中日航海教育行政管理體制比較研究

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

中日航海教育行政管理體制比較研究

李曉蕙

(大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026)

梳理中日航海教育行政管理體制特征，從行政隸屬關(guān)系、權(quán)力分配結(jié)構(gòu)、管理職能范圍、管理手段四個(gè)方面對(duì)比中日兩國(guó)航海教育行政體制的異同。通過(guò)比較分析，提出改變航海教育機(jī)構(gòu)多頭管理現(xiàn)狀、成立獨(dú)立航海教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)、加大向航海教育機(jī)構(gòu)放權(quán)力度和加快航海教育立法體系的改革建議。

中國(guó)/日本；航海教育；行政管理體制

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，海上運(yùn)輸量快速增長(zhǎng)，對(duì)于航海人才的多樣化需求隨之增加。當(dāng)代航海人才培養(yǎng)主要依靠航海教育機(jī)構(gòu)，航海教育機(jī)構(gòu)面臨增加人才培養(yǎng)數(shù)量、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量的新挑戰(zhàn)。航海教育機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)的行政隸屬關(guān)系，政府部門(mén)管理航海教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)容、范圍、方式等影響航海教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃和行為模式，進(jìn)而影響航海類(lèi)人才培養(yǎng)水平。因而，航海教育行政管理體制問(wèn)題是航海教育研究中不可忽視的問(wèn)題。

日本是海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，海運(yùn)業(yè)發(fā)達(dá)，航海教育機(jī)構(gòu)培養(yǎng)了大批航海人才，有力支撐了日本海運(yùn)事業(yè)。日本的航海教育管理體制相對(duì)成熟，管理過(guò)程相對(duì)規(guī)范，為航海人才培養(yǎng)提供了制度保障。目前對(duì)于日本航海教育研究的成果較少，已有成果主要介紹日本的航海教育學(xué)制、課程設(shè)置、實(shí)踐教學(xué)等與人才培養(yǎng)相關(guān)的具體內(nèi)容，缺乏從行政管理視角進(jìn)行的審視與分析。對(duì)比中日航海教育行政管理體制的異同，分析兩國(guó)現(xiàn)有航海教育行政管理體制的特點(diǎn)與不足，可以通過(guò)借鑒日本航海教育行政管理當(dāng)中的成功經(jīng)驗(yàn)和不足，尋求改進(jìn)和完善我國(guó)航海教育行政管理體制的對(duì)策，提升我國(guó)航海類(lèi)人才培養(yǎng)水平。

一、中日航海教育行政管理隸屬關(guān)系對(duì)比

航海教育行政管理隸屬關(guān)系主要指航海教育機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府部門(mén)之間形成的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，即航海教育機(jī)構(gòu)歸誰(shuí)管的問(wèn)題。本文航海教育機(jī)構(gòu)特指設(shè)有航海相關(guān)專業(yè)的本?？圃盒！０凑者@一界定，中國(guó)共有航海類(lèi)院校28所，包括大連海事大學(xué)、武漢理工大學(xué)、上海海事大學(xué)、寧波大學(xué)等15所本科院校，河北交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院、江蘇海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院、青島遠(yuǎn)洋船員職業(yè)學(xué)院、上海海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院等13所高專高職院校。日本主要的航海類(lèi)院校有58所，包括東京海洋大學(xué)、神戶大學(xué)2所大學(xué)，大島、廣島、富山、弓削、鳥(niǎo)羽商船學(xué)校5所航海專門(mén)學(xué)校，1所海技大學(xué)校，5個(gè)航海訓(xùn)練所，7個(gè)海員學(xué)校以及多所公立水產(chǎn)院校。

1.中國(guó)航海教育機(jī)構(gòu)行政管理隸屬關(guān)系

中國(guó)28所航海教育機(jī)構(gòu)從行政隸屬關(guān)系上主要分為央屬、地方政府所屬兩種形式。央屬辦學(xué)主體是教育部、交通運(yùn)輸部，地方政府所屬是指地方政府中的教育管理部門(mén)、交通管理部門(mén)和海洋管理部門(mén)負(fù)責(zé)航海教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理。其中歸地方政府管理的教育機(jī)構(gòu)因其辦學(xué)主體不同，行政管轄權(quán)略有不同，大部分公辦教育機(jī)構(gòu)直接由地方政府行使行政管理權(quán)，而少量由企業(yè)承辦的航海教育機(jī)構(gòu)其行政管理權(quán)主要?dú)w屬辦學(xué)企業(yè)，間接接受地方政府教育部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo)(見(jiàn)表1)。

表1中國(guó)主要航海教育及訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系[1]

從表1可以看出，中國(guó)航海教育機(jī)構(gòu)的行政管理主體多元，既包括中央政府部門(mén)，如教育部、交通運(yùn)輸部，也包括地方各級(jí)政府的教育管理部門(mén)，還有大型國(guó)有企業(yè)，如中遠(yuǎn)集團(tuán)、中海集團(tuán)和長(zhǎng)江航運(yùn)集團(tuán)。多元的行政管理主體決定了行政管理關(guān)系的復(fù)雜性。

2.日本航海教育機(jī)構(gòu)行政管理隸屬關(guān)系

日本航海教育機(jī)構(gòu)主要分為國(guó)立、公立、私立三種，以國(guó)立航海學(xué)校為主。日本航海教育行政管理主體主要為三個(gè)，分別為文部省、運(yùn)輸省和地方教育委員會(huì)。國(guó)立的航海學(xué)校一般隸屬于運(yùn)輸省和文部省，其中東京海洋大學(xué)(設(shè)海洋工學(xué)部)、神戶大學(xué)(設(shè)海事科學(xué)部)以及大島、廣島、富山、弓削、鳥(niǎo)羽商船學(xué)校等5所航海專門(mén)學(xué)校歸文部省所管轄。海技大學(xué)校、航海訓(xùn)練所和海員學(xué)校等主要負(fù)責(zé)航海實(shí)踐教育，隸屬于運(yùn)輸省[1]，設(shè)有航海相關(guān)專業(yè)的公立水產(chǎn)院校大部分隸屬于地方政府部門(mén)(見(jiàn)表2)。

表2日本主要航海教育及訓(xùn)練機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系

由表2可見(jiàn)，日本的航海教育行政管理主體也不是單一的，包括文部科學(xué)省、運(yùn)輸省這樣的中央部門(mén)，也包括地方政府，這與中國(guó)相似。與中國(guó)不同的是雖然日本航海教育辦學(xué)主體性質(zhì)不同，但管理主體性質(zhì)較為單一，主要為政府部門(mén)。

3．中日航海教育行政隸屬關(guān)系差異化比較

(1)行政隸屬關(guān)系結(jié)構(gòu)不同。中國(guó)中央集權(quán)教育管理體制下，航海教育行政隸屬關(guān)系整體呈現(xiàn)垂直型特點(diǎn)，不同航海教育管理主體之間存在上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其中中央教育部門(mén)管理地方相關(guān)教育機(jī)構(gòu)主管部門(mén)，地方教育主管部門(mén)管理地方教育機(jī)構(gòu)或辦學(xué)機(jī)構(gòu)。每個(gè)航海教育機(jī)構(gòu)因其辦學(xué)主體所處的層次不同，要接受不同層次上級(jí)部門(mén)的管理。日本航海教育行政隸屬關(guān)系呈現(xiàn)水平化特點(diǎn)，雖然管理主體是多元的，但管理主體之間是平等并列關(guān)系，并無(wú)上下層級(jí)管理關(guān)系。

(2)航海教育機(jī)構(gòu)管理主體不同。在中國(guó)，由于行政隸屬關(guān)系垂直設(shè)計(jì)，航海教育機(jī)構(gòu)存在多頭管理現(xiàn)象，即每個(gè)航海教育機(jī)構(gòu)都不是由單一行政主體管理，需要接受來(lái)自不同級(jí)別的教育部門(mén)管理。例如大連海事大學(xué)隸屬交通運(yùn)輸部，但同時(shí)接受教育部管理，也與地方政府共建，而企業(yè)承辦的航海教育機(jī)構(gòu)管理主體更為復(fù)雜，首先接受來(lái)自企業(yè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，其次企業(yè)需要服從地方教育機(jī)構(gòu)的管理，而地方政府則需要接受中央教育主管部門(mén)的指導(dǎo)。日本航海教育機(jī)構(gòu)的管理主體清晰，每個(gè)航海教育機(jī)構(gòu)有一個(gè)管理主體，按照管理主體的行政指導(dǎo)思想行事即可。

二、中日航海教育行政管理職能分配對(duì)比

航海教育行政管理職能主要指各政府主管部門(mén)對(duì)各自所管轄的航海教育機(jī)構(gòu)具有的職責(zé)和作用。

1．中國(guó)航海教育行政管理職能

中國(guó)航海教育行政管理職能根據(jù)航海教育行政管理主體的不同，有相應(yīng)的管理職能。中央教育部的行政管理職能根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》第15條規(guī)定：國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國(guó)的教育事業(yè)，其具體的主要行政管理職能包括：(1)審核批準(zhǔn)學(xué)校的設(shè)立、變更和終止；(2)負(fù)責(zé)航海院校的學(xué)歷教育管理；(3)制定教育工作宏觀政策和相關(guān)法律法規(guī)；(4)規(guī)劃航海院校教育經(jīng)費(fèi)管理等。[2]交通運(yùn)輸部主要是通過(guò)下發(fā)的各項(xiàng)指令性文件對(duì)大連海事大學(xué)進(jìn)行管理，其主要的教育行政管理職能主要包括：(1)管理學(xué)?；鶎咏ㄔO(shè)；(2)學(xué)校教學(xué)管理和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督；(3)對(duì)學(xué)校進(jìn)行財(cái)務(wù)管理；(4)實(shí)踐教學(xué)管理等。中國(guó)地方航海教育行政管理職能包括：(1)擬定并實(shí)施本省教育工作的政策和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；(2)統(tǒng)管學(xué)校安全、衛(wèi)生、文化等內(nèi)容；(3)管理教育基金、下發(fā)教育經(jīng)費(fèi)、檢查督促教育經(jīng)費(fèi)使用；(4)指導(dǎo)學(xué)校教育、教學(xué)、監(jiān)督和評(píng)估等。[2]中國(guó)航海教育行政管理管理職能具體如圖1所示。

圖1 中國(guó)航海教育機(jī)構(gòu)行政管理職能

2.日本航海教育行政管理職能

日本航海教育行政管理職能根據(jù)不同的行政管理主體而有所不同，文部省主要依據(jù)《文部省設(shè)置法》《高等專門(mén)學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》等法律規(guī)定其航海教育行政管理職能主要包括：(1)對(duì)商船大學(xué)進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)撥款；(2)制定學(xué)校的組織編制；(3)制定教員資格、授課及設(shè)施、設(shè)備事項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；(4)規(guī)定學(xué)科設(shè)置；(5)規(guī)定學(xué)士種類(lèi)有商船學(xué)士；(6)設(shè)置商船學(xué)校練習(xí)船等。[3]運(yùn)輸省主要依據(jù)《運(yùn)輸省設(shè)置法》，其中第三十二條、三十三條、三十四條等規(guī)定其航海教育行政管理職能主要包括：(1)確定海技大學(xué)校、海員學(xué)校、航海訓(xùn)練所的人員編制；(2)設(shè)置海技大學(xué)校、海員學(xué)校、航海訓(xùn)練所的學(xué)校地點(diǎn)或名稱以及學(xué)校內(nèi)部組織及其職責(zé)；(3)配備訓(xùn)練船及其他。[3]其中，《文部省設(shè)置法》《學(xué)校教育法》等規(guī)定文部省對(duì)包括航海教育的高等教育有監(jiān)督和指導(dǎo)建議的權(quán)力。日本地方政府的教育行政機(jī)構(gòu)主要是指都、道、府、縣及市、鎮(zhèn)、村各設(shè)的教育委員會(huì)，根據(jù)日本《教育委員會(huì)法》，其航海教育行政管理職能主要包括：① 決定學(xué)校設(shè)置與廢止；② 確定人員編制、教育計(jì)劃編制；③確定教育經(jīng)費(fèi)計(jì)劃(需地方議會(huì)審定)等。[4](見(jiàn)圖2)

圖2 日本航海教育機(jī)構(gòu)行政管理職能

3.中日航海教育行政管理職能差異化比較

(1)行政管理職能界定清晰程度不同。中國(guó)每個(gè)航海教育機(jī)構(gòu)需接受多個(gè)管理主體的管理，由于管理部門(mén)之間的活動(dòng)界限并沒(méi)有清晰界定，存在容易管理的事務(wù)多個(gè)部門(mén)共同管，困難事務(wù)沒(méi)人管的問(wèn)題。中國(guó)的航海教育理論教育與實(shí)踐教育職能由相同教育機(jī)構(gòu)實(shí)行，沒(méi)有清晰的專業(yè)化劃分。日本航海教育管理主體之間分工明確，按照理論教育和實(shí)踐教育的區(qū)別進(jìn)行劃分，文部省和地方教育委員會(huì)主管航海理論教育機(jī)構(gòu)，航海實(shí)踐教育機(jī)構(gòu)主要由運(yùn)輸省所管轄，具有分工明確和專業(yè)化的特點(diǎn)。

(2)中央與地方行政管理職能范圍劃分不同。中國(guó)教育部對(duì)隸屬于其他部門(mén)的航海院校都負(fù)有學(xué)歷管理和教育經(jīng)費(fèi)劃撥等職能，其管理職能范圍較大，各地方政府職能范圍有限，均在中央教育部的統(tǒng)籌管理之下。日本是中央與地方合作型教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，其地方教育委員會(huì)對(duì)航海教育擁有更多管理內(nèi)容，例如法律規(guī)定，日本地方教育委員會(huì)必須負(fù)責(zé)其所管轄航海教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而非中央航海教育機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)。

三、中日航海教育行政管理權(quán)力分配對(duì)比

航海教育行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)是根據(jù)中央與地方教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)航海教育機(jī)構(gòu)管理的行政權(quán)力大小來(lái)劃分，一般分為中央集權(quán)、地方分權(quán)和中央與地方合作三種類(lèi)型。

1.中國(guó)航海教育機(jī)構(gòu)行政管理權(quán)力分配

我國(guó)航海教育機(jī)構(gòu)行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，教育行政權(quán)力主要集中在作為最高教育行政機(jī)關(guān)的中央教育部，其他各地方教育行政權(quán)力較小，受到中央教育部的直接制約。教育行政權(quán)力主要體現(xiàn)為人事管轄權(quán)、財(cái)務(wù)管轄權(quán)，同時(shí)還包括對(duì)教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、招生人數(shù)、教學(xué)過(guò)程控制等管理權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中，中央教育部對(duì)武漢理工大學(xué)進(jìn)行管理，直接行使中央教育行政權(quán)力；交通運(yùn)輸部直接對(duì)大連海事大學(xué)行使中央教育行政權(quán)力；各地區(qū)政府教育及其他主管部門(mén)管理隸屬于地方政府和企業(yè)承辦的航海院校，對(duì)其行使地方教育行政權(quán)力。

2.日本航海教育機(jī)構(gòu)行政管理權(quán)力分配

在日本航海教育行政管理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，日本文部省對(duì)其地方公辦航海教育機(jī)構(gòu)的行使管理權(quán)力主要體現(xiàn)在指導(dǎo)和建議等方面，地方教育委員會(huì)對(duì)其所管轄的航海教育機(jī)構(gòu)有充分的管理權(quán)力，但文部省可利用相關(guān)法律來(lái)限制其權(quán)力[5]。其中文部省對(duì)商船大學(xué)和商船高專進(jìn)行管理，對(duì)其行使中央教育行政權(quán)力；運(yùn)輸省對(duì)海技大學(xué)校、航海訓(xùn)練所、海員學(xué)校進(jìn)行管理，同樣行使中央教育行政權(quán)力；地方教育委員會(huì)則對(duì)地方公立水產(chǎn)大學(xué)行使地方教育行政權(quán)力。

3.中日航海教育行政權(quán)力分配差異化比較

對(duì)比圖1、圖2可以看出，中國(guó)航海教育管理具有從上而下的垂直分布結(jié)構(gòu)，而日本的航海教育行政管理權(quán)力機(jī)構(gòu)是水平并列的，二者差異主要存在于以下兩個(gè)方面。

(1)航海教育行政權(quán)力分配結(jié)構(gòu)不同。我國(guó)航海教育行政權(quán)力高度集中于中央，中央教育部門(mén)具有統(tǒng)管全國(guó)航海教育事業(yè)的權(quán)力，全國(guó)航海教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)由中央教育行政部門(mén)統(tǒng)一決定，地方航海教育部門(mén)從屬于中央教育部門(mén)。這樣中央集權(quán)型的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)自上而下的直線型，權(quán)力都集中于上一級(jí)主管部門(mén)，下級(jí)主管部門(mén)和學(xué)校本身權(quán)力較小。日本航海教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中，航海教育行政權(quán)力分散于各地方教育委員會(huì)，中央對(duì)地方有指導(dǎo)建議的權(quán)力，雙方屬于指導(dǎo)協(xié)商關(guān)系。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)屬于中央和地方合作型，中央與地方教育行政權(quán)力分配結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)橫向分散特征，每個(gè)航海教育機(jī)構(gòu)只接受來(lái)自管轄機(jī)關(guān)的管理與指導(dǎo)，教育機(jī)構(gòu)的管理部門(mén)之間不存在相關(guān)隸屬干預(yù)關(guān)系。

(2)地方航海教育自主性權(quán)力存在差異。中國(guó)航海教育的垂直管理模式是一種從屬型權(quán)力劃分，最高航海教育行政權(quán)力集中在中央教育行政機(jī)關(guān)，地方航海教育行政權(quán)力受中央領(lǐng)導(dǎo)。因此中國(guó)地方航海教育機(jī)構(gòu)的自主性權(quán)力較弱，所有的教育過(guò)程包括招生名額、培養(yǎng)過(guò)程、質(zhì)量控制都受到上級(jí)機(jī)關(guān)制約，航海教育機(jī)構(gòu)能夠自主決定的內(nèi)容非常有限。與我國(guó)相比，日本地方教育行政權(quán)力具有更多自主性，日本地方教育部門(mén)本身?yè)碛凶銐虻暮胶＝逃姓?quán)力，可根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況對(duì)航海教育進(jìn)行科學(xué)化管理，中央文部省只是運(yùn)用法律對(duì)地方航海教育行政權(quán)力進(jìn)行約束。航海教育機(jī)構(gòu)可以自主決定所有人才培養(yǎng)過(guò)程中的問(wèn)題，只是在宏觀上接受主管部門(mén)的指導(dǎo)和管理。

四、中日航海教育行政管理方式對(duì)比

航海教育行政管理方式是國(guó)家教育行政管理部門(mén)通過(guò)發(fā)布命令、指示或法律法規(guī)等形式干預(yù)航海教育活動(dòng)的方法，主要有法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段等。

1.中國(guó)航海教育行政管理方式

中國(guó)航海教育行政管理方式通常采用行政手段，包括上級(jí)的指令、指示和通知等。以大連海事大學(xué)為例，大學(xué)章程是學(xué)校發(fā)展的根本規(guī)劃，《大連海事大學(xué)章程》是教育部2015年通過(guò)頒布高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書(shū)第66號(hào)文件的方式予以確認(rèn)，表明學(xué)校的發(fā)展思路需要得到上級(jí)主管行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同和批準(zhǔn)；2014年11月交通運(yùn)輸部和國(guó)家海洋局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于共建大連海事大學(xué)的意見(jiàn)》，大連海事大學(xué)一些涉海專業(yè)的發(fā)展將得到國(guó)家海洋局的支持，接受海洋局的支持需要獲得交通運(yùn)輸部的許可；交通運(yùn)輸部(原為交通部)對(duì)大連海事大學(xué)實(shí)習(xí)船的管理是通過(guò)下發(fā)《交通部高等院校實(shí)習(xí)船財(cái)務(wù)管理辦法》的通知來(lái)執(zhí)行的；交通運(yùn)輸部對(duì)大連海事大學(xué)的財(cái)務(wù)管理是通過(guò)印發(fā)《交通部高等院校財(cái)務(wù)管理辦法》來(lái)進(jìn)行管理。另外招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置等學(xué)校發(fā)展管理相關(guān)問(wèn)題都需要主管部門(mén)行政批準(zhǔn)。除了行政指示命令外，中國(guó)航海教育管理依據(jù)也有相關(guān)法律規(guī)定，但關(guān)于航海教育行政管理內(nèi)容的相關(guān)法律依據(jù)通常分布于各種寬泛的教育法律法規(guī)中，并未形成專門(mén)的航海教育相關(guān)立法體系。

2．日本航海教育行政管理方式

日本航海教育行政管理方式主要是運(yùn)用法律手段并結(jié)合行政手段對(duì)其航海教育進(jìn)行管理。日本的航海教育管理內(nèi)容依據(jù)主要存于一些專門(mén)的航海教育法律法規(guī)中，主要的航海教育法律法規(guī)包括《學(xué)校教育法》《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》《高等專門(mén)學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》《運(yùn)輸省設(shè)置法》《海技大學(xué)校組織規(guī)則》《航海訓(xùn)練所組織規(guī)則》等。其中，商船學(xué)科學(xué)習(xí)年限的5年6個(gè)月是依據(jù)《學(xué)校教育法》；商船大學(xué)應(yīng)設(shè)置練習(xí)船(包括共同使用的船)，規(guī)定學(xué)士的種類(lèi)包括商船學(xué)士是依據(jù)《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》；商船高等專門(mén)學(xué)校的組織編制、教員資格、授課及設(shè)施、設(shè)備事項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《高等專門(mén)學(xué)校設(shè)置基準(zhǔn)》制定；《運(yùn)輸省設(shè)置法》規(guī)定其管轄的航海訓(xùn)練所、海技大學(xué)校和海員學(xué)校的人員編制、設(shè)置地點(diǎn)和學(xué)校內(nèi)部組織及其職責(zé)等；《海技大學(xué)校組織規(guī)則》《航海訓(xùn)練所組織規(guī)則》分別具體規(guī)定各學(xué)校的人員編制、設(shè)置地點(diǎn)、科室劃分等。[3]另外，日本的文部省和運(yùn)輸省也會(huì)以省令的形式來(lái)對(duì)其所屬的航海類(lèi)院校進(jìn)行行政管理。

3．中日航海教育行政管理方式差異化比較

中日兩國(guó)在航海教育行政管理方式方面存在兩方面的差異。

(1)管理手段不同。中國(guó)航海教育行政管理方法主要采取行政手段，法律手段較弱，例如，交通運(yùn)輸部常常以通知等行政手段對(duì)大連海事大學(xué)進(jìn)行管理，其航海教育相關(guān)的專門(mén)立法體系不夠完善。而日本航海教育行政管理方法通常以法律法規(guī)手段為主，有較為健全的航海教育法律法規(guī)體系，日本對(duì)航海教育機(jī)構(gòu)的組織編制、教員資格、授課及設(shè)施、設(shè)備事項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)有相關(guān)的法律法規(guī)，例如，《海技大學(xué)校組織規(guī)則》《航海訓(xùn)練所組織規(guī)則》，同時(shí)將法律手段與政令形式的行政手段進(jìn)行結(jié)合。

(2)管理效能不同。中國(guó)航海教育行政管理職能呈現(xiàn)計(jì)劃職能指令性、監(jiān)督職能行政性的特點(diǎn)。例如，中國(guó)中央教育部門(mén)對(duì)地方航海教育通常以指令、命令實(shí)行計(jì)劃職能，地方航海教育部門(mén)必須遵守。中國(guó)航海教育的監(jiān)督職能主體是行政部門(mén)，并且依據(jù)行政指令性文件。而日本重視發(fā)揮中央指導(dǎo)性職能，中央航海教育管理部門(mén)主要對(duì)地方教育委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)建議，并不直接參與各地方教育委員會(huì)的各項(xiàng)管理內(nèi)容，其監(jiān)督職能體現(xiàn)法律性。日本航海教育監(jiān)督職能雖然是由教育行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，但其具有明確法律依據(jù)。

五、啟示

通過(guò)對(duì)中日航海教育行政管理體制中行政管理隸屬關(guān)系、行政管理職能、權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政管理方式四個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比，可以看出日本航海教育行政管理體制中的一些做法，對(duì)于中國(guó)航海教育管理體制改革具有一定借鑒作用：一是合理劃分行政隸屬關(guān)系及其行政管理職能，避免同一航海教育機(jī)構(gòu)接受多頭管理，由交通運(yùn)輸部行使的行政管理職能主要包括全國(guó)航海院校的實(shí)踐教學(xué)；二是成立獨(dú)立航海教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，建設(shè)獨(dú)立于各院校的航海實(shí)踐訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，由交通運(yùn)輸部主管，全國(guó)航海院校的基本理論教學(xué)可以交由教育部負(fù)責(zé)；三是加大放權(quán)力度，針對(duì)中國(guó)中央集權(quán)的教育行政管理體制和管的過(guò)多、過(guò)細(xì)的特征，建議放權(quán)于各地方政府和高校，以促進(jìn)地方政府的積極性和主動(dòng)性以及航海院校的辦學(xué)自主性；四是加快航海教育管理的立法建設(shè)，在現(xiàn)有行政管理方式基礎(chǔ)上強(qiáng)化法律手段，以法制規(guī)范航海教育管理，保障航海教育行政管理體制的有效運(yùn)行。

當(dāng)然，借鑒日本航海教育管理體制優(yōu)點(diǎn)不能照搬其做法，比如理論教育和實(shí)踐教育對(duì)于航海類(lèi)人才培養(yǎng)的作用是相互交叉的，簡(jiǎn)單進(jìn)行理論教育與實(shí)踐教育的分離，可能帶來(lái)理論教育與實(shí)踐教育脫節(jié)問(wèn)題；給予地方政府或院校過(guò)大的自由管理權(quán)，也可能帶來(lái)人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一、人才質(zhì)量得不到保障等問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)不斷調(diào)整完善現(xiàn)有航海教育管理體制，既不能管得過(guò)多，也不能完全脫離政府宏觀層面的指導(dǎo)與管理。

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G719.22

A*

2015-06-21

2014年遼寧省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(L14BJY013)；2014年遼寧省教育科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(JG14DB056)；

2014青年教師骨干基金項(xiàng)目(3132014058)

李曉蕙(1973-)，女，副教授，主要從事公共管理相關(guān)研究。

1006-8724(2015)03-0038-06