抗日根據地政權建設中的現(xiàn)代化治理

崔輝

[摘 要] 抗日根據地的政權建設是中國共產黨在局部執(zhí)政時期的重要實踐。中國共產黨在馬克思主義指導下，洞察了中國深厚的歷史傳統(tǒng)和基本國情，把握了構建現(xiàn)代中國的歷史邏輯，黨的領導在政權建設中得到具體實踐，并創(chuàng)造性地構建了開放式執(zhí)政體系，開展了選舉政治和社會自治相結合的偉大實驗，空前激發(fā)了民眾的政治熱情，最大限度地凝聚了民族力量和民族精神。這一時期是中國共產黨現(xiàn)代化治理理念生發(fā)與實踐的重要階段，對其進行系統(tǒng)深入的考察，對當前推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進程具有十分重要的意義。

[關鍵詞]抗日根據地；政權建設；現(xiàn)代化治理；實踐

[中圖分類號] D231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0005-04

現(xiàn)代化治理“集中關注國家功能實現(xiàn)方式的問題，強調以共識愿景、認同信任、公私合作、伙伴關系、平等協(xié)商、多元共治的方式來制定和執(zhí)行政策，實施對公共事務的管理，以提供有效的公共服務和優(yōu)質的公共產品，在各種主要的治理主體之間達成合作性的行動是其聚焦的核心問題。[1]”但現(xiàn)代化的治理理念和治理能力，不是自發(fā)形成的。中國共產黨的現(xiàn)代治理理念，既是在中國歷史文化傳統(tǒng)和經濟社會發(fā)展基礎上演化的結果，也是中國共產黨不斷探索、實踐的產物?？疾熘袊伯a黨的治理實踐，抗戰(zhàn)時期抗日根據地的政權建設中，生發(fā)和實踐了影響深刻和意義重大的現(xiàn)代化治理理念。

如果說傳統(tǒng)中國的歷史演進以國泰民安為取向，那么近代中國的歷史演進則以現(xiàn)代化為取向。鴉片戰(zhàn)爭后，中國的政治實踐掙脫了王朝更替的歷史循環(huán)，轉而向西方學習，試圖構建能夠挽救民族危機的現(xiàn)代化體系。但從清末新政到民初的競爭性政黨政治，都未能使中國實現(xiàn)現(xiàn)代轉型。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產黨提出了發(fā)動全民族抗戰(zhàn)、實行民主政治和改善人民生活的抗日和民主相結合的路線。毛澤東明確指出：“這兩件事（抗日和民主），是目前中國的頭等大事。中國缺少的東西固然很多，但是主要是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！盵2]“把獨立和民主結合起來，就是民主的抗日，或叫抗日的民主。沒有民主，抗日是要失敗的。沒有民主，抗日就抗不下去?！盵3]但中國共產黨所堅持的民主，并不等同于歐美式的資產階級民主，也區(qū)別于蘇聯(lián)式的無產階級專政的民主政治。這種民主是新民主主義民主，或者叫新民主主義憲政?！熬褪菐讉€革命階級聯(lián)合起來對于漢奸反動派的專政”[4]，其“國體——各革命階級聯(lián)合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義政治，這就是新民主主義共和國，這就是抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的共和國”[5]。毛澤東一再強調：“在政權問題上，我們主張統(tǒng)一戰(zhàn)線政權，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政”[6]，“我們只破壞買辦大資產階級和大地主階級的專政，并不代之以共產黨的一黨專政”[7]。因此，中國共產黨所構建的是一種開放式的執(zhí)政體系。這種體系下，只要認同中國共產黨所提出的主張（當時主要是抗日），都可以加入到執(zhí)政體系中。正是在這一思想指導下，中國共產黨在抗日根據地建設中創(chuàng)造性地提出并建立了“三三制”政權。

“三三制”是指在政權構成中，共產黨員、非黨的左派分子和不左不右的中間派各占三分之一，甚至“在民意機關中也可以容許少數(shù)右派分子參加”[8]?！爸灰遣环磳伯a黨并和共產黨合作的黨派，不問他們是國民黨，還是別的黨，應該允許他們有合法存在的權利。”[9]“這種人員分配的政策是我們的黨的真實政策，必須認真實行，不能敷衍塞責?！盵10]盡管當時處于嚴酷的戰(zhàn)爭時期，但各根據地的政權建設基本遵循了這一原則。“三三制”原則體現(xiàn)了中國共產黨的高度的政治智慧，創(chuàng)建了一種開放式的執(zhí)政體系?！叭啤敝械娜藛T“在政府中都有同等的權力和義務”[11]。因而充分調動了各階級、各階層人士的積極性。英國人斯坦因曾采訪過晉察冀邊區(qū)的參議員顏力宣（地主），他說：“國民黨人，共產黨人和社會各階層許多無黨無派的人都學會了在我們邊區(qū)里合作。我是無黨派的，我被一個縣選為參加二千萬人口的晉察冀邊區(qū)參議會的代表?！惫伯a黨人并沒有把持參議會，“甚至在那個第一次會議上許多實際的工作都完成了。每個參議員都可以自由講話。他們（共產黨員）不做無謂的爭斗，也不做無謂的爭辯，只抓緊他們想要解決的問題的要點，而且真正表現(xiàn)了民意”[12]。陜甘寧邊區(qū)副主席、開明紳士李鼎銘在接受斯坦因采訪時表示：“我一生不參加政治，我不同意共產黨的意見。而且我老了。但在緊急之秋的一九四一年，有三個重大理由（新民主主義的實行，共產黨選舉的誠實、自由和平等，國民黨反對邊區(qū)、反對中共軍隊的行動），使我接受本縣推選當邊區(qū)參議員，然后由參議會選為邊區(qū)政府副主席。”[13]

這種開放式的執(zhí)政體系，實際上形成了中國共產黨的領導下的多元治理主體，各階級、階層在同一個目標下組織、動員起來，共同協(xié)商、共同治理、共同參與到根據地的各項建設中，為共同的目標而團結奮斗。這種架構模式是“中國協(xié)商民主制度的最初創(chuàng)設”[14]，“開啟了政治協(xié)商制度的先河”[15]。從這個意義上講，這種開放式執(zhí)政體系已遠遠超出了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范疇，而是中國共產黨現(xiàn)代化治理理念的最初實踐，并深刻影響了建國后的政權建設。正如鄧小平所說：“三三制政權是幾個革命階級的專政，有各抗日階級抗日黨派的代表參加”[16]，“這不僅是敵后抗戰(zhàn)的最好政權形式，而且是將來新民主主義共和國所應采取的政權形式”[17]。

民主政治一直是中國共產黨人的不懈追求和奮斗理想，誠如毛澤東所言：“歷史給予我們的革命任務，中心的本質的東西是爭取民主?！盵18]抗戰(zhàn)爆發(fā)，國共再次合作，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立，使得中國共產黨具備了探索民主政治的初步條件。而中國共產黨始終認為：“民主是抗日的保證?！盵19]沒有民主，抗日就不能持久，更無法勝利。

但中國是傳統(tǒng)的農業(yè)社會，根深蒂固的集權傳統(tǒng)和自然經濟的束縛，使得占人口絕大多數(shù)的農民形成了封閉、狹隘、冷漠的小農思想，他們完全靠自家的體力，從事著幾乎不求人的生產，過著最高無非溫飽的茍安生活，除親戚鄰里之外幾乎沒有也無須交往，沒有獨立思維，除親屬網絡之外沒有任何組織可資利用。當時，國民黨內乃至一部分知識分子仍秉持“人民水平低不會行使民主權利”的觀點，認為應繼續(xù)“訓政”而不贊同實行民主政治。對此，中國共產黨進行了嚴厲駁斥，“‘說老百姓不成，程度太低，完全是想把持政權，自私自利的辦法……政權拿在手中，便不肯拿出來。所以這種說法也是不對的。人民完全可以在民主政治的實踐中提高自己的參政能力和參政熱情?！痹谶@樣的社會歷史條件下實行何種民主政治？中國共產黨有著明確的認識：“民主政治選舉第一”[20]，“抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的產生應該由人民選舉”[21]?！叭绻腥溯p視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！盵22]因此，在抗日根據地政權建設中，選舉被賦予了極其重要的意義，甚至可以說，選舉是抗日根據地政權產生和鞏固的主要方式。1937年9月，陜甘寧邊區(qū)政府一成立便在全區(qū)啟動了民主選舉。而且，這種選舉取消了關于財產、性別等方面的限制，規(guī)定“凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權”[23]。毛澤東指出：這是“真正普遍平等的選舉制”，邊區(qū)實施的“普選的民主政治”將成為“全國民主政治之先導”[24]。

組織民眾直接參加選舉是中國共產黨的偉大實驗和實踐。針對中國民眾特別是根據地民眾普遍低下的文化素質和政治熱情，中國共產黨付出了艱苦努力：一是通過充分而細致的宣傳，動員民眾的政治熱情。如組織宣傳隊分散下鄉(xiāng)宣傳，出版小報和宣傳品，召開群眾動員大會，開辦民主訓練班，組建各種歌詠隊、標語隊、劇團走街串巷表演宣傳。通過這些生動活潑、通俗易懂的宣傳工作，加深民眾對民主政治的認識，激發(fā)民眾政治參與熱情。二是創(chuàng)造性的開展選舉方式，實現(xiàn)簡便易行的政治參與。由于各根據地民眾文化素質普遍不高，民主觀念不強的特點，中國共產黨采取了多種簡便易行。易于普通民眾所接受的選舉方式。如在投票方式上：根據民眾的識字程度創(chuàng)造了“票選法”和“畫圈法”（識字的選民），“投豆法”和“燒香點洞法”（文盲）；對居住分散和行動不便的采用“背箱法”。在選舉方法上，村、鄉(xiāng)、區(qū)、縣的各級議員和干部多采用直接選舉，以此強化選民和代表的關系，減少中間環(huán)節(jié)，既調動普通民眾參與的熱情，又更直接表達民意。三是在選舉過程中開展競選。各根據地都明確了競選制度，如《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》規(guī)定：“各抗日政黨，各抗日群眾團體，可提出候選名單及競選政綱，進行競選活動?！币磺锌谷拯h派、團體、個人都可以在進行選舉時自由發(fā)表競選演說，從事競選活動。對于沒有妨礙競選秩序的競選活動，任何人不得加以干涉和限制；凡妨礙自由選舉者，均要受到政府依法懲辦；若群眾和代表認為競選人有不法行為，均有權向政府檢舉揭發(fā)。

通過選舉產生政權，使得千百年來受鞭撻、奴役的民眾成為了真正的主人，這是中國歷史上前所未有的進步，“有些農民生平第一次開始思考自身——經常是遲疑地或勉強地——為自己本身的權利做政治和社會的行動者，而不是受他人驅使的被動的行為對象。黨的目標是一種受指導的但也是自愿的參與，黨稱之為‘民主”[25]。

更重要的是，在廣泛動員民眾參與民主政治的過程中，民眾被組織了起來。民眾的組織在革命和政權建設中具有非常重要的作用，“民眾如果沒有組織，是不能表現(xiàn)其抗日力量的”[26]，因此，“無論是工人、農民、青年、婦女、兒童、商人、自由職業(yè)者，都要依據他們的政治覺悟和斗爭情緒提高的程度，將其組織在各種必要的抗日團體之內，并逐漸地發(fā)展這些團體”[27]。于是，各種性質的團體普遍建立：如帶有軍事、政治性質的“農救會”、“青救會”、“婦救會”、“兒童團”等；帶有經濟性質的“互助組”、“合作社”；帶有文化性質的“識字小組”、“村劇社”、“秧歌隊”等等。這些組織“以貧雇農為基礎，以共產黨組織和黨員干部為核心，以輔助村級管理為宗旨”。[28]當每個人都置身于組織之中時，便可以迅速動員起來，“在一致抗日的旗幟下，大家團結了起來，終于沖破了本來牢不可破的壁壘，家庭的界限是被突破了。如今‘村已成為工作的單位，因此村的力量便足以抵御任何的敵人”[29]。

中國共產黨通過選舉動員其民眾的政治熱情，并在選舉過程中將民眾組織起來，形成了各類帶有自治性質的社會組織，以此鞏固了根據地政權，促進了抗戰(zhàn)事業(yè)的發(fā)展。這種將選舉與自治相結合的民主政治的實踐，是中國歷史上破天荒的偉大實踐，以選舉產生根據地政權，鞏固了中國共產黨局部執(zhí)政的合法性；而黨領導下的各類社會組織，則是對政府職能的有效補充，初步實現(xiàn)了政府的社會管理和民眾的社會自治的結合。以現(xiàn)代化治理理念來審視，由于受到當時的歷史條件和中國共產黨對民主政治的認知水平的局限，這種社會管理和社會自治的結合遠未完善，但畢竟是現(xiàn)代治理理念的初步實踐，其重要性不可低估，即使對于當前中國共產黨推進的治理能力和治理體系的現(xiàn)代化實踐也具有十分重要的借鑒價值。

缺乏現(xiàn)代傳統(tǒng)和資源的中國的現(xiàn)代化，需要強有力的政黨凝聚、整合各種社會資源?！耙粋€現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個強大的政黨能夠使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化的水平。凡達到目前和預料的高水平政治安定的發(fā)展中國家，莫不至少擁有一個強有力的政黨?！盵30]因此，堅持黨的領導是構建現(xiàn)代國家的必然選擇。而且，中國共產黨對如何實現(xiàn)黨的領導有著全新的認識。毛澤東指出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！盵31]由此，形成了中國共產黨領導下的“三三制”政權。如前所述，“三三制”政權是一個開放的執(zhí)政體系，只要認可中國共產黨的主張和目標，都可以納入到執(zhí)政體系中。當然，中國共產黨的領導地位是不可動搖的，但這個領導不是強制的，而是“使多數(shù)的非黨人員接受黨的政策，才能叫做領導”。[32]這不是靠黨員的數(shù)量優(yōu)勢，而是“必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數(shù)”。[33]黨對政權的領導取決于黨在政權中的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢“更基本的是從民主政治斗爭中去取得，即是說，主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大人民群眾所接受、所擁護、所依賴的政治聲望中取得”。[34]黨的領導就是“黨對政權要實現(xiàn)監(jiān)督的責任，使政權真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則。黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切”。[35]1942年通過的《中共中央關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，在強調黨的一元化領導的同時，明確指出：“黨委與政權系統(tǒng)的關系，必須明確規(guī)定。黨委包辦政權系統(tǒng)工作、黨政不分的現(xiàn)象與政權系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正。為了實行‘三三制，黨對政權系統(tǒng)的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦。”“黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。黨團必須服從同級黨委；但黨團的工作作風必須刷新，不是強制黨外人士服從，而是經過自己的說服與政治工作?！睆闹锌梢悦鞔_看出，中國共產黨對政權系統(tǒng)的領導主要是原則性的、政策性的、大政方針的領導，并不干涉政權機關的日常事務。由于黨不能在政權中強行推行自身的方針、政策，這無形中形成了對黨的監(jiān)督，確保黨的方針、政策始終體現(xiàn)中華民族的根本利益。否則，黨就會失去領導權。因此，“黨的‘三三制政權政策，不是在減輕與放棄黨的領導責任，相反是加強黨的領導責任，并要保障黨的領導作用”。