中國城鎮(zhèn)化的未來與縣域社會——走向“多極集中”的路程

田原史起

（日本東京大學(xué) 綜合文化研究科，日本 東京，113-8654）

導(dǎo)論

2011年11月召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆代表大會的報告表明，繼續(xù)把解決三農(nóng)問題規(guī)定為全黨事業(yè)當(dāng)中的重中之重，并提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”為解決問題的根本途徑。筆者認(rèn)為，基本上黨對三農(nóng)高度重視的態(tài)度不變，并且更明確地賦予了兩個新的意義。

第一，既往的三農(nóng)政策傾向于將“三農(nóng)”看做是一個獨立的政策領(lǐng)域，試圖通過大量的資金投入到農(nóng)村來解決城鄉(xiāng)差距的問題。然而十八大報告重新把三農(nóng)定位于城鄉(xiāng)關(guān)系之中，從一個整體社會的視野，來縮小城鄉(xiāng)差距或構(gòu)建工農(nóng)之間的互補關(guān)系。第二，為了糾正所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國各界人士早已提倡城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，各級地方政府幾年來試行過各式各樣的實驗，但十八大報告的意義在于它明確地表明，一體化政策已成為了“中央的精神”，并賦予權(quán)威。

關(guān)于中國的“一體化”政策或新型城鎮(zhèn)化政策，目前出版的研究和報告已經(jīng)汗牛充棟。但大部分著作屬于定點觀察（北京、成都等），或者對目前各種城市化實驗（教育、醫(yī)療、社會保障等）的簡介，還有一部分是以分析“小城鎮(zhèn)建設(shè)”來代替有中國特色的城鎮(zhèn)化研究。但是，這些研究和報告的分析多停留在現(xiàn)象的表面上，而并未從具體的社會脈絡(luò)去理解一體化政策的深層意義。鑒于此，本文試圖從城鄉(xiāng)關(guān)系的實際情況出發(fā)，重新去解釋中國城鎮(zhèn)化政策的社會內(nèi)涵，與其帶來的效果。

一、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前提：縣域社會

（一）城市、農(nóng)村、縣域

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策指的是什么？從國際經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化無非是經(jīng)濟發(fā)展中自然的過程，而城鎮(zhèn)化成為一個“政策”，則可視為中國的特點。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是毛澤東時期以來人為的政策措施造成和維持下來的，而現(xiàn)在，政府又試圖用人為的手段來打破二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)之間的交流，縮小差距，最終達(dá)到兩者的一體化。

在此，應(yīng)該重新考慮的問題是；試圖進行一體化的“城市”和“農(nóng)村”指的是什么？

首先，什么叫“農(nóng)村”或者“農(nóng)民”？據(jù)一般的了解，中國的“城鎮(zhèn)化率”于2010年達(dá)到50.05%，城市人口首次超過農(nóng)村人口。這個數(shù)字給人的印象是，自古以來一直保留著農(nóng)業(yè)國家特點的中國，已開始發(fā)生了巨大、深刻的變化。然而，我們必須留意城市化的區(qū)分實際上是以常住人口為對象。另一方面，若以戶口區(qū)分城市市民和農(nóng)民，我們發(fā)現(xiàn)兩者的人口分別是5億和9億。在14億中國人民當(dāng)中，擁有農(nóng)村背景的人仍占六至七成。那些擁有農(nóng)村戶口，而常住在城市的2億農(nóng)民，實際上就是外出打工的農(nóng)民工。之所以稱做“打工”，是因其人口移動的季節(jié)性和臨時性較強，以回鄉(xiāng)為前提。按照目前學(xué)界廣泛使用的區(qū)分法，農(nóng)民工可分為舊世代和新生代；前者年齡較高，有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗，與家鄉(xiāng)的聯(lián)系較強，后者年齡較低，通常沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)驗，與家鄉(xiāng)的聯(lián)系較弱，習(xí)慣于生活在城市里。

其次，什么叫“城市”或“市民”？依筆者所見，城市可分成以下五個級別：

①沿海大城市：北京、上海、杭州、廣州等

②內(nèi)地大城市：西安、重慶、成都、武漢等

③一般省城：濟南、鄭州、南昌、蘭州、貴陽等

④地級市的中心城市：煙臺、南陽、上饒、隴南、興義等

⑤縣城：蓬萊、新野、余干、西和、晴隆等

縣城下面的集鎮(zhèn)不包括在“城市”的范疇之內(nèi)，最簡單明確的指標(biāo)就是居民戶口；擁有城鎮(zhèn)戶口的市民居住地通常以縣城為最底限，縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的居民，除了政府官員、公務(wù)人員之外，多屬于農(nóng)村戶籍。

對城市進行等級化處理，有利于更確實掌握十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實際內(nèi)容。筆者認(rèn)為，在以上幾個“城市”范疇之內(nèi)，最重要的區(qū)分在于⑤縣城，與其他城市（①～④）之間。而目前一體化政策鎖定的最主要目標(biāo)，在于縣城和其周邊農(nóng)村的城鄉(xiāng)關(guān)系。支持筆者主張的三個理由如下。

（二）政策上的有效性

首先，若從各個層次城市與農(nóng)村的距離和城市與農(nóng)村居民間的社會階層距離來看，在上述幾個等級的城市中，①沿海大城市離農(nóng)村最遙遠(yuǎn)，⑤縣城最接近。那么中央政府的政策方向，是否在號召迅速消弭沿海大城市和內(nèi)地農(nóng)村之間的經(jīng)濟與社會差距呢？一提到城鄉(xiāng)差距，相對容易引人矚目的就是北京、上海、廣州等地打工的農(nóng)民工和本地市民之間的不平等地位，有些研究者也提倡大城市農(nóng)民工的“市民化”。但事實上，北京、上海等沿海大城市市民甚至可說早已形成了一個無法打破，根深蒂固的既得利益集團。不少學(xué)也認(rèn)為，將北京、上海等地的農(nóng)民工“升級”為本地市民的想法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離現(xiàn)實的。十八大提出的“一體化”概念，至少重點不在于此。同樣的道理，再不同程度上也可以適用于②、③和④等城市與農(nóng)村之間的關(guān)系。

顯然，縣城為最靠近農(nóng)村，最底線的城市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，若以縣為單位，縣域范圍之內(nèi)推進城鄉(xiāng)一體化，成功率最高。因為“縣域社會”是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，和市民—農(nóng)民之間的社會斷裂之最小體現(xiàn)。

（三）比重之大與獨特性

其次，縣域不僅在國土上所占的比重大，而且縣級的制度安排，在中國每一個地方政府中極具獨特性。上述圖一顯示有極大比例的中國居民生活在縣域里，若要提出更為準(zhǔn)確的相關(guān)數(shù)據(jù)，目前“縣域”有2800多個，占中國國土面積的94%，人口的70%?？h域的獨特性可從歷史的角度來解釋。第一，中國的縣域行政區(qū)劃建置以來相當(dāng)穩(wěn)定，很多縣份擁有明清以來，甚至秦始皇大統(tǒng)以來的悠久歷史，其經(jīng)濟地理上或文化認(rèn)同上的統(tǒng)一性較高。第二，近年來研究中國政治、經(jīng)濟的學(xué)者們，持續(xù)關(guān)注著縣級政府組織在牽引縣域經(jīng)濟發(fā)展上，發(fā)揮的主導(dǎo)作用。關(guān)于縣級政府的角色，中國官方的見解大體與學(xué)界一致。比如，全國人大常委的尹成杰表示：

我國國土面積、人口、GDP主要分布在縣域?？h域在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中肩負(fù)著重要使命，在解決“三農(nóng)”問題中處于關(guān)鍵地位。要立足于縣域?qū)嶋H，放大特色優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟，加快培育支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，形成縣域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)聚集，以縣城為中心帶動城鎮(zhèn)發(fā)展。

“縣域經(jīng)濟的發(fā)展”這一個在中國近年來比較常用的概念，明顯出現(xiàn)在尹氏的發(fā)言中。其實我們可以指出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”概念與“縣域經(jīng)濟發(fā)展”大大重疊，而且兩個概念本來就相融合。中國政府也企圖讓縣級組織發(fā)揮其獨立性，并促進縣城與周邊農(nóng)村之間的有機聯(lián)系。因此我們可以發(fā)現(xiàn)，在各地城鄉(xiāng)一體化的實踐中，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”的必要性，以及“龍頭企業(yè)”和農(nóng)戶之間的攜手經(jīng)常被強調(diào)。

（四）農(nóng)民的選擇

最后，縣域在“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的重要性，也體現(xiàn)于近年農(nóng)民的人口動態(tài)：部分農(nóng)民已經(jīng)開始走向縣城和其他縣內(nèi)集鎮(zhèn)。換言之，農(nóng)民與城市市民的融合現(xiàn)象，已經(jīng)以縣域社會為主要舞臺開始展開。政府的角度來看，若能扶持農(nóng)民外出打工之后，返回本縣內(nèi)的集鎮(zhèn)安家，可成為一個有序的城鎮(zhèn)化模式。

農(nóng)民在外連續(xù)打工幾年之后，首先實現(xiàn)的第一個夢想就是建房、買房。至于建房、買房的地點，則出現(xiàn)多種選擇。農(nóng)民根據(jù)自己打工收入的多寡、對教育、醫(yī)療公共服務(wù)的要求水平、留在農(nóng)村的扶養(yǎng)家屬（老人、孩子）情況等進行綜合考量，最終決定新居的地點。以下八種情況是農(nóng)民可能的選擇：

①沿海大城市；②內(nèi)地大城市；③一般的省城；④地級市的中心城市；⑤縣城；⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地；⑦行政村內(nèi)的中心村或交通便利的馬路邊；⑧舊宅基地

以上幾個選擇當(dāng)中，無論是沿海農(nóng)村還是內(nèi)地農(nóng)村，①～③都是不切實際的。原因除了城市戶口門檻高之外，還涉及兩個方面；一是雖然近年打工收入增加幅度大，但大城市不動產(chǎn)價格昂貴，超乎其能力所及。二是打工者與領(lǐng)月薪的城市白領(lǐng)階層不同，即使農(nóng)民打工的年收入等同于城市市民，也無法享受銀行貸款，導(dǎo)致他們買不起大城市的商品房。

略有實現(xiàn)可能性的，就是④以下的選擇。實際上，尤其在沿海較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，出現(xiàn)了農(nóng)民外出打工之后把房子買在地級市附近之類的例子。以下為山東省煙臺市（地級市）管轄下的蓬萊市（縣級市）農(nóng)民的情況：

這里的年輕農(nóng)民在煙臺打工時，通常夫妻一起前往，如果有上學(xué)的孩子，也帶到打工地點共同生活，剛開始租房，干了8年、10年之后買自己的房子。但由于費用昂貴，房子往往沒辦法買在市中心，只能選擇買在城鄉(xiāng)交界的地方，因此，買的時間越晚，房子的地點就離市中心越遠(yuǎn)。房子買好之后，孩子就可以上學(xué)，也就是本地郊區(qū)農(nóng)村的小學(xué)。也有人付得起借讀費，而且有“關(guān)系”的，可以把孩子送到市中心的學(xué)校，因為市中心的學(xué)校教學(xué)質(zhì)量好。房子買在外面的，也會在老家準(zhǔn)備一套房子，作為一個生活的保障，萬一發(fā)生無法繼續(xù)待在城里的狀況，還可以回鄉(xiāng)居住。

山東等沿海地區(qū)的城鄉(xiāng)差距原本就不大，農(nóng)民自由流動之后進城的結(jié)果，實際上的城鄉(xiāng)一體化幾乎領(lǐng)先全國。與此同時，類似的現(xiàn)象已經(jīng)以不同程度擴散到中、西部農(nóng)村，偶爾可見有些農(nóng)民買房子買在⑤縣城、⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的例子。比如，來自湖北省武穴市（縣級市）農(nóng)村的張某（1974年生），2010年前后在本縣縣城買了一套商品房，與妻子、孩子居住，在當(dāng)?shù)亟ㄖさ卮蚬?，兩個兒子都在縣城小學(xué)上學(xué)。張某向筆者表示，他不想兒子們將來成為跟自己一樣做體力活的人，再三強調(diào)下一代教育之重要，并隨手在我的筆記本上留下了“萬般皆下品，惟有讀書高”之一句?？h城的小學(xué)雖然門檻較高，但是只要動用一下關(guān)系就能過關(guān)。另一方面，他還保留老家的房子，偶爾回去看一看。戶口亦無變動，因為目前政府各項惠農(nóng)補貼只以農(nóng)村戶口的人為對象，放棄農(nóng)村戶口反而是一大損失。

在某種意義上，農(nóng)民的選擇非常理性。對于那些需要經(jīng)常回鄉(xiāng)照顧老人，而且對農(nóng)村的公共服務(wù)水平感到不滿，尤其期待子女接受優(yōu)質(zhì)教育機會的農(nóng)民，外出打工幾年之后，選擇在本縣縣城買房子，在縣城就業(yè)，可說是合理合情的。從全國規(guī)模來看，農(nóng)民移居縣城較為突出的省份是山西，一部分小縣的縣城人口已經(jīng)超過全縣人口的一半。在筆者的調(diào)研點之一的河南省新野縣沙堰鎮(zhèn)的村莊，不少農(nóng)民在廣東等地打工之后，選擇把房子買在本縣縣城。村子里的房屋墻壁上，到處都能看到大大的廣告，宣傳購買縣城的商品房（圖二）。2013年的一般房價為2700-2800元/平方米，一般住房面積為160平方米以下，即20-30萬人民幣，這些人買了房子以后還繼續(xù)打工。由此可見，農(nóng)民即使在縣城買了房子，內(nèi)地的一般縣城往往欠缺合適的務(wù)工機會，使得年輕農(nóng)民夫婦無法維持城里的高消費生活，只能選擇繼續(xù)在工資更高的省外就業(yè)，并將務(wù)工收入定期匯回來養(yǎng)活居住在城鎮(zhèn)的父母與子女。

當(dāng)然，上述的例子在內(nèi)地多屬于較為成功的個例。也就是說，若將焦點集中于“變化的趨勢”，我們可以指出⑤在縣城買房子的人今后可能會增多，但是若以“大多數(shù)人的現(xiàn)狀”來說，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的大部分居民并未選擇購買城鎮(zhèn)的房子；在筆者的其他調(diào)研點，如江西省余干縣、甘肅省西和縣、貴州省晴隆縣等地農(nóng)村，買房子的地點頂多是⑥鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，或⑦行政村內(nèi)的中心村或交通便利的馬路邊，而仍然占絕大部分的就是⑧舊宅基地。對于這些大部分“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民來說，能否在本地享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)成為一個關(guān)鍵。問題在于，透過打工達(dá)到小康水平的農(nóng)民即使留在縣內(nèi)農(nóng)村，地方政府提供的農(nóng)村公共服務(wù)水平往往達(dá)不到他們的要求水平。也就是說，農(nóng)民不是因為貧困而享受不到教育、醫(yī)療等服務(wù)，而是因為他們不滿足于本地村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組織提供的公共服務(wù)，才選擇去縣城的學(xué)校或醫(yī)院。在這種情況下，東部和中部的一些較為成功的農(nóng)民，尤其是年輕一輩的農(nóng)民，開始將生活據(jù)點從村莊里轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)政府所在地，甚至縣城。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進展：多極集中

如前節(jié)所示，由于近年來“三農(nóng)”政策的推進和農(nóng)民打工經(jīng)濟的興起，縣城與農(nóng)村之間原有的“市民—農(nóng)民二元結(jié)構(gòu)”開始面臨新的轉(zhuǎn)折點。各地實行的城鄉(xiāng)一體化政策，事實上與農(nóng)民自身的動態(tài)同步并進。十八大提出的一體化政策，采納了各地5到10年來的先行經(jīng)驗，將其概念化、合法化，并升級為“中央的精神”。在本節(jié)的討論中，將把各地以縣為單位推行的一體化政策，理解為一種“多極集中”的實驗，并實際以醫(yī)療與教育兩個領(lǐng)域為對象進行考察，探討其相關(guān)問題和影響。

（一）以縣域為舞臺的“多極集中”

擁有強大中央政府的國家如中國者，對于城鎮(zhèn)化的進展若不再順其自然，而轉(zhuǎn)以優(yōu)先輸入資源的政策來引導(dǎo)時，通常采取的方法有三；“一極集中”、“多極分散”和“多極集中”。

第一，“一極集中”，是一種單純的城市化概念?！耙粯O”并不意味只以首都做為資源投入的對象，那些比縣城高幾級的省會、地級市等城市，也同時是優(yōu)先投入的對象。以大、中城市為主要發(fā)展目標(biāo)，打開農(nóng)村剩余勞動力流入大城市務(wù)工的門路，借此試圖縮小市民與農(nóng)民之間的收入差距。這種基本想法從中國導(dǎo)入市場經(jīng)濟之后，一直延續(xù)至1990年代江澤民執(zhí)政時期。但其結(jié)果卻適得其反，城鄉(xiāng)差距愈來愈大。

第二，“多極分散”的想法，體現(xiàn)在胡錦濤執(zhí)政時期的惠農(nóng)政策。此時期以自然村為單位，通過“新農(nóng)村建設(shè)”等項目，投入村路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施資金。但是，資金投入由“點”向“面”的擴散和普及極為困難。由于農(nóng)村的“面”太大，即使有限的資源投入自然村，也不容易看出明顯的效果，最后導(dǎo)致資源的浪費。在筆者調(diào)研基地之一的江西省余干縣花村（行政村），新農(nóng)村建設(shè)項目只選擇了14個自然村之一的于家自然村作為試點，來進行村道硬化等建設(shè)。于家自然村不是花村的政治、經(jīng)濟中心，只是鄉(xiāng)政府退休干部居住在此地。由于這種分散的做法，新農(nóng)村建設(shè)的恩惠很難普及到周邊的村莊。

第三，“多極集中”的想法，筆者認(rèn)為是十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心概念；以縣域為主要舞臺來配置公共資源。在此包括對于①縣城的，和②縣域內(nèi)集鎮(zhèn)的優(yōu)先資源輸入。

首先，關(guān)于①對縣城的資源投入：如前所確認(rèn)，東部和中部的部分農(nóng)民，開始在縣城買房子。如果這種現(xiàn)象成為全國性的現(xiàn)象，促使政府對縣城進行重點投入，農(nóng)民將可享受到相對完整的縣城公共服務(wù)，這就可以成為一條走向城鄉(xiāng)一體化的捷徑。但實際上，在短期內(nèi)，甚至中期，并無法期待縣域內(nèi)所有的、或大部分的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到縣城。因此，仍然還是需要讓農(nóng)民就地能享受到一定水平的公共服務(wù)。

于是，②對于縣城與村莊的中間層次的投入，就是以往提倡“小城鎮(zhèn)建設(shè)”的思路重新得到了人們的關(guān)注。嚴(yán)格定義“小城鎮(zhèn)”比較困難，籠統(tǒng)地說，它指的是在縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地當(dāng)中，較有特色的重要生活據(jù)點。瀏覽各地關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的報導(dǎo)，目前實行中的多極集中化，體現(xiàn)在通過行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，來減少中心的數(shù)量，同時將有限的資源優(yōu)先投入到中心，整備水、電、瓦斯的供給，在醫(yī)療機構(gòu)和學(xué)校方面也提供更為優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共服務(wù)。把農(nóng)村人口集中到縣城雖然比較困難，但讓農(nóng)村居民接近小城鎮(zhèn)或合并之后的中心村則相對容易。把有限的資源集中在縣城與農(nóng)村的中間層次，可以讓更多人能夠享受到相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共建設(shè)恩惠，這有利于縮小縣城市民和本縣農(nóng)民之間的差距。

自2005年至2010年擔(dān)任山東省青州市（縣級市）委書記的王力勝，很自覺地提倡以縣為單位的城鎮(zhèn)化。他的一些想法明顯體現(xiàn)著本文所說的“多極集中”措施，富有啟發(fā)性。在接受媒體記者采訪時，他提出幾個重點：①若要實現(xiàn)縣域的城鎮(zhèn)化，必須首先要發(fā)展縣城來拉動整個縣域，②城鎮(zhèn)化并不是整個縣域全部變成城市，而是在縣域內(nèi)建立幾個有特色的小城鎮(zhèn)，如花卉的小城鎮(zhèn)、瓜菜的小城鎮(zhèn)、旅游的小城鎮(zhèn)、物流的小城鎮(zhèn)等。③城鎮(zhèn)化并不意味著該區(qū)域內(nèi)的所有的人口都住在城里，而是通過交通條件的改善等措施，來保證人口在城鄉(xiāng)之間的有序流動。他表示，按照這種思路，可以讓城市化的效果普及到整個1569平方公里的縣域，最終使縣域內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活方式實現(xiàn)同等化。

以下通過醫(yī)療和教育領(lǐng)域事例的分析，來檢討一體化政策給各個地區(qū)帶來的影響。

（二）醫(yī)療的“多極集中”

在醫(yī)療領(lǐng)域，自1978年起約30年是推進市場化導(dǎo)向改革的時期。在此期間內(nèi)的衛(wèi)生總開支中，政府預(yù)算所占的比例從39%減少到13%，企業(yè)或社區(qū)負(fù)擔(dān)的比例由46%減至18%。另一方面，個人支出則達(dá)到近70%。加之，在“以藥補醫(yī)”政策的引導(dǎo)下，各級公立醫(yī)院實質(zhì)上成為以賣藥為收入來源的營利性機構(gòu)。在醫(yī)院的總收入中，藥費收入占60%，少數(shù)中小醫(yī)院則達(dá)到70%。在醫(yī)藥供給不短缺的情況下，市場化的醫(yī)療改革導(dǎo)致農(nóng)村人口出現(xiàn)“看病難，看病貴”的問題。

在個人的負(fù)擔(dān)重，成本高，醫(yī)療保險制度尚未普及的情況下，農(nóng)民盡可能地把醫(yī)療開支壓低。2005年城市市民的人均衛(wèi)生費達(dá)1044元，而農(nóng)村只有377元，城市是農(nóng)村的2.7倍多；2005年城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出為600元，農(nóng)村居民為168元，相差3.5倍。在2005年之前絕大部分地方的農(nóng)民未加入醫(yī)療保險，因為患重病、住院而把辛苦打工賺來的錢都花光的例子屢見不鮮。

2004年開始引進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，告別了原來市場化導(dǎo)向的改革，試圖通過政府資金的投入來減輕農(nóng)民的醫(yī)療風(fēng)險，這在縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療差距上是一個不可或缺的措施。2010年，全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療總籌資達(dá)1308億元，其中各級政府的公共財政補助高達(dá)1079億元（82%）。最初引進合作醫(yī)療時，農(nóng)民加入的速度并不快，但到了2010年前后，加入者比例飛速提高，迅速普及到全國農(nóng)村。據(jù)筆者在甘肅省西和縣的訪談材料，本地在2005年開始醫(yī)療保險制度，當(dāng)時的保險費為每人10元，2009年20元，2010年漲到30元?；即蟛∽≡簳r，能報銷一部分的費用。若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，能報銷80%，縣醫(yī)院70%，縣外醫(yī)院60%。關(guān)于保險費的用途，現(xiàn)在擬定的政策是：百分之二十（6元）當(dāng)作大病投資，百分之八十（24元）作家庭戶用基金。家庭戶用基金是平時在衛(wèi)生所買藥時的基金，以戶為單位，如果有人一年都沒有買藥，這個部分可以轉(zhuǎn)讓給其他家庭成員。

醫(yī)療領(lǐng)域的“多極集中”如何呈現(xiàn)？以往的政府財政投入偏重于縣城醫(yī)院，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級醫(yī)療衛(wèi)生則停留在較低的水平。對于這種情況，醫(yī)療的“多極集中”企圖將資金和人員集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的衛(wèi)生院。

比如，山東省濰坊市坊子區(qū)（縣級區(qū)）自2006年起，在區(qū)內(nèi)經(jīng)營不善的南流鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行了改革試點。區(qū)醫(yī)院投資200余萬元對該院進行改建，增置了標(biāo)準(zhǔn)化的醫(yī)療設(shè)施，派專家定期坐診。截至2008年7月，南流社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心完成業(yè)務(wù)收入較2007年增長20%，門診同比增長43%，入院增長22%。該區(qū)內(nèi)其他鎮(zhèn)、街的衛(wèi)生院也先后都交給區(qū)醫(yī)院托管，全部改建為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。村一級設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生站，由服務(wù)中心統(tǒng)一指導(dǎo)。由于這些改革，就診人數(shù)大幅度增加，實現(xiàn)了常見病不出鎮(zhèn)街的目標(biāo)。有患者反映：以往會到區(qū)（縣級）醫(yī)院手術(shù)，至少需要花費4000元的病，如今在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心由區(qū)醫(yī)院派出專家做手術(shù)，只需花2000余元，在扣除新農(nóng)合報銷的部分之后，個人只需承擔(dān)600余元。又如，山東省平原縣在2009年完成了城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)。據(jù)報導(dǎo)，原來的553個村級衛(wèi)生室改編為180個綜合衛(wèi)生室。在衛(wèi)生室配置了620鄉(xiāng)村醫(yī)生，更新了血壓表、聽診器、溫度計，大部分的村衛(wèi)生室都配備了高壓消毒鍋、心電圖儀、簡易呼吸機、洗胃機等，并有縣醫(yī)院專家定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室坐診。再如，江西省南昌市（管轄地5個區(qū)和4個縣）從市財政撥出5900萬元，從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥出3771萬元，對全市80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行改造的結(jié)果，常見病、多發(fā)病的就醫(yī)基本上不用出鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。

由此可見，醫(yī)療領(lǐng)域的“多極集中”，其基本趨勢為：完善、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和整頓、合并村級衛(wèi)生室，由縣級醫(yī)院來統(tǒng)一指導(dǎo)縣域醫(yī)療機構(gòu)。這種集中化的思路，也可能破壞村級醫(yī)療服務(wù)原有的結(jié)構(gòu)。

在村衛(wèi)生室工作的鄉(xiāng)村醫(yī)生，特別是其核心力量的50歲以上的醫(yī)生有幾個共同特點：①以中醫(yī)為主，②沒有受過正規(guī)醫(yī)學(xué)教育，依靠自學(xué)和經(jīng)驗來就診，③世襲情況很多，自己的父親、兒子往往也行醫(yī)，④本地出生的占多數(shù)，對患者的背景等知根知底，⑤在很多情況下，是村莊里唯一的醫(yī)生，或者是兩個之中的一個（全國行政村平均鄉(xiāng)村醫(yī)生人數(shù)為1.4）。以上幾個背景，給鄉(xiāng)村醫(yī)生這一群體，賦予了一個職業(yè)倫理上的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。他們的工作精神往往呈現(xiàn)自我犧牲、為村民服務(wù)的色彩。有的醫(yī)生對困難戶免費醫(yī)治，墊付、折扣醫(yī)藥費，也有的親自在山中采收中藥材，為的是降低村民的醫(yī)藥開支。這種精神的基礎(chǔ)應(yīng)該是職業(yè)倫理和“鄉(xiāng)情”的結(jié)合，而且越是缺少醫(yī)療資源的偏僻農(nóng)村，自我犧牲態(tài)度可能會越突出。

當(dāng)然，報紙上介紹的這種“優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生”往往是篩選出來的模范，多少被添加了理想化色彩。但是，這種事例同時也暗示著，當(dāng)前的農(nóng)村基層醫(yī)療大大依賴于鄉(xiāng)村醫(yī)生他們對該社區(qū)特有的熟悉關(guān)系、鄉(xiāng)情和包括中藥材在之內(nèi)的地方性知識。如果繼續(xù)加大由上而下的城鎮(zhèn)化力度，急于建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療服務(wù)體系，忽略原有基層醫(yī)療的社會資源，反而會給基層的患者帶來極大的不便。越是遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的山區(qū)農(nóng)村，基層醫(yī)療越是維持在一個脆弱的平衡上。正因如此，一個鄉(xiāng)村醫(yī)生將自己的衛(wèi)生室，從交通便利的村子移建到一個山中偏僻的村子，這一行為能在報導(dǎo)中受到表揚

（三）教育的“多極集中”

在2006年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村教育的主要承擔(dān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政幾乎等同于“教育財政”。因為政府教育財政力量經(jīng)常處于不充足的狀態(tài)，不足的經(jīng)費只能由農(nóng)民家長來彌補，過去的體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和本地農(nóng)民承擔(dān)過重的負(fù)擔(dān)。2007年6月國務(wù)院提出“分級管理，以縣為主”的方針，農(nóng)村教育的責(zé)任主體由農(nóng)民轉(zhuǎn)移到政府，而政府的責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣。在胡錦濤執(zhí)政時期，如同醫(yī)療領(lǐng)域引進合作醫(yī)療的劃時代的政策，教育服務(wù)領(lǐng)域也在2007年實行了“兩免一補”。為此，中央財政撥款92億元，全國1.48億名義務(wù)教育年齡學(xué)生享受之。2009年8月，中央財政保證義務(wù)教育改革資金撥款累計達(dá)到577.6億元。

在這種環(huán)境之下，各地教育服務(wù)的“多極集中”之進展，除了城鄉(xiāng)一體化的理念之外，還受到了計劃生育的實行和學(xué)生數(shù)量減少的影響。早在2001年前后，全國農(nóng)村就開始實行中、小學(xué)的撤銷與合并。比如在廣西省河池市（地級市）的農(nóng)村，陸續(xù)撤銷以前分散在村莊里的“村小”（一二年級），在行政村的中心建立“完小”（一到六年級），進而把一些村完小的五六年級合并到鄉(xiāng)中心校。有些地方還有新的規(guī)劃，就是未來每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只辦一至兩所中心小學(xué)，所有村級學(xué)校全部撤掉。山東省平原縣為了讓城鄉(xiāng)學(xué)生享受同等優(yōu)質(zhì)教育，采取“初中進城”措施，將初中教育所有的資源集中到縣城，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)撤并后改建為中心小學(xué)，“改變了農(nóng)村小學(xué)布點多、投資散、條件差的狀況”。5年間，該縣教育總投資達(dá)2.6億元，擴建了一中，新建了三中，改建了五中，撤并了設(shè)在農(nóng)村的18處鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)。縣城5所城區(qū)中學(xué)承擔(dān)全縣初中階段教育教學(xué)，招生能力達(dá)到400個教學(xué)班、2萬名在校生。黑龍江省富錦市（縣級市）將原有17所初中和194所完小，2004年撤并為7所和24所。

教育領(lǐng)域的“多極集中”可能會帶來的影響有三：首先，寄宿生和遠(yuǎn)距離的走讀生問題。小學(xué)撤并的結(jié)果，一部分學(xué)生住家離學(xué)校太遠(yuǎn)，成為寄宿生，另外一部分學(xué)生成為遠(yuǎn)距離的走讀生，上下學(xué)極為困難。尤其是學(xué)齡低的兒童，若考慮到離開父母住在宿舍對成長過程之影響，或是上學(xué)走路過長所帶來的危險性，總的說來，過度的撤并小學(xué)弊多于利。如此情況下，配備校車接送學(xué)生的學(xué)校還屬于罕見，因此有地方用三輪車、四輪汽車、拖拉機等違法裝載學(xué)生，交通安全問題較嚴(yán)重。有的因為學(xué)校變得太遠(yuǎn)，家長只能帶孩子到打工地點。至少對于小學(xué)教育來說，應(yīng)該謹(jǐn)慎地考慮教育的集中化所帶來的利與弊，需要注意到居民的生活圈問題。在這個意義上，教育領(lǐng)域的“多極分散”也有一定的合理性。因為很多村級小學(xué)是過去的村民花費大量的人力、物力集資建起來的，有的校舍撤并后被閑置，無人管無人問自行毀壞，村民看著很痛心。

其次，長遠(yuǎn)的農(nóng)村發(fā)展來看，眾多初中生的輟學(xué)可能會導(dǎo)致不良的后果。這一問題也與上述空間格局問題密切相關(guān)。有關(guān)初中生輟學(xué)的許多研究已經(jīng)指出了多方面的原因。一是學(xué)生失去學(xué)習(xí)動機，但是其背景比較復(fù)雜。一方面，衡量一個初中的教學(xué)質(zhì)量，往往以其高中升學(xué)率做為指標(biāo)，學(xué)校與教師千方百計想要得出好數(shù)字，使得學(xué)生承受了有形無形的壓力，不尊重排名較低的學(xué)生，使得這些學(xué)生容易感到挫折，最后覺得痛苦無法讀下去。另一方面，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難的現(xiàn)在，外出打工的選擇反而顯得頗有吸引力。尤其是過年時，看到去大城市打工的大哥大姐回來，穿著時髦，見多識廣，帶回來的錢多，讓很多初中生頗受誘惑。初中生輟學(xué)現(xiàn)象與本文討論的農(nóng)村公共服務(wù)“多極集中”實際上是息息相關(guān)。有一項研究通過東北地區(qū)的個案分析明確指出，由于初中的“布局調(diào)整”，原有的村級中學(xué)被取消，合并為鎮(zhèn)中學(xué)，宿舍的住宿費和生活費增加了家長的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。再來，布局調(diào)整后，家長鞭長莫及，無法親身指導(dǎo)住在宿舍的子女，加上鎮(zhèn)上的風(fēng)紀(jì)紊亂，導(dǎo)致憂心忡忡的家長寧可容忍子女退學(xué)回家。

最后，教育的“多極集中”讓縣域內(nèi)農(nóng)民內(nèi)部的社會差距表露無遺。與醫(yī)療領(lǐng)域相比，教育資源的集中化，更傾向于縣城。正如周飛舟研究指出，“以縣為中心”的方針提出以后，教育財政被專項化，由縣政府來管理這筆資金。最初的動機在完善農(nóng)村的教育服務(wù)，但其實際效果卻適得其反。專項化資金的申請手續(xù)越規(guī)范化，教育資金越難滲透到農(nóng)村學(xué)校。他指出；“專項化的實際效應(yīng)在于加強了縣級職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量”，“這些專項化的財政資金卻會由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的缺位而滯留在縣（或縣級市）一級，造成了所謂的“公共財政覆蓋縣城”而非反哺農(nóng)村的結(jié)果”。從一個縣域的教育來看，只給縣城的一些學(xué)校帶來繁榮。過去是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，動員本地農(nóng)民和富人等社會關(guān)系，獨自籌措教育資源，但自“以縣為中心”實行之后，奪取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的權(quán)限，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校的相對衰弱。

如此情況下，經(jīng)濟條件優(yōu)越的農(nóng)民家庭，愈加想方設(shè)法把孩子送到縣城的學(xué)校。在這個意義上，部分農(nóng)民已經(jīng)開始與縣城市民“一體化”。如前所提的湖北武穴市張某，在縣城購買商品房的主要目的之一，就是讓子女在縣城就讀。當(dāng)然其成本昂貴，多數(shù)家庭孩子仍然得“殘留”在農(nóng)村學(xué)校里。在此，與城市“一體化”的農(nóng)民和“殘留”在農(nóng)村的農(nóng)民呈現(xiàn)了新的兩極分化。以城鎮(zhèn)化腳步較快的河南省新野縣沙堰鎮(zhèn)翟村為例，村內(nèi)小學(xué)只有4年級為止，畢業(yè)之后有三個選擇；①縣城的小學(xué)，②沙堰回民小學(xué)（非回民也可以報名），③沙堰明德小學(xué)。明德小學(xué)只有5、6年級班，有宿舍。小學(xué)6年級畢業(yè)之后有一半的學(xué)生去縣城初中就讀。

結(jié)語

本文的討論可以總結(jié)為以下三點。

首先，我們發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)村一體化的“城市”，其中最重要的涵義是縣城。換言之，十八大提出的三農(nóng)政策之要點在于縮小縣城市民與本縣農(nóng)民之間的差距。其實，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的概念往往與“發(fā)展縣域經(jīng)濟”同時提出，可見兩個概念的融合性很高。我們可以確切指出，中國中央政府通過以縣為單位著想，把縣域內(nèi)部的差距當(dāng)做問題焦點，這使得它能夠回避針對沿海大城市既得利益市民采取果斷措施。以往關(guān)于中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的研究幾乎沒有注意到這層政策的內(nèi)涵。因此，我們今后應(yīng)該重新認(rèn)識“縣域社會”的戰(zhàn)略性地位，繼續(xù)加快縣域研究的步伐。

其次，本文發(fā)現(xiàn)“多極集中”的城鎮(zhèn)化所帶來的復(fù)雜影響。至目前為止，全國各地相對先進的事例顯示，地方政府以縣為單位的城鎮(zhèn)化根據(jù)“多極集中”的想法而投入較多的資源，政策領(lǐng)先民間，城鎮(zhèn)化的猛烈推進似乎與城鄉(xiāng)居民的意思無關(guān)。在十八大的精神給城鎮(zhèn)化政策賦予了正當(dāng)性和其“主流”地位的今天，各縣的領(lǐng)導(dǎo)推進以縣為單位的城鎮(zhèn)化來顯示自己的政績。由本文討論的事例來看，“多極集中”在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的強化，而在教育領(lǐng)域更傾向于縣城的強化。

隨著政府公共資源投入方式的變化，前一段時期的利益分配模式也開始重組，縣域城鄉(xiāng)居民的利害關(guān)系也發(fā)生了分化；由于推進“多極集中”，在有一部分農(nóng)村居民能夠享受到重點資源投入的“極”的同時，另外有一部分農(nóng)民變得離“極”太遠(yuǎn)，因此享受不到“極”提供的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。如本文所反復(fù)討論所指出，那些在大城市打工之后回鄉(xiāng)，回到本縣內(nèi)“極”的新生代農(nóng)民工，相對容易接觸城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)資源，而其他多數(shù)的老人和老一輩農(nóng)民工，至少在短期之內(nèi)，會感到公共服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)離他們，使用不便。

最后，上述變化使我們不得不再次考慮一個老問題：如何定位以往發(fā)揮作用的行政村之治理能力？在城鎮(zhèn)化政策的沖擊之下，行政村一級是否應(yīng)該繼續(xù)扮演其角色，或者逐漸消失？自古以來，中國農(nóng)村的公共生活和公共治理大大依賴于村莊的“共”的資源。如本文檢討，農(nóng)村的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，僅僅依靠政府的再分配或市場交換作用的話，遠(yuǎn)不足以給居民提供最低水平的公共服務(wù)，因此需要以基層的家長、鄉(xiāng)村醫(yī)師、教師等人才對家鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)情”來彌補。這種鄉(xiāng)情，是由中國農(nóng)村社區(qū)長期以來積累下來的歷史記憶所支撐。但很多人卻沒有察覺這種共同的記憶是一種“資源”。象中國這樣在城市的背后擁有一個龐大農(nóng)村的國家，“發(fā)展”的追求，應(yīng)如何避免流失農(nóng)村社區(qū)資源，實為當(dāng)務(wù)之急。因此，在于大力推進城鎮(zhèn)化的今天，更需要以虛心坦懷的態(tài)度，去重新發(fā)現(xiàn)有形無形的基層資源。

［1］胡錦濤.解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑［N］.農(nóng)民日報，2012-11-09.

［2］中兼和津次「中國における『都市·農(nóng)村一體化』政策を考える」『中國経済研究』第7巻第2號，2010.

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［22］讓農(nóng)民也能享受最好的醫(yī)療資源—濰坊子區(qū)城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改試水成功［N］.農(nóng)民日報，2008-09-22.

［23］資源配置，平原縣“城鄉(xiāng)全等”［N］.農(nóng)民日報，2010-07-23.

［24］南昌140萬農(nóng)民享受新型醫(yī)療服務(wù)—三年內(nèi)、將対全市80所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、1192所村級衛(wèi)生所進行標(biāo)準(zhǔn)化改造［N］.農(nóng)民日報，2006-12-04.

［25］村民的貼心人—記全國優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生王存維［N］.農(nóng)民日報，2007-07-14；一輪照亮苗鄉(xiāng)的明月—記全國優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生李春燕［N］.農(nóng)民日報，2007-10-06；一枝秀梅普散芬芳—記全國優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生普秀梅［N］.農(nóng)民日報，2007-09-22；扁擔(dān)醫(yī)生：大山里的“120”－記全國“最美鄉(xiāng)村醫(yī)生”李前峰［N］.農(nóng)民日報，2013-01-28；采春茶籌款換設(shè)備，一位鄉(xiāng)村女醫(yī)生的期待——村醫(yī)“有名”還應(yīng)“有份”［N］.農(nóng)民日報，2013-04-11.

［26］張玉林.中國農(nóng)村教育：問題與出路［A］.錢理群，劉鐵芳.鄉(xiāng)土中國與鄉(xiāng)村教育［］C.福州：福建教育出版社，2008.

［27］農(nóng)民義務(wù)教育獲中央財政92億元支持，確保1.48億農(nóng)村中小學(xué)校全免學(xué)雜費［N］.農(nóng)民日報，2007-02-01.

［28］中央財政再撥69.4億元免費教科書資金今年已累計下達(dá)農(nóng)村義務(wù)教育保障機制資金577.6億元［N］.農(nóng)民日報，2009-08-22.

［29］村級學(xué)校調(diào)整不應(yīng)一刀切［N］.農(nóng)民日報，2005-06.

［30］資源配置，平原縣“城鄉(xiāng)全等”［N］.農(nóng)民日報，2010-07-23.

［31］王瑞璞.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)村教育：以黑龍江省富錦市農(nóng)村教育改革為例［A］.遲福林，殷仲義.中國農(nóng)村改革新起點：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化［C］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2009.

［32］農(nóng)村小學(xué)過于集中有三害［］.農(nóng)民日報，2006-01-12；盲目撒點并校引發(fā)“上學(xué)難”［N］.農(nóng)民日報，2013-03-13；農(nóng)村中小學(xué)生交通安全狀況堪憂［N］.農(nóng)民日報，2005-11-05；農(nóng)村學(xué)生家長呼吁—撤點并校小學(xué)生上學(xué)太遠(yuǎn)問題必須解決［N］.農(nóng)民日報，2010-11-12；閑置的學(xué)校應(yīng)利用起來［N］.農(nóng)民日報，2002-12-18；學(xué)?！伴e”了，地不能“閑”著［N］. 農(nóng)民日報，2005-06-24.

［33］山西一項調(diào)查表明—農(nóng)村初中生因厭學(xué)中途輟學(xué)人數(shù)増多［N］.農(nóng)民日報，2007-01-12；農(nóng)村初中生輟學(xué)堪憂［N］.農(nóng)民日報，2007-07-04.

［34］展偉靜「中國農(nóng)村中學(xué)校の高退學(xué)率現(xiàn)象と生徒および農(nóng)民の學(xué)校教育観─東北部農(nóng)村地區(qū)での実態(tài)調(diào)査に基づいて」『比較教育學(xué)研究』第38號，2009.

［35］周飛舟.財政資金的專項華及其問題：兼論“項目治國”［M］.社會：第32卷，2012.

［36］讓城鄉(xiāng)孩子同享優(yōu)質(zhì)教育資源［N］.農(nóng)民日報，2013-03-13.