貴州農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中關(guān)于城中村存在價(jià)值及改造問題的思考

*通信作者：張成霞(1963—)，女，貴州貴陽人，博士，主要從事教育管理、高等教育國際化研究。

------------------------------------------------------------------------------------------DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.01.003

貴州農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中關(guān)于城中村存在價(jià)值及改造問題的思考

鄢小青1，楊龍雨1，張成霞2*，蘇茹1，劉偉婉1

(1.貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.貴州大學(xué) 國際教育學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

摘要：隨著貴州工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，貴州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐也隨之加快。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城中村給城市發(fā)展帶來了雙面影響：它能夠緩解住房、就業(yè)等社會壓力，有利于城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步發(fā)展；但它的“臟亂差”現(xiàn)象也給城市發(fā)展、城市生活質(zhì)量等帶來負(fù)面影響。文章針對城中村存在價(jià)值及其改造問題進(jìn)行分析，并提出關(guān)于城中村改造的幾點(diǎn)思考意見。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化建設(shè)；城中村；價(jià)值；改造

收稿日期：2014-08-21修回日期:2014-09-22網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-01-0713:06

作者簡介：鄢小青(1984—)，女，四川閬中人，碩士研究生，主要從事公共組織與公共經(jīng)濟(jì)研究。

中圖分類號：F 320.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1004-390X(2015)01-0011-05

Abstract：With the industrialization process of Guizhou, the pace of urbanization process is also accelerated. In the urbanization process, the urban village is like a“double-edged sword”, which has double effects on city development: on the one hand, it can relief the social pressure such as housing, employment, which is conducive to the steady development of urbanization; on the other hand, poor environmental sanitation and untidiness caused by which will hinder the city development, and bring the bad effect on the quality of city life. Aiming at the double effects of city village, this paper puts forward a few comments.

Keywords：urbanization; urban villages; value; reconstruction

Research on the Existing Values and Reconstruction Problems of

Urban Villages in the Process of Urbanization in Guizhou

YAN Xiaoqing1,YANG Longyu1,ZHANG Chengxia2,SU Ru1,LIU Weiwan1

(1.School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025,China;

2.School of International Education, Guizhou University, Guiyang 550025,China)

當(dāng)前隨著貴州工業(yè)化進(jìn)程的加快，入駐貴州的企業(yè)越來越多。企業(yè)的入駐可帶來大量的工人，隨著人口的增加和公共服務(wù)設(shè)施的完善，有利于該地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高，因此工業(yè)化是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑[1]。貴州省委、省政府提出了“十二五”期間“加速發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型、推動(dòng)跨越”的工作思路，實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略，從而實(shí)現(xiàn)貴州經(jīng)濟(jì)社會又好又快、更好更快發(fā)展。在“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略的推進(jìn)下，農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)交往與融合日益密切，人員交往日趨緊密。破解貴州的“三農(nóng)”難題成為政府當(dāng)前的重要工作之一。要真正解決好貴州的“三農(nóng)”問題，必須堅(jiān)持以工帶農(nóng)、以工促農(nóng)，加快具有中國特色的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)對解決貴州省“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)社會公平、促進(jìn)貴州省各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展，有著極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，我國的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)主要是以集中居住人口和蓋房子為主要側(cè)重點(diǎn)，對于如何提高農(nóng)民生活品質(zhì)方面的考慮非常欠缺。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)下，城中村是許多城市在快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一種普遍現(xiàn)象。在城市向農(nóng)村擴(kuò)張的過程中遇到村莊的時(shí)候，因?yàn)楦鞣N問題的存在，政府部門和開發(fā)商一般愿意采用避開農(nóng)村的做法，盡量去避免各種各樣阻礙城市空間擴(kuò)展的不利因素[2]。于是在城市中心和市郊就涌現(xiàn)出了大量的“城中村”。這些被遺留下來的區(qū)域成了在管理體制、居民身份、土地制度與社區(qū)傳統(tǒng)文化仍未加以轉(zhuǎn)變的特殊社區(qū)類型。目前城中村的存在以及由此引發(fā)的一些社會問題和矛盾，成為政府、城中村村民以及學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重要而棘手的問題，并且這一問題已經(jīng)演變成全國性的所有城市發(fā)展都要面臨的一項(xiàng)非常重大的難題。

一、城中村概述

(一)城中村的概念

城中村，從其字面意義上來說是城市中的村落，是被城市包圍的村莊，是在快速城鎮(zhèn)化的過程中政府急功近利式的空間拓展政策的產(chǎn)物。關(guān)于城中村的概念，學(xué)術(shù)界并沒有分歧，但不同學(xué)者從不同角度對其做了定義，如產(chǎn)權(quán)角度、社會關(guān)系角度、經(jīng)營制度角度以及土地、戶籍角度等；也有學(xué)者從廣義和狹義上對城中村做了定義。從狹義方面來講，城中村是指在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的特殊居民區(qū)。從廣義方面來講，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)[3]。

一般來說，城中村主要具有三種情況：第一種是已經(jīng)撤村建居，土地基本全被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民。第二種是已經(jīng)撤村建居，但是土地并未全部被征用，農(nóng)民還有一小部分的土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民。第三種是已經(jīng)列入了城市的框架范圍，但是仍然為行政村和農(nóng)民。在“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略背景下，貴州省農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度加快，涌現(xiàn)出的城中村也越來越多，三種主要情況在貴州省都有出現(xiàn)。

(二)城中村的形成原因

城中村是具有中國特色的一種城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的社會現(xiàn)象，是在快速推進(jìn)城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的一種新的城市化問題。在早期的城市化發(fā)展進(jìn)程中，政府為了規(guī)避土地補(bǔ)償、村民安置方面支付的巨額經(jīng)濟(jì)和社會成本，直接獲取農(nóng)民的耕地，故意繞過城中村以達(dá)到降低開發(fā)成本，如此城鎮(zhèn)化建設(shè)得到快速的發(fā)展，然而城中村卻越來越多。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化急功近利式的發(fā)展是城中村形成的客觀原因。一方面，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過程中，農(nóng)民的耕地被征用了，而當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民卻仍然留在原居住地，并且保有部分宅基地可供他們建房居住。村落被城市包圍，形成了城中村。另一方面，目前租金收益是城中村存在的經(jīng)濟(jì)根源。城市的快速發(fā)展，提供了很多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，吸引了大批外來打工者，但城市配套設(shè)施建設(shè)缺乏或是供應(yīng)不足，使外來打工的中低收入者有工作可做，卻無房屋可居住。城中村恰好為這些人提供了價(jià)格相對便宜的出租屋，本地村民通過出租屋獲得很大的收益。村民們在巨大的利益誘惑和驅(qū)動(dòng)下會想盡一切辦法，比如違章加建、擴(kuò)建、改建，去不斷追求房屋租金的最大化，最終就形成被城市包圍的農(nóng)村景觀，形成了特有的城中村問題。

城鄉(xiāng)土地“二元”結(jié)構(gòu)是形成城中村的最根本的原因，即農(nóng)村的土地集體所有與城市的土地國家所有[4]。可見城中村問題的核心就是土地問題，城中村問題的形成、發(fā)展甚至問題的解決都集中在土地這一點(diǎn)上[5]。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬國家所有，農(nóng)村的土地屬集體所有。城中村在被納入城市總體規(guī)劃范圍之內(nèi)的時(shí)候，他們的土地就保留了集體所有制，所以農(nóng)民原則上享有土地的使用、占有和收益權(quán)。同時(shí)我國的相關(guān)政策還規(guī)定了行政村享有土地非農(nóng)使用的初審權(quán)。因此城中村的一個(gè)重要特點(diǎn)就是土地的非農(nóng)使用地價(jià)昂貴，很多城中村都利用其土地的集體所有制和區(qū)位優(yōu)勢積聚了大量的財(cái)富，村民和村集體形成一個(gè)利益共同體。為了獲得更大的利益，村民會極力搶占空間建房，以便在城中村的改造到來之前獲得更大的收益，并在城中村改造時(shí)獲取更多的國家補(bǔ)償。

二、城中村存在價(jià)值

有的學(xué)者或一些地方政府認(rèn)為城中村是“社會毒瘤”[6]，會給城市發(fā)展帶來負(fù)面的影響。但隨著對城中村認(rèn)識的加深，城中村存在的合理性被越來越多的人意識到，因此，城中村給城市帶來的影響應(yīng)該是雙面性的，應(yīng)該客觀公正的認(rèn)識和評價(jià)城中村的存在。

(一)城中村舒緩了激增的外來人口與緊張的城市住房之間的矛盾

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的外來人口被吸引并涌入較好的城鎮(zhèn)就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)，但是商品房的居住成本較高，同時(shí)廉租房數(shù)量較少，難以獲得租房資格，并且廉租房所在位置大多比較偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比較方便，租金也只比廉租房稍高，生活設(shè)施也比較齊全，雖然不及商品房，但和很多農(nóng)村房子相比，算是很理想的住所了，所以外來人口大多數(shù)很青睞城中村的住房。城中村在一定程度上發(fā)揮了“廉租房”的作用[7]，是廉租房的輔助。同時(shí)部分剛畢業(yè)的大學(xué)生在畢業(yè)后，通常無力承擔(dān)租金較高的商品房，很多大學(xué)生畢業(yè)后都選擇居住在交通方便、租金較低的城中村，尤其是緊鄰高校的城中村。進(jìn)城務(wù)工人員在城市中一般從事臟、累工作者較多，他們工資較低，多數(shù)屬于生活在城市邊緣的人，因此一般也喜歡選擇租金較便宜的城中村生活，城中村成了大學(xué)畢業(yè)生和進(jìn)城務(wù)工人員的“安身之所”，也成為了他們與城市生活近距離接觸的第一站。以貴陽市花溪區(qū)新朝陽村為例，在貴陽市租住一間房屋需要600~1200元，而在花溪區(qū)新朝陽村租住一間房屋需要100~300元就可以解決居住問題。因此城中村對于高校畢業(yè)生和進(jìn)城務(wù)工人員來說，有助于他們?nèi)谌氤鞘猩鐣谝欢ǔ潭壬蠞M足了他們的住房需求，有利于實(shí)現(xiàn)住房公平和維護(hù)社會穩(wěn)定。

(二)城中村出租房是城中村村民的生活保障

在中國大多數(shù)農(nóng)村，土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。當(dāng)他們的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這讓城中村的村民脫離了第一產(chǎn)業(yè)，但他們不能享受城市的社會保障。因?yàn)樗麄兇蟛糠治幕刭|(zhì)較低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多數(shù)人都只具有初中甚至小學(xué)文化程度，還不具備任何專業(yè)技術(shù)，因此他們很難融入城市的社會分工當(dāng)中去。城中村出租房的出現(xiàn)使他們找到了獲取收入的途徑，同時(shí)部分居民也靠著優(yōu)越的地理位置做生意，這就使得城中村村民的生活有了保障，這在一定程度上緩解了村民與政府之間的矛盾，起到了維護(hù)社會穩(wěn)定的作用[2]，出租屋經(jīng)濟(jì)就成為城中村居民生活保障的來源。

(三)城中村讓城市生活方式更加多元化

城市生活具有復(fù)雜的社會分層、社會分工以及職業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。城市生活的人際關(guān)系也由最簡單的血緣地緣關(guān)系向復(fù)雜的業(yè)緣關(guān)系轉(zhuǎn)化，社會流動(dòng)性很大，個(gè)人地位和角色變化也較快，生活質(zhì)量和消費(fèi)水平高，消費(fèi)方式多種多樣，空閑時(shí)間多，個(gè)人社會化程度高。城市生活節(jié)奏較快，緊張壓迫感強(qiáng)，文化生活絢麗多姿。這種生活方式從社會的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀來看，依舊存在諸多的弊端和問題。而城中村那種城鄉(xiāng)交融的“血緣地緣聯(lián)系緊密、低消費(fèi)、慢節(jié)奏和高可入性”[9]的生活方式讓城市生活多元化的同時(shí)，對城市生活也是一個(gè)有益補(bǔ)充。比如近幾年全國的很多地方夏天的高溫天氣時(shí)間長，而貴陽以“爽爽的貴陽，避暑的圣地”而聞名遐邇，吸引了很多夏天炎熱地方的老人、小孩到此避暑。美麗的花溪是人們避暑的首選。許多避暑的人結(jié)伴選擇居住在花溪新朝陽村這一座城中村里，新朝陽村有短期房出租，房租相對便宜，同時(shí)這里也有大量的小旅館，價(jià)格也比酒店低很多，因此新朝陽村是來貴陽花溪避暑的理想居住點(diǎn)。

(四) 城中村里有諸多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會

房租便宜，交通便利，城中村里的人際關(guān)系已有業(yè)緣關(guān)系的出現(xiàn)，但是還保留著一定的血緣地緣關(guān)系，同時(shí)很多的城中村鄰近工業(yè)園區(qū)，或是連接著高校，因此吸引外來務(wù)工人員和畢業(yè)大學(xué)生們來此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人員多，同時(shí)他們本身就是大量的消費(fèi)群體。這里飯店、超市、發(fā)廊、酒吧、休閑吧、游戲廳、旅館等比比皆是且應(yīng)有盡有，大多生意紅火，這給許多想創(chuàng)業(yè)的人們提供了商機(jī)，并且相對于其他商品房區(qū)的門面房租也低許多，因此創(chuàng)業(yè)門檻也隨之降低。

三、城中村存在的主要問題

城中村有其存在的社會價(jià)值，但也不可忽略它給城市發(fā)展、城市生活質(zhì)量等帶來的阻礙和壞的影響。大多數(shù)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會、文化、景觀、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域?qū)Τ侵写宓谋撞∵M(jìn)行了概括，本文主要對城中村存在的以下幾個(gè)問題進(jìn)行了列舉。

(一)人口密度較大，社會秩序紊亂

由于在空間上多與工廠、高校相鄰，出租屋90%都是租給外來務(wù)工人員和高校學(xué)生。在房屋結(jié)構(gòu)上多為單間或者一室一廳，屋內(nèi)設(shè)施簡單，房屋租賃價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于周邊的商品房，因此吸引了大量的外來務(wù)工人員和高校學(xué)生，出租屋常年供不應(yīng)求。流動(dòng)人口大，暫住人口多，外來人口大大多于原住人口，人口密度大。

城中村房屋大多為第一層商用，從第二層開始出租居住。飯店、酒吧、網(wǎng)吧、游戲廳、精武館、小旅館、發(fā)廊等一個(gè)接著一個(gè)，極大地增加了出入人員的復(fù)雜性，同時(shí)城中村沒有物業(yè)和保安，房屋建筑的防盜設(shè)施也不足，偷盜事件時(shí)常發(fā)生。

(二)建筑密度過大，布局混亂

村民建造房屋時(shí)，只考慮個(gè)人出租利益最大化，盡最大可能地占用土地面積，隨意搭建增建房屋，因此城中村建筑樓高而密，再加上監(jiān)督管理措施缺位，整個(gè)村落的房屋建筑形狀各異、空間布局混亂、高矮不齊?！笆覂?nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”[6]是城中村形象的寫照。此外，比如貴陽花溪新朝陽村曾經(jīng)兩個(gè)傳言讓城中村的面貌幾度改變，一是傳言高校和工業(yè)園區(qū)要占用該村土地?cái)U(kuò)建校園和工業(yè)園區(qū)，村民們就平面擴(kuò)建或者向高空加高；隨后又聽說五年后有房開商要開發(fā)此處，村民們又開始忙碌起來了，只要能夠修的地方都會種上房子。如今低的房子在4~5層，高的有7~8層，建筑密度也非常大，村子里只有一條2~3m的通道通向外界。走在村莊里，眼前呈現(xiàn)的全是鋼筋水泥，整個(gè)村子看不到一棵大樹，一個(gè)草坪，“一線天”、“握手樓”[5]是村子里的建筑現(xiàn)象。這些房屋的通風(fēng)性、采光性遠(yuǎn)不能達(dá)到健康標(biāo)準(zhǔn)，在這里也就沒有愜意的生活環(huán)境。同時(shí)村內(nèi)的居住環(huán)境和建筑群落與旁邊小區(qū)和城鎮(zhèn)很不協(xié)調(diào)，從而影響了城鎮(zhèn)的整體面貌。

(三)市政設(shè)施缺乏，公共服務(wù)設(shè)施欠缺，環(huán)境衛(wèi)生條件臟亂差

城中村村民為了出租牟利，村內(nèi)的建筑密度非常高，間距小。以新朝陽村為例，村子僅有一條2~3m的狹窄道路通向外界，同時(shí)路邊的小攤林立，根本不能滿足消防、急救、環(huán)衛(wèi)車輛的通行，同時(shí)，水、電管線混亂，整個(gè)村莊更是沒有一所公廁。此外，公共服務(wù)也非常欠缺，文、體、醫(yī)、衛(wèi)設(shè)施缺失。雖然該村建了一個(gè)垃圾站，請了一對夫婦打掃道路衛(wèi)生，于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理的缺失，排水排污、垃圾處理等市政設(shè)施不足，洗衣店、發(fā)廊、飯店等的生活污水就會隨意排到路上，個(gè)別村民將固體廢棄物隨意堆放在路邊，使周圍環(huán)境惡氣熏天、蒼蠅滿天飛，嚴(yán)重影響了居住環(huán)境。

四、對城中村改造的幾點(diǎn)思考

隨著貴州省工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略的順利實(shí)施，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市規(guī)模擴(kuò)大，人們對城市提出了更高的要求，城中村改造大勢所趨。目前已經(jīng)有了很多成功的城中村改造經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但是也要因地制宜，不能完全照搬照套。

首先，“住房、出租房配套”安置。城中村人口密度大，房屋租金是當(dāng)?shù)鼐用竦闹饕?jīng)濟(jì)來源。對城中村進(jìn)行改造后村民的這些租金收入來源就會全部失去。如果一次性補(bǔ)償不能夠達(dá)到居民的收入的時(shí)候，城中村的居民們對拆遷就會有很大的抵觸情緒。住房問題、租金問題和生活問題是城中村居民最為關(guān)心的拆遷后的三大問題[2]。因此可以實(shí)行“住房、出租房配套”的解決方案。也就是在拆遷后的規(guī)劃用地中安排相當(dāng)?shù)耐恋赜糜诮ㄔO(shè)村民的出租房，按照村民原有的出租房面積補(bǔ)給村民，村民具有出租房的產(chǎn)權(quán)。把村民雜亂無序的自建自租房變成整齊劃一的整建整租房，在統(tǒng)一的規(guī)劃下不但可以讓村民原來的租金收益不減少，而且還能夠騰出有大量的土地進(jìn)行有序的城市規(guī)劃。村民的持續(xù)收入得到保障的同時(shí)，也能夠妥善地處理好村民的住房問題。

其次，“住房就業(yè)配套”安置。未來的生活狀態(tài)是城中村村民最關(guān)心的問題，對城中村進(jìn)行改造就需要充分考慮改造后村民的后續(xù)生活保障問題。解決了村中居民的住房和就業(yè)問題，也就解決了村民們的后顧之憂，在一定程度上也就減少了政府在城中村補(bǔ)償方面的費(fèi)用。對城中村進(jìn)行改造后的新社區(qū)會涉及物業(yè)用人、社區(qū)維護(hù)、商鋪經(jīng)營等方面的用人，就可以首先考慮城中村里的原著居民的就業(yè)問題，使他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、租金收入后仍舊能夠有穩(wěn)定的收入，同時(shí)也有利于城中村居民真正實(shí)現(xiàn)市民化[6]。

再次，政府要引導(dǎo)幫助城中村居民市民化。對城中村進(jìn)行拆遷改造僅僅是村民向市民轉(zhuǎn)化的開始，要讓城中村的村民從根本上實(shí)現(xiàn)從村民到市民的轉(zhuǎn)變卻需要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。要讓城中村的村民市民化，僅僅將村民戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，讓村民的身份在形式上轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袷沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府需要有所作為，幫助村民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高他們的文化技能水平，進(jìn)而提高其工作競爭能力，讓村民逐步有一個(gè)穩(wěn)定而體面的工作。只有居民的素質(zhì)逐步有了很大提高，物質(zhì)生活狀態(tài)有了真正改變，道德水準(zhǔn)、知識素養(yǎng)等各方面都有明顯改變，才能夠讓村民逐漸真正的市民化[9]。

城中村是具有中國特色的快速城市化發(fā)展的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，不能簡單地用對錯(cuò)來對城中村進(jìn)行評價(jià)，更不能單純地把城中村看作是“社會毒瘤”，必須將其摘除。城中村更像是一把“雙刃劍”，有它存在的合理性，處理得當(dāng)，可以給城市的發(fā)展帶來正能量，幫助加速城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，也可使城市生活更加豐富多彩，達(dá)到雙贏的局面；處理不當(dāng)，則會事倍功半，阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

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