中國近期稅制改革動向與趨勢

高培勇（中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

中國近期稅制改革動向與趨勢

高培勇（中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）

高培勇，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院研究生院教授委員會經(jīng)濟(jì)學(xué)部執(zhí)行委員，國務(wù)院學(xué)位委員會應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科評議組成員。主要研究專長為財(cái)稅理論研究、財(cái)稅政策分析，代表作有：《國債運(yùn)行機(jī)制研究》、《市場化進(jìn)程中的中國財(cái)政運(yùn)行機(jī)制》、《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《中國公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究》。其著作曾先后獲得國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目優(yōu)秀成果獎、國家級教學(xué)成果獎、北京市哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果獎、教育部高校人文社會科學(xué)研究成果獎和中國社會科學(xué)院優(yōu)秀成果獎。

以中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國稅制改革的方向定位發(fā)生了重大而深刻的變化：跟上全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，將稅制改革行動的落腳點(diǎn)放在稅收制度的現(xiàn)代化上——“建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收制度”。 這一變化，標(biāo)志著中國稅制改革進(jìn)入了一個新的階段。告別傳統(tǒng)意義上的稅制改革思維和操作轉(zhuǎn)而走上現(xiàn)代稅收制度的構(gòu)建之路，是這個新階段提交給我們的全新課題。

在此背景下，中國近期的稅制改革將會呈現(xiàn)如下幾個方面的主要動向和趨勢：

一、逐步提高直接稅比重

我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)及其所決定的稅收收入結(jié)構(gòu)，具有兩個突出特征，一是以間接課稅為主體。2013年，來自增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等間接稅的收入占全部稅收收入的比重超過70%。另一是以企業(yè)來源為主體。2013年，來自企業(yè)繳納的稅收收入占到全部稅收收入的90%以上。

如此的結(jié)構(gòu)，帶給我們的最突出矛盾，就是稅負(fù)分配的不公平。一方面，占比達(dá)到70%以上的間接稅，意味著我國現(xiàn)實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)主要是以商品和服務(wù)的消費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)來分配的。另一方面，占比達(dá)到90%以上的企業(yè)來源，意味著我國現(xiàn)實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)主要是通過企業(yè)渠道轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的。

鑒于我國已經(jīng)躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體，也鑒于我國社會發(fā)展水平的提升已經(jīng)不能不將公平正義納入稅

制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的考量視野，更鑒于現(xiàn)實(shí)生活中的收入分配矛盾和貧富差距矛盾已經(jīng)一再地挑戰(zhàn)我國社會穩(wěn)定發(fā)展大局，在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下，通過逐步提高直接稅比重對現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整顯然是必要的。

那么，究竟該怎樣逐步提升直接稅比重？

其一，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。從現(xiàn)行對11個征稅所得項(xiàng)目實(shí)行不同的計(jì)征辦法分別征稅逐步過渡到對大部分的征稅所得項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一的征稅辦法綜合計(jì)稅，對于個人所得稅收入規(guī)模絕對是一種增稅效應(yīng)，而非減稅效應(yīng)。

其二，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。從現(xiàn)行對居民個人所擁有的房地產(chǎn)在存量環(huán)節(jié)基本不征稅逐步過渡到對居民個人擁有的房地產(chǎn)在存量環(huán)節(jié)征稅，即便同時(shí)伴隨有整合流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅費(fèi)的操作，也絕對屬于一種增稅而非減稅措施。

其三，擇機(jī)開征遺產(chǎn)和贈與稅。作為財(cái)產(chǎn)稅類的一種，遺產(chǎn)和贈與稅系針對納稅人的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為征收的。從長遠(yuǎn)看，在現(xiàn)代稅制體系中，它絕非可有可無，遲早要納入議事日程。注意到遺產(chǎn)和贈與稅亦系從無到有的操作，它的開征，自然也可歸入增稅之列。

毋庸贅言，無論房地產(chǎn)稅，還是個人所得稅，或是遺產(chǎn)和贈與稅，其屬性都屬于直接稅，且都屬于以自然人為納稅人的直接稅。這三個稅種變化所帶來的直接稅收入的增加，顯然具有逐步提高直接稅比重之效。

二、逐步減少間接稅比重

直接稅比重的逐步提高，是要以“穩(wěn)定稅負(fù)”為約束條件的。所以，直接稅比重的逐步提高應(yīng)當(dāng)也必須以間接稅比重的逐步減少為前提，兩者宜同步操作，彼此呼應(yīng)。

迄今為止，圍繞逐步減少間接稅比重的最主要舉措，就是“營改增”。 通過“營改增”所實(shí)現(xiàn)的減少間接稅效應(yīng)，至少有三部曲：

第一步，始自上海的所謂“1+6”（交通運(yùn)輸業(yè)+6個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)）方案也好，目前正在全國推行的所謂“2+7”（交通運(yùn)輸業(yè)和郵政服務(wù)業(yè)+6個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和廣播影視服務(wù)）方案也罷，都是具有極大減稅效應(yīng)的改革。按照2013年的減稅實(shí)際效果情況看，一年的減稅額可達(dá)2 000億元左右。

第二步，從2015年起，“營改增”將在“2+7”基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)展，按照至遲在“十二五”結(jié)束之時(shí)將“營改增”推廣至全國所有行業(yè)的計(jì)劃，一年的減稅規(guī)模可達(dá)到5 000億元左右。

第三步，在“營改增”全面完成之后，將進(jìn)一步“推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率”。通過簡化稅率，一方面求得稅率級次的減少，另一方面，也是更重要的，稅率級次的簡化肯定意味著稅率的相應(yīng)下調(diào)，從而進(jìn)一步降低增值稅稅負(fù)水平。根據(jù)2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字初步計(jì)算，增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率每下調(diào)一個百分點(diǎn)，將減稅2 000億元。再加上附屬于增值稅的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加，減稅額度會達(dá)到2 200億元上下。倘若增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率下調(diào)2個百分點(diǎn)，那么，整個“營改增”和增值稅改革實(shí)現(xiàn)的減稅規(guī)?？赡苓_(dá)到9 000億元左右。

以9 000億元左右的間接稅減少計(jì)，直接稅比重的增加便擁有了相應(yīng)的空間，從而為開征房地產(chǎn)稅和建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制為代表的旨在提高直接稅比重的操作鋪平道路。

三、逐步完善地方稅體系

我國尚未構(gòu)建起規(guī)范的地方稅體系。不僅具有地方稅屬性的稅種偏少，收入規(guī)模不大，而且，在“營改增”的大潮中，以往作為地方幾乎惟一的主體稅種而存在、運(yùn)行的營業(yè)稅，也被納入中央地方共享稅——增值稅——框架之內(nèi)。為了發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以完善地方稅體系實(shí)現(xiàn)健全地方財(cái)政體系的目標(biāo)，已屬勢在必行之舉。

完善地方稅體系當(dāng)然要從重建地方主體稅種做起。這可以有長期和近期兩種選擇：

從長遠(yuǎn)看，房地產(chǎn)稅是最適宜作為地方主體稅種的選擇。但是，鑒于對居民個人開征房地產(chǎn)稅牽涉到一系列既得利益格局的調(diào)整，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管機(jī)制也需伴之以革命性的變化。再加上房地產(chǎn)稅立法要有一個廣泛討論和征求意見的過程，因而，至少在近期，房地產(chǎn)稅對于地方主體稅種的重建來講，可能是遠(yuǎn)水解不了近渴，只能作為長期選擇，漸進(jìn)地加以推進(jìn)。

在近期，可以短時(shí)派上用場、充作地方主體稅種的選擇，可能是改革后的消費(fèi)稅。“通過調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”等一系列操作，不僅可以

相應(yīng)擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基，從而增加消費(fèi)稅收入，而且，可以將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)前移至零售階段，從而使得消費(fèi)稅收入的地區(qū)間分布均勻化。經(jīng)過如此的調(diào)整，將目前作為中央稅的消費(fèi)稅轉(zhuǎn)作地方稅，將可以大致抵充“營改增”之后留下的地方稅收入虧空，保持中央和地方財(cái)力格局的大致穩(wěn)定。

在重建地方稅主體稅種的基礎(chǔ)上，還可以通過“加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”等方面改革，作為助力完善地方稅體系的操作。

四、逐步轉(zhuǎn)向現(xiàn)代稅收征管機(jī)制

隨著現(xiàn)行稅制體系向現(xiàn)代稅制體系的轉(zhuǎn)換過程，現(xiàn)行稅收征管機(jī)制也有一個向現(xiàn)代稅收征管機(jī)制轉(zhuǎn)換的任務(wù)。其轉(zhuǎn)換的基本方向是：

其一，由主征間接稅向拓展至間接稅與直接稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對接間接稅與直接稅的基礎(chǔ)上。

其二，由主征企業(yè)稅拓展至法人稅與自然人稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對接法人稅與自然人稅的基礎(chǔ)上。

其三，由主征現(xiàn)金流稅拓展至流量稅與存量稅相兼容，將稅收征管機(jī)制建立在同時(shí)對接流量稅與存量稅的基礎(chǔ)上。

在上述三個方向的轉(zhuǎn)換中，最值得關(guān)注的，是面向自然人的稅收征管服務(wù)體系和第三方涉稅信息報(bào)告制度的構(gòu)建。前者是我們久已存在的致命“軟肋”，絕對是一個不輕松的任務(wù)。只有聚焦這一“軟肋”，圍繞自然人作為直接納稅人的要求，從法律框架、制度設(shè)計(jì)、資源配置等各個方面真正轉(zhuǎn)換稅收征管機(jī)制，方能夠?qū)崿F(xiàn)稅收征管機(jī)制與自然人直接稅的對接。后者則系我們久未實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，肯定是一個需調(diào)動各方面資源才可能見效的工作。只有瞄準(zhǔn)這一目標(biāo)，圍繞與稅收征管相關(guān)聯(lián)的情報(bào)數(shù)據(jù)分享的需要，從權(quán)利與責(zé)任、法律與制度、執(zhí)法與守法等各個方面規(guī)范相關(guān)主體的涉稅行為，方能形成企業(yè)法人、自然人之間稅收征管的均衡格局，確保稅務(wù)機(jī)關(guān)依法有效實(shí)施征管。

責(zé)任編輯：韓 霖