基于多中心治理理論的銅陵市保障性住房供給研究

曹佳蕾

摘 要：銅陵市保障性住房的財(cái)政投入逐年增加，供給制度初步形成。但由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，銅陵住房保障面臨供給總量不足、供給制度有缺陷、分配制度不完善的問(wèn)題。原因是政府單中心供給能力的限制和保障性住房配給過(guò)程中尋租的可能性。分析了多中心治理原理的運(yùn)用是解決銅陵市保障性住房供給的可行性。提出在多中心治理模式下可以有效的解決單一的供給模式無(wú)法突破的供給效率低等問(wèn)題。建議銅陵市應(yīng)在保障性住房建設(shè)準(zhǔn)入門檻、監(jiān)管制度、土地供應(yīng)、融資平臺(tái)等方面進(jìn)行改革，建立起多元化的保障性住房供給體系。

關(guān)鍵詞：保障性住房；供給；多中心治理

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）11-0112-03

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步的不斷加快，城市人口不斷擴(kuò)張，與此同時(shí)城市中各類資源的需求量不斷上升。中國(guó)自古就有“安居樂(lè)業(yè)”的說(shuō)法，在中國(guó)人的心里只有居所穩(wěn)定了才能安心的從事生產(chǎn)勞動(dòng)，在國(guó)家的十二五規(guī)劃中，也提到了要“居者有其屋”。但隨著物價(jià)的攀升，商品房?jī)r(jià)格不斷上揚(yáng)，部分低收入家庭和困難群體無(wú)力購(gòu)買住房。在此背景下，保障性住房的出現(xiàn)成為了解決這一特殊群體住房問(wèn)題的重要途徑。保障性住房是相對(duì)于商品房而言，由政府為中低收入困難家庭所提供的一種住房公共產(chǎn)品[1]。按照我國(guó)現(xiàn)行的政策保障性住房主要包括：廉租房、公共租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和各種棚戶區(qū)改造[2]。因此，保障性住房是并不具備非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性中的任何一個(gè)特征，但具有正外部性的公共產(chǎn)品，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因而兼具公共需求和私人需求的性質(zhì)。

一、銅陵市保障性住房的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

（一）銅陵市保障性住房現(xiàn)狀

銅陵市在解決城市中低收入群體住房困難過(guò)程中，積極探索符合本市實(shí)際情況的住房保障體系。銅陵市“十二五”規(guī)劃方案中，明確提出要通過(guò)發(fā)放廉住房補(bǔ)貼、推進(jìn)棚戶區(qū)、舊危房改造等多種形式，解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難。2010年至2013年，銅陵市在保障性住房財(cái)政支出方面逐年增加資金投入力度，2010年為3.2015億元，2011年為4.2659億元，2012年為4.82億元，2013年為6.4億元，分別占當(dāng)年市本級(jí)財(cái)政支出的9.76%，11.8%，9.92%，11.72%（見表1）。

同時(shí)，2008年至今，銅陵市人民政府通過(guò)一系列的地方政策，規(guī)定了廉住房、公共租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及棚戶區(qū)改造的保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確立了保障性住房的基本政策。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，銅陵市保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、投資、分配、管理等準(zhǔn)入和退出機(jī)制已初步形成。從保障性住房的類型上來(lái)看，目前銅陵市保障房主要以棚戶區(qū)改造為主，廉租房、公共租房數(shù)量相對(duì)較少（見表2）。截止到2014年末銅陵市已建成各類保障性住房共計(jì)51263套，銅陵市十二五規(guī)劃中的3.9萬(wàn)套棚戶區(qū)改造房已超額完成。

（二）銅陵市保障性住房面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

銅陵市保障性住房經(jīng)過(guò)多年的積累解決了一部分困難群體的住房問(wèn)題。然而，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得住房保障的任務(wù)更加艱巨。當(dāng)前，銅陵市的城鎮(zhèn)化率為77.6%[3]，處于較高水平，發(fā)展速度較快，農(nóng)村人口大量涌入城市，這就導(dǎo)致銅陵市的住房保障存在以下幾方面問(wèn)題：一是保障性住房供應(yīng)總體不足。雖然銅陵市在棚戶區(qū)改造方面超額完成了十二五期間計(jì)劃數(shù)量，但棚戶區(qū)改造的保障群體主要是擁有銅陵市本市戶籍的市區(qū)人口，新進(jìn)入城市的農(nóng)村人口中那些低收入勞動(dòng)者，無(wú)法享受此類住房保障，而與之相對(duì)應(yīng)的廉住房和公共租房數(shù)量較少，從而導(dǎo)致銅陵市保障性住房的總體保障能力有限。二是住房保障制度有缺陷。銅陵市的住房保障計(jì)劃由市、縣政府具體執(zhí)行，中央財(cái)政對(duì)地方補(bǔ)助部分建設(shè)資金。要完成計(jì)劃任務(wù)，地方財(cái)政在保障性住房資金配套中往往要投入高出中央補(bǔ)助多倍的資金，而保障性住房中的廉住房、公共租房等基本上沒(méi)有投資回報(bào)[4]，因而出現(xiàn)了地方財(cái)政投入配套難、配套慢等現(xiàn)象。三是保障性住房分配制度不完善。從銅陵市保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，銅陵市的保障性住房分配制度中主要考慮因素，在于申請(qǐng)人有無(wú)本市房產(chǎn)以及當(dāng)前的住房條件，缺乏對(duì)其經(jīng)濟(jì)收入情況的評(píng)估。保障性住房的分配具有一定的彈性，部分保障性住房最終沒(méi)有分配給最需要的人。

二、銅陵市保障性住房問(wèn)題的原因分析

（一）政府單中心供給的缺陷

雖然保障性住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給模式并不有別于其他公共產(chǎn)品的供給規(guī)律。在以政府為主體的傳統(tǒng)單中心供給模式中，公共產(chǎn)品的供給情況容易受到來(lái)自政府行為和官員個(gè)性等方面的影響。傳統(tǒng)的公共服務(wù)理論認(rèn)為，由政府部門提供的公共產(chǎn)品存在以下特點(diǎn)，一是公共產(chǎn)品產(chǎn)出的收入與成本的差額不能成為個(gè)人或某一利益集團(tuán)的收入；二是政府組織所得的收入不能源于產(chǎn)出的收入。從某種意義上來(lái)說(shuō)，政府及其官員在公共服務(wù)提供的過(guò)程中缺乏利益上的激勵(lì)。邁克爾·麥金尼斯認(rèn)為由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品，其公共利益的多寡取決于公共產(chǎn)品產(chǎn)出的單位價(jià)值和生產(chǎn)總成本[5]，函數(shù)表達(dá)式為：

BR=∑ViOi-TC

BR=公共利益

Vi=對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出i的平均單位價(jià)值

TC=生產(chǎn)Oi總量的總成本

該函數(shù)式成立的前提是政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者完全處于成本提供者或公共產(chǎn)品消費(fèi)者的控制之下，或者政府的領(lǐng)導(dǎo)者都是絕對(duì)無(wú)私的人，否則政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和支出的決定至少有一部分要反映領(lǐng)導(dǎo)的偏好。這其中就會(huì)涉及到官員個(gè)人的政績(jī)觀和私人趨利心理等問(wèn)題。此外，即使政府官員是完全無(wú)私的，官員個(gè)人對(duì)更好地服務(wù)于公眾感到滿意產(chǎn)生效用，但仍需滿足下面的公式：MaxU=BR+TC≤B

MaxU為政府提供公共服務(wù)的資金

B為政府預(yù)算值

即政府提供公共服務(wù)的資金只能小于或等于政府的預(yù)算值。

例如銅陵市在2013年的保障性住房建設(shè)任務(wù)目標(biāo)是12600套，政府在資金的預(yù)算上必然與之相匹配，也就是說(shuō)如果當(dāng)年保障性住房的需求總量超過(guò)了12600套，那么政府將面臨資金短缺的問(wèn)題。事實(shí)上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2013年的保障性住房目標(biāo)只完成了8698套，造成這樣結(jié)果的原因一方面源于政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和領(lǐng)導(dǎo)的決策，另一方面則是巨大的財(cái)政壓力。

（二）保障性住房分配中的尋租

由于政府部門在保障性住房中擁有分配權(quán)，加之保障性住房供給不足的現(xiàn)狀，保障房配給中存在著客觀或者人為的稀缺，這就意味著租金存在的可能性，又意味著尋租活動(dòng)的潛在性，從而為保障性住房供給的腐敗提供了滋生的空間。作為保障性住房這種稀缺資源的公共權(quán)力的擁有者（國(guó)家政府機(jī)構(gòu)）、使用者（官員和相關(guān)公務(wù)人員）和公共權(quán)力需求者（尋租者）三者之間在尋租活動(dòng)中存在如下假設(shè)：如果保障性住房的供應(yīng)對(duì)象獲得保障性住房正常的支付價(jià)格為A，保障性住房的擁有者（地方政府）單位投資的成本價(jià)為X，保障性住房配給權(quán)力的使用者（官員和公務(wù)員）設(shè)置的租金為Y。當(dāng)A-X=0時(shí)公眾利益最大化，而當(dāng)尋租者出現(xiàn)后如果尋租者想以A的價(jià)格獲得保障性住房是就需要向權(quán)力的使用者支付租金Y，則A+X-Y>0，Y是可變量，其多少取決于官員偏好、保障性住房稀缺程度、尋租者人數(shù)、監(jiān)管力度等多方面原因，Y值越高公眾利益的損失就越大。而當(dāng)Y值達(dá)到一定高度后就會(huì)擠掉那些真正需要保障性住房的弱勢(shì)群體，相反部分本不屬于該群體的尋租者卻以對(duì)其來(lái)說(shuō)輕松承受的價(jià)格獲得保障性住房。因此，才會(huì)出現(xiàn)“開著豪車住經(jīng)濟(jì)適用房”等部分造成社會(huì)不良影響的現(xiàn)象。

三、保障性住房供給中多中心治理理論運(yùn)用的可行性分析

面對(duì)保障性住房這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)的資源配給模式要么是“市場(chǎng)化”，要么是“政府全兜”。供給完全“市場(chǎng)化”的結(jié)果往往會(huì)因?yàn)楣伯a(chǎn)品的外部效應(yīng)而造成“搭便車”的大量產(chǎn)生，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的“市場(chǎng)失靈”；而政府單方供給因供給能力的局限性往往會(huì)出現(xiàn)無(wú)效、低效等“政府失靈”。在各類公共事務(wù)治理遇到瓶頸時(shí)，公共管理領(lǐng)域興起了一種新的研究范式，2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者——埃莉諾·奧斯特羅姆及其研究團(tuán)隊(duì)提出了“多中心治理”理論的概念。該理論的核心是，在市場(chǎng)化和政府集權(quán)化這兩個(gè)極端之間，一定有其他多種可能的治理方式存在，基于不同主體在功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作環(huán)境等方面的互補(bǔ)性，單一的供給方式無(wú)法解決的問(wèn)題將能夠得到有效解決，進(jìn)而優(yōu)化配置公共產(chǎn)品的供給[6]。多中心治理理論從更高的層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理替代政府管理，以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)失靈和政府失靈，通過(guò)治理彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足[7]。

多中心治理理論認(rèn)為，保障性住房供給主體的多元化是提升保障房供給效率的關(guān)鍵。銅陵市目前的保障性住房供給體制是典型的單中心供給模式，資金渠道狹窄，供給效率低下，嚴(yán)重制約了銅陵市保障性住房的發(fā)展和供給。奧斯特羅姆指出，公共物品的提供除了擴(kuò)大和完善官僚制結(jié)構(gòu)之外，還可以有其他公共物品提供的組織形式。NGO在公共物品的供給中的作用是不可或缺的，從國(guó)外保障性住房供給模式來(lái)看，其供給主體中除了政府還包括了開發(fā)商、建筑商、國(guó)有企業(yè)、住房協(xié)會(huì)等，呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織多中心治理的特征。相比與政府，NGO在公共物品的提供中具有更多的靈活性，可以解決資金短缺，預(yù)算不夠等問(wèn)題，相比與市場(chǎng)，NGO不以盈利為目的，以公益性的目的為取向，以高度的自覺(jué)性和使命感促使公共產(chǎn)品供給的高效率和公眾利益的最大化。在多中心治理模式下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的相互依賴、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互合作及制衡可以有效的解決某種單一的供給模式無(wú)法解決的供給低效率問(wèn)題[8]。

四、多中心治理與銅陵市保障性住房體系

銅陵市目前所采用住房保障體制理論基礎(chǔ)是從傳統(tǒng)的公共物品管理知識(shí)中得來(lái)的。這種體制已經(jīng)阻礙了銅陵市保障性住房的健康發(fā)展，采用多中心治理，引入多元化的供給主體，是銅陵市保障性住房發(fā)展的未來(lái)方向。

利用多中心治理理論構(gòu)建銅陵市保障性住房新的供給體系，需要市政府在政策環(huán)境上給予支持。

（一）保障性住房供給的準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)和社會(huì)組織能夠進(jìn)入保障性住房供給體系是實(shí)現(xiàn)多中心治理的第一要素。目前我國(guó)的政策上只有開發(fā)商才能從政府部門購(gòu)買土地使用權(quán)，進(jìn)行房屋開發(fā)。這就限制了社會(huì)組織和專業(yè)建筑商從政府部門獲得保障性住房承建權(quán)的渠道，銅陵市政府應(yīng)嘗試在保障性住房的開發(fā)和建設(shè)上放開渠道，鼓勵(lì)除開發(fā)商以外更多的市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與保障性住房的建設(shè)與供應(yīng)，讓其能夠直接從政府手中獲得土地。同時(shí)將土地供應(yīng)的面積化整為零，使得除開發(fā)商以外的其他市場(chǎng)主體和社會(huì)主體能夠參與土地競(jìng)拍，防止開發(fā)商利用大塊土地收購(gòu)中的資金優(yōu)勢(shì)變相進(jìn)行壟斷。逐步促成政府、市場(chǎng)、社會(huì)在銅陵市的保障性住房供應(yīng)中相互競(jìng)爭(zhēng)、制衡和相互依賴的局面。

（二）保障性住房的監(jiān)管制度

在多中心治理模式中，政府對(duì)于保障性住房分配的主導(dǎo)地位不變，但參與主體的增加強(qiáng)化了社會(huì)對(duì)政府有關(guān)部門和人員的監(jiān)管，能夠有效的減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。目前，銅陵市在保障性住房的配給方面雖然有公示環(huán)節(jié)，但接受群眾監(jiān)督的效果有限，審核方面主要依靠政府各級(jí)部門和政府官員，在利益影響下，個(gè)別手中擁有審核通過(guò)權(quán)力的政府官員使得尋租現(xiàn)象得以蔓延。只有將外部監(jiān)督引入到全過(guò)程才能真正遏止尋租現(xiàn)象。銅陵市可以通過(guò)地方法律法規(guī)解決公眾與行政主管部門信息不對(duì)稱問(wèn)題，鼓勵(lì)和組織社會(huì)團(tuán)體參與保障性住房的配給過(guò)程。在政府、社會(huì)、市場(chǎng)間建立保障性住房配給的相互監(jiān)督機(jī)制。

（三）保障性住房的土地支持

保障性住房用地是控制保障房建設(shè)成本的重要環(huán)節(jié)。在我國(guó)當(dāng)前的土地制度中，土地的所有權(quán)歸國(guó)家，政府對(duì)土地?fù)碛惺褂煤鸵?guī)劃的權(quán)力。銅陵市政府應(yīng)加大保障性住房的土地供給力度。借助土地“增減掛”政策擴(kuò)充城市建筑用地面積總量。在當(dāng)前銅陵市商品房庫(kù)存量較大的現(xiàn)實(shí)背景下，適當(dāng)減少商品房土地出讓，增加保障性住房用地計(jì)劃。

（四）保障性住房的融資渠道

實(shí)施多中心供給主體改革，需要為多元競(jìng)爭(zhēng)主體提供融資配套支持。除了政府財(cái)政支持外，還要完善政策性金融渠道與資本市場(chǎng)的融資渠道，為多元主體融通長(zhǎng)期低成本資金提供便利。目前，我國(guó)政策性住房金融制度主要是住房公積金制度，其業(yè)務(wù)主要是從消費(fèi)層面提高居民的需求支付能力，而非在生產(chǎn)層面支持保障性住房建設(shè)。政府需要從生產(chǎn)層面大力發(fā)展政策性住房金融，為多元主體融通低成本資金提供便利。此外，還要積極創(chuàng)新房地產(chǎn)投資信托基金等金融工具，支持多元主體通過(guò)資本市場(chǎng)融資。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）