擔保機構(gòu)以為中小企業(yè)承擔風險的承諾來謀求商業(yè)銀行的支持，被擔保的往往是那些經(jīng)營狀況不佳、資信程度較低、前景不明確的企業(yè),擔保機構(gòu)因此成為公認的高風險行業(yè)。而擔保機構(gòu)的收益主要來源于收取的擔保費及中介服務(wù)費，如果設(shè)定的擔保費率偏高，勢必會因過高的融資成本將大部分中小企業(yè)擋在門外；如果設(shè)定的擔保費率偏低，收益與高風險不匹配又必然使完全由民營資本投資的擔保機構(gòu)經(jīng)營困難而自身難保，這是市場選擇的必然結(jié)果。在市場機制失靈的情況下，中小企業(yè)信用擔保的“準公共產(chǎn)品”特征客觀上要求由政府配置，而擔保完全由政府配置的前提條件是國家財力非常雄厚，我國政府財力不足使其能夠配置的“擔保產(chǎn)品”數(shù)量遠遠不能滿足中小企業(yè)的融資需求。只有在政府資本和民營資本合力投資擔保的情況下，讓政府資本為民營資本分擔部分擔保風險，才能有效化解擔保收益與風險之間的矛盾。

2.“一體兩翼”的信用擔保體系存在內(nèi)生性缺陷，難以實現(xiàn)自我完善，必須重構(gòu)。我國構(gòu)建“一體兩翼”信用擔保體系的初衷是以政策性擔保帶動互助性擔保和商業(yè)性擔保的發(fā)展，但事實上現(xiàn)有的政策性擔保、互助性擔保和商業(yè)性擔保分開運行的模式難以實現(xiàn)共同發(fā)展。因為政策性擔保的發(fā)展受制于國家財力，互助性擔保局限于行業(yè)協(xié)會成員，而商業(yè)性擔保的盈利空間因非盈利性的同行（政策性擔保和互助性擔保）競爭而縮小，只能在不平等的競爭環(huán)境下艱難生存，加上收益與風險的不匹配，對有逐利本性的民營資本顯然缺乏吸引力。

3.政府與民營資本融合投資可實現(xiàn)互補雙贏。我國目前在擔保市場唱主角的是在極為有限的政府財力支撐下的政策性擔保，能夠從中受益的中小企業(yè)極少。而同時又有非常充裕的民營資本正在到處尋找投資機會，只有引入大量的民營資本才能促進中小企業(yè)信用擔保的快速發(fā)展。完全靠市場引導(dǎo)顯然是失效的，而由政府資本獨立投資構(gòu)建政策性擔保的引導(dǎo)方式，基于政府資本的福利性與民營資本的盈利性的沖突，非但沒有改善、反而進一步惡化了民營資本的投資環(huán)境。必須改變政府引導(dǎo)方式，將政府資本與民營資本融合在一起，同時用政府政策為民營資本營造能實現(xiàn)其逐利本色的市場環(huán)境，才能有效帶動大量民營資本投入信用擔保市場，用雄厚的民營資本彌補國家財力的不足。

（二）重構(gòu)中小企業(yè)信用擔保體系的基本框架

由政府資本與民營資本融合投資構(gòu)建的中小企業(yè)信用擔保體系的基本框架如圖1所示。

圖1 中小企業(yè)信用擔保體系重構(gòu)基本框架圖

1.機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)營目標。政府投入資本的目的主要是分擔擔保公司的高風險以降低民營資本的投資風險，從而吸引更多的民營資本投資擔保業(yè)為中小企業(yè)融資提供金融支持，代其完成行使促進中小企業(yè)發(fā)展的政府職能。因此，將政府資本與民營資本融合在一起投資成立擔保公司,其經(jīng)營目標具有雙重性，一方面要替政府履行提供“公共產(chǎn)品”的職責，為中小企業(yè)融資提供福利性的擔保服務(wù)；另一方面要替民營資本實現(xiàn)盈利目標，為中小企業(yè)融資提供盈利性的擔保服務(wù)。

2.運行機制。政府資本與民營資本融合投資成立的擔保公司需采取市場化運行機制。如果擔保公司采取政府行政管理的運行機制，政企不分，公司經(jīng)營勢必更多地服務(wù)于政府目標，經(jīng)營決策難免帶有政治色彩或長官意識，還極易滋生道德風險及腐敗，不能實現(xiàn)信用資源的最優(yōu)配置，導(dǎo)致經(jīng)營效益低下，背離民營資本的經(jīng)營目標。只有采取市場化運作，公司化管理，才能建立科學(xué)的決策機制和規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，適時控制風險，經(jīng)營靈活多樣，極大地提高管理效率，有利于雙重經(jīng)營目標的實現(xiàn)。

3.權(quán)責分配原則。政府資本與民營資本融合投資的權(quán)責享有“不公平”待遇。融合投資成立的擔保公司需打破一般股份公司“同股同利同責”的權(quán)責分配原則，應(yīng)該遵循政府資本“少利多責”、民營資本“多利少責”的“不公平”原則。政府有投資的職責但無權(quán)直接參與公司的經(jīng)營管理；在風險分擔機制中，政府資本的分攤比例偏高；在收益分配機制中，政府資本的分配比例偏低。因為政府投資擔保公司的目的是分擔擔保風險而非盈利，是給中小企業(yè)信用擔保業(yè)務(wù)的合理補償。

4.政府監(jiān)管。由于政府投入資本后并不直接參與擔保公司的經(jīng)營管理，只能通過政府監(jiān)管給予擔保公司必要的約束以確保其在履行社會責任的前提下追求經(jīng)濟效益。完善的配套法規(guī)政策是政府實施有效監(jiān)管的必要條件，必須專門制定能統(tǒng)攬全局、內(nèi)容全面、操作性強的具體法規(guī)條例，以便加強對中小企業(yè)信用擔保業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范其營運行為。

（三）重構(gòu)中小企業(yè)信用擔保體系尚待研究解決的關(guān)鍵問題

要實現(xiàn)政府資本與民營資本的有效融合，促進我國中小企業(yè)信用擔保體系的快速發(fā)展，還需要研究解決其運行模式及運行機制方面的諸多問題。

1.政府資本與民營資本融合投資及其風險分擔模式研究。既要研究明確政府資本投入和補償?shù)姆绞椒椒ǎㄖ苯油顿Y、風險補償投資、政府補貼或其他方式）及投資比例，又要研究確定政府資本與民營資本分擔代償風險的具體方式或比例，尋求有利于實現(xiàn)雙重投資目標契合、投資優(yōu)勢互補的最佳模式。

2.政府資本與民營資本融合投資運行機制研究。須研究探討政府資本與民營資本融合投資組建的擔保公司的具體運行方式，包括投資及退出機制、職責權(quán)利劃分機制、公司治理機制、經(jīng)營管理機制、財務(wù)管理機制、風險控制及分擔機制、業(yè)績考核機制等，研究設(shè)計能夠使公司擔保經(jīng)營活動協(xié)調(diào)、有序、高效運行的機制。其研究重點是政府與民營資本投資方的職責權(quán)利劃分問題，應(yīng)以保障民營資本投資收益與投資風險基本匹配為原則來劃分政府與民營資本投資雙方的職責權(quán)利，只有合理的職責權(quán)利劃分才能有效激發(fā)民營資本的投資熱情。

3.政府資本與民營資本融合投資配套政策研究。研究的基本內(nèi)容包括擔保機構(gòu)的法律地位、市場準入條件、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、行業(yè)財務(wù)制度、風險防控機制、政府監(jiān)管職責及監(jiān)管模式，等等。研究重點是督促擔保公司履行社會責任的制度設(shè)計，通過制度約束擔保公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，規(guī)范擔保公司的財務(wù)制度及其信息披露，建立考核其經(jīng)濟效益與社會效益的績效考核體系，并將其履行社會責任的情況作為政府資本追加投入的條件。以避免市場化運作的擔保公司以追求經(jīng)濟效益最大化為唯一目標，從而偏離政府資本投入的初衷。由于配套政策的牽涉面廣，涉及行業(yè)多，研究設(shè)計時既要考慮有利于中小企業(yè)信用擔保體系的健康發(fā)展，又要考慮與其他政策的相容性，還要考慮執(zhí)行時的可操作性。

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