淺談群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)

徐振光

[摘 要]群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)，能夠有效防止公共權(quán)力的濫用，培養(yǎng)民眾的公共精神，增強政府與社會的互信與合作。當前群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主動意識不強、組織程度不高、制度供給不足、監(jiān)督平臺單一。要強化服務(wù)和諧社區(qū)建設(shè)，強化群眾參與的利益聯(lián)結(jié)，培育群眾監(jiān)督組織，優(yōu)化群眾參與的信息環(huán)境，發(fā)展社區(qū)廉政文化，搭建監(jiān)督平臺創(chuàng)新機制，全方位增強群眾參與的監(jiān)督效能。

[關(guān)鍵詞]群眾參與；社區(qū)黨風(fēng)；廉政建設(shè)

[中圖分類號] D261.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0032-03

人民群眾是國家治理的主體，加強群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的研究，暢通人民群眾參與渠道，充分發(fā)揮人民群眾主體監(jiān)督作用，積極構(gòu)建社區(qū)與群眾在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的互動與合作機制，提高社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的治理水平，是新形勢下社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的一個重要領(lǐng)域和必然選擇。

群眾參與是民主政治的基本要素和本質(zhì)要求，更是社區(qū)治理改革所追求的目標。群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重要的意義和價值。

（一）群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)能夠有效防止公共權(quán)力的濫用。腐敗的實質(zhì)是公共權(quán)力的濫用。擴大群眾的參與權(quán)，以廣泛而有效的群眾參與權(quán)的實現(xiàn)來監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力，是防止公共權(quán)力異化的重要手段。人民群眾是黨風(fēng)廉政建設(shè)的堅實基礎(chǔ)，通過群眾參與的廣度和深度，加強參與的程序化、制度化建設(shè)，使公共權(quán)力的運行過程處在全方位的群眾監(jiān)督狀態(tài)之下，能夠有效防止公共權(quán)力的濫用，預(yù)防腐敗的滋生和蔓延，保障公共利益的實現(xiàn)。離開人民群眾的參與和支持，黨風(fēng)廉政建設(shè)就會像空中樓閣一樣，因為沒有根基而難以持久。

（二）群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)有助于公共精神的培養(yǎng)。“公共精神是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營造適宜于人生存和發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和政治哲學(xué)?！盵1]現(xiàn)代社會治理離不開民眾公共精神的養(yǎng)成，需要民眾積極參與公共事務(wù)，維護社會共同利益，群眾有效參與到社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)中，能夠有助于強化群眾的社會責任感，增強群眾的主人翁意識，消減狹隘的自我利益意識，更多的關(guān)心公共利益，從而培養(yǎng)民眾的公共精神，促進社區(qū)治理的現(xiàn)代化進程。

（三）群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)有利于建設(shè)政府和社會的合作關(guān)系。治理理論強調(diào)政府要實行“善治”，善治的本質(zhì)就在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系”[2]。群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)，是治理理論在公共管理實踐中的具體運用。如果地方政府通過積極引導(dǎo)群眾有序地參與黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高其監(jiān)督和制約政府及其官員權(quán)力的積極性，強化群眾的反腐敗主體意識，構(gòu)建政府與社會共同預(yù)防和懲治腐敗的治理模式，可以提高政府公信力，進而改善政府和社會的關(guān)系，增強政府與社會的互信與合作。

近年來，很多社區(qū)不斷探索創(chuàng)新，積極推動群眾參與到黨風(fēng)廉政建設(shè)工作體系構(gòu)建中，取得了不小的成效，但從已有實踐看，群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)還面臨諸多問題。

（一）群眾參與的主動意識不強。近年來群眾參與社區(qū)事務(wù)的意識不斷提高，但從總體來看，群眾參與的范圍大多局限于與群眾個人利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，對事關(guān)自己切身利益的社區(qū)事務(wù)，群眾積極參與，反映訴求，而對事關(guān)社會整體利益的黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，群眾參與的意識較為淡薄，主動性不強。腐敗行為產(chǎn)生的后果，從整體上看損害的是公共利益，而公共利益較強的“外部性”特征，使得很多群眾認為這是公共的事，希望別人參與反腐倡廉建設(shè)，促進公共利益的最大化，而自己雖然心懷不滿，卻抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的處世狀態(tài)，“隔岸觀火”；有的則怕給自己帶來不必要的麻煩，對黨風(fēng)廉政建設(shè)的有效治理缺乏信心，認為社區(qū)搞的廉政活動是作秀，參與不參與無所謂，多一事不如少一事；有的雖口出怨言，卻抱著一種對不正之風(fēng)“人人欲誅之又人人欲行之”的扭曲心態(tài)，心里算計著能夠加入到搞特權(quán)和潛規(guī)則的腐敗利益圈子中去，對不正之風(fēng)干脆睜只眼閉只眼。從參與的群體來看，中老年群體參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的積極性較高，參與熱情較大，而青年群體對此大多漠不關(guān)心，熱衷于在網(wǎng)絡(luò)上“指點江山”，而在現(xiàn)實中卻選擇逃避參與。

（二）群眾參與的組織程度不高。改革開放以來，我國社會組織有了很大發(fā)展，居委會及社團組織的自治性不斷增強，但在傳統(tǒng)管制型的政府治理模式下，對政府的依賴性大，獨立性較弱，尚不能充分發(fā)揮其群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的載體作用，其他社會組織雖然有所發(fā)展，但關(guān)注的多是健身、環(huán)保、綠化、志愿者服務(wù)、鄰里互助等，群眾性監(jiān)督組織發(fā)展滯后，有組織性的參與社區(qū)決策、重大項目的監(jiān)管等較少。群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)缺乏有效的組織載體，大多只能依靠個人的力量去參與，導(dǎo)致群眾參與黨風(fēng)廉政建設(shè)碎片化，缺乏影響力，從而使得群眾參與的力量分散，難以得到高效的權(quán)利行使路徑。同時，由于群眾個體的力量弱小，信息不對稱，也使群眾在參與中無法及時獲取準確的信息，影響了群眾參與黨風(fēng)廉政建設(shè)的質(zhì)量。

（三）群眾參與的制度供給不足?！肮駞⑴c地方政府廉政建設(shè)無論是作為推進民主行政的一種手段，還是作為政府與公民合作治理腐敗的方式，關(guān)鍵在于其運作的制度化和程序化?！盵3]但當前，群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度建設(shè)供給不足，制約了民眾參與的廣度和深度。治理社區(qū)不正之風(fēng)，需要社區(qū)以開放的姿態(tài)，樹立與群眾共同治理的理念，認識群眾參與的重要主體作用，建立社區(qū)與群眾在廉政建設(shè)過程中的互動與合作機制。但是，由于“官本位”意識濃厚，合作治理意識不足，很多社區(qū)在黨風(fēng)廉政制度建設(shè)中，注重了內(nèi)部制度建設(shè)，單方面注重了內(nèi)部監(jiān)督力量的整合，卻忽略了社會其他主體的參與作用，對外部監(jiān)督力量參與的制度化建設(shè)重視不足，未能以制度化的路徑將社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督力量與外部監(jiān)督力量很好地結(jié)合起來，群眾的監(jiān)督力量無從得以制度化而充分發(fā)揮，而如果沒有外部群眾監(jiān)督的制度化參與，就容易出現(xiàn)內(nèi)部制度的效果不明顯，甚至流于形式的情況，導(dǎo)致廉政建設(shè)的效能大大降低。

（四）群眾參與的監(jiān)督載體單一。社區(qū)治理主體的多元化，要求群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的載體和形式也要走向多元化，以形式多樣、順暢高效的監(jiān)督載體，取得監(jiān)督實效。傳統(tǒng)的社區(qū)黨風(fēng)廉政群眾監(jiān)督渠道較為狹窄，主要通過信訪、舉報等方式參與，監(jiān)督形式單一。當前很多街道（社區(qū)）也建立完善了政府主導(dǎo)的社區(qū)代表大會制度，一些街道還探索建立了社區(qū)黨風(fēng)廉政監(jiān)督員隊伍，但由于監(jiān)督者的代表性、廣泛性不夠，載體建設(shè)的配套性、系統(tǒng)性不夠，群眾被動員式參與較多，以致參與監(jiān)督的實效性并不彰顯，有的甚至僅是花拳繡腿，擺擺架子而已。我國社會階層結(jié)構(gòu)已出現(xiàn)了重大變化，社會群體日趨分化呈現(xiàn)多樣性，不同群體的訴求方式不一樣，需要根據(jù)群體參與主體的多樣性，監(jiān)督客體的不同，設(shè)計創(chuàng)新多樣性的監(jiān)督載體和平臺，而當前社區(qū)對此創(chuàng)新不足。

（一）服務(wù)和諧社區(qū)建設(shè)，強化群眾參與的利益聯(lián)結(jié)。服務(wù)民生、促進社會和諧，是社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的根本出發(fā)點和落腳點。安全、環(huán)保、綠化、物業(yè)服務(wù)和公共資金使用、低保金發(fā)放、廉租房分配等民生問題，直接關(guān)系到群眾的切身利益，社區(qū)群眾最為關(guān)心、關(guān)注。把這些工作做好了，提升了各項公共服務(wù)質(zhì)量，群眾得到了實惠，能提振群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的責任感，讓群眾認識到黨風(fēng)廉政建設(shè)是事關(guān)大家利益的大事，能夠增強群眾參與的主人翁精神。脫離了民生和服務(wù)，群眾參與的直接利益點缺失，黨風(fēng)廉政建設(shè)就成了無源之水、無本之木，難以獲得群眾的支持與擁護，也就難以持久和長效。因此，要增強社區(qū)公共服務(wù)與黨風(fēng)廉政建設(shè)的契合度，強化利益聯(lián)結(jié)，增強社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)與群眾之間的利益關(guān)聯(lián)，這是提高群眾參與度的最有效路徑。發(fā)動群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)必須把黨風(fēng)廉政建設(shè)融入公共服務(wù)之中，以服務(wù)和諧社區(qū)建設(shè)為核心。

（二）培育群眾監(jiān)督組織，提升群眾參與的組織程度。在監(jiān)督渠道不夠暢通、制約機制不夠完善的情況下，群眾個體的意見、批評和監(jiān)督所能發(fā)揮的作用是有限的、分散的，過多的個體參與會造成資源消耗多，成本大，社會負擔重，并易引發(fā)非理性參與。有效組織群眾，發(fā)揮群眾組織和社會團體反腐敗的作用是許多國家廉政建設(shè)取得成效的重要經(jīng)驗。在現(xiàn)代社會治理中，發(fā)展社會組織來作為政府和群眾的溝通橋梁作用是一種既有效又經(jīng)濟的方式，社會組織可及時、準確地把民眾對政府的要求、建議和意見等集中起來，加以整合轉(zhuǎn)達給政府，也可把政府的政策意圖和處理意見方便、集中地傳達給居民。社會組織能夠發(fā)揮溝通民眾和政府的“規(guī)模效應(yīng)”，從而節(jié)約群眾參與成本，也降低了群眾個體的非理性參與。在城市社區(qū)公共生活中，社會組織應(yīng)成為社區(qū)居民與政府之間互相溝通的重要載體。社區(qū)應(yīng)完善組織引導(dǎo)機制，積極培育各類群眾性的監(jiān)督組織，給予場地、資金、人力、培訓(xùn)等各方面的支持，引導(dǎo)這些社會組織有序而高質(zhì)量地參與到社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)中來，擺脫群眾個體參與無序的自發(fā)狀態(tài)，從而提升群眾組織化參與黨風(fēng)廉政建設(shè)的水平。

（三）加大社區(qū)政務(wù)公開，優(yōu)化群眾參與的信息環(huán)境。秘密是民主的敵人，群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的廣度、參與的比例和深度，都有賴于社會成員了解和掌握的信息情況。正如奧斯特羅姆所說：“政治參與要求接受一般的特殊信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上是更多介入的人，就有可能參與政治。反之，那些沒有獲得這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入，因此，也就很少有可能參與政治生活?！盵4]建立健全政務(wù)信息發(fā)布制度，著力解決信息不對稱問題，是切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵。因此，要大力推進權(quán)力公開透明運行，不斷深化黨務(wù)、財務(wù)、政務(wù)公開和各領(lǐng)域辦事公開，讓權(quán)力在陽光下運行，落實人民群眾對社區(qū)事務(wù)和重大事項的知情權(quán)，為人民群眾監(jiān)督權(quán)力切實創(chuàng)造條件。真正奉行除了法律明文禁止者外，一律都要公開的原則，進一步擴大社區(qū)各項事務(wù)公開范圍以及公開的深度，進一步規(guī)范和完善公開的程序、內(nèi)容、范圍和層次，公共決策的制定、執(zhí)行和評估過程也要全面公開，主動接受群眾個人及社會組織對公共決策運行過程的監(jiān)督和問責。在此基礎(chǔ)上，建立健全社區(qū)聽證制度、質(zhì)詢制度、群眾評議制度等，實現(xiàn)群眾真正的有效參與。

（四）發(fā)展社區(qū)廉政文化，提升群眾參與的監(jiān)督意識。社區(qū)廉政文化具有滲透面廣、影響力強的特征，發(fā)展社區(qū)廉政文化，大力營造反腐倡廉的文化氛圍是提升群眾監(jiān)督意識，參與到社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)不可或缺的重要方式。通過積極開展各種貼近社區(qū)實際、貼近群眾生活的廉政文化活動，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)內(nèi)容知識的宣傳教育，普及法律知識，可以逐步提高群眾參與的意識和能力。近年來，上海市閘北區(qū)臨汾街道充分運用區(qū)域化黨建體制優(yōu)勢，整合駐區(qū)單位廉政文化資源，廉政教育師資共享、陣地共用、品牌共創(chuàng)，組建廉政宣講團，舉辦廉政講壇等，同時發(fā)揮社區(qū)共治優(yōu)勢，將社區(qū)廉政文化資源與職能場所廉政文化資源進行有效對接，發(fā)揮居民自治工作優(yōu)勢，擴大鄰里參與，舉辦以廉政文化為主要內(nèi)容的“鄰里節(jié)”活動，形成了社區(qū)說廉、唱廉、促廉的良好氛圍，極大地提升了群眾參與監(jiān)督的意識和能力。

（五）搭建平臺創(chuàng)新機制，增強群眾參與的監(jiān)督效能。參與回報理論認為：如果P（預(yù)期結(jié)果）+D（公民職責）+B（實際收益）-C（代價）>0時，公民就會踴躍參加，反之參與積極性差。對群眾參與社區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)而言，其收益包括物質(zhì)上的獲得、精神上的快樂、人際關(guān)系的拓展、個人知識和能力的增長、個人威信的提升，甚至社區(qū)組織的認可和居民的稱贊等。要激發(fā)群眾參與的主動性，增強其參與的監(jiān)督效能，避免流于形式，應(yīng)該創(chuàng)新機制，提升群眾參與的心理預(yù)期，降低群眾參與的成本和代價，擴大群眾參與的收益。要搭建多層次多領(lǐng)域的監(jiān)督平臺，增強監(jiān)督平臺的開放性和民眾參加的廣泛性，組織群眾參加重點項目、重大活動等的監(jiān)督，在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中使群眾有更多的發(fā)言權(quán)和參與社區(qū)決策與管理的機會，順暢參與渠道，豐富監(jiān)督形式，完善監(jiān)督結(jié)果反饋制度，健全監(jiān)督成果運用機制，建立激勵制度和保障制度，增強群眾參與的效能感，從而取得最大化的監(jiān)督成效。

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作者系中共閘北區(qū)委黨校副教授

■ 責任編輯：周奕韻