西方代表性官僚制的研究理路

孔凡宏

摘 要： 西方代表性官僚制研究是從內(nèi)涵揭示入手，把內(nèi)容框定在描述性代表和實(shí)質(zhì)性代表的范圍之內(nèi)。為了尋求立論基礎(chǔ)，學(xué)者們從行政權(quán)控制、弱勢群體保護(hù)、政策制定與執(zhí)行協(xié)同、工作創(chuàng)新與效率等方面夯實(shí)其研究的合法性根基。西方代表性官僚制的研究從提出問題奠定研究基調(diào)為起點(diǎn)，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的被動代表性狀況研究、被動代表性導(dǎo)向和主動代表性的生成機(jī)理研究、主動代表性效度的驗(yàn)證研究，再拓展到主動代表性達(dá)成條件的研究。代表性官僚制的提出及深入探討，其實(shí)質(zhì)是學(xué)者們?yōu)榻鉀Q代議制民主缺陷和困境而作出的嘗試與努力。

關(guān)鍵詞： 代表性官僚制； 主動代表性； 被動代表性； 代議制民主

中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.001

代表性官僚制（Representative Bureaucracy）的研究在西方已經(jīng)有70多年的歷史，目前正在向深度和廣度拓展。代表性官僚制是西方“民主行政”典范的一個研究視角，其提出及演進(jìn)究其實(shí)質(zhì)是西方正在進(jìn)行的一場靜悄悄的關(guān)涉“代表性”的變革。洛伊（Lowi）認(rèn)為，過去的代表性改革都是致力于擴(kuò)大參與，集中于政治層面，以應(yīng)對導(dǎo)致公共部門危機(jī)的社會弊病。由利益集團(tuán)自由主義（interest-group liberalism）形塑的“新代表性”把代表性的原則擴(kuò)大到了行政領(lǐng)域，使行政部門也卷入了代表性。[1]

西方代表性官僚制的研究是從內(nèi)涵、價值、題域三個維度展開的。筆者力求通過對西方代表性官僚制進(jìn)行內(nèi)涵的揭示、價值的闡釋、題域的廓清，比較完整地展現(xiàn)代表性官僚制在西方的研究全貌，為其他學(xué)者進(jìn)一步研究提供鋪墊。

一、代表性官僚制的內(nèi)涵揭示

根據(jù)《牛津高階英語詞典》的解釋，“代表”（representative）一詞主要有兩層含義：一是指受委托代替?zhèn)€人﹑集體﹑組織辦事或表達(dá)意見的人；二是指顯示同一類的共同特征的人或事物。從詞典的釋義來看，代議制的代表所體現(xiàn)的主要是第一層含義，以往人們談代表或代表性也是聚焦于代議制層面。代表性官僚制所指的代表同時關(guān)涉這兩個層面的含義。

從學(xué)者的釋義來看，代表性（representation）就是使事實(shí)上不在場（not present）的事物在一定意義上具有近乎在場（at present）的作用和特征。彼得金（Hanna Pitkin）認(rèn)為，根據(jù)代表者是否能夠代表預(yù)期的被代表者，可以區(qū)分出四種類型的代表：形式上代表（formal representation）、描述性代表（descriptive representation）、象征性代表（symbolic representation）、實(shí)質(zhì)性代表（substantive representation）。[2] 形式上代表是通過選舉程序產(chǎn)生的，人們通過選舉程序授權(quán)其他人代表自己而行動，并通過使代理人再次當(dāng)選或落選這樣一種壓力機(jī)制使他們對自己的行為負(fù)責(zé)。但是正如拉蒂（Georgia Duerst-Lahti）等人所言，“選舉只是使代表性成為可能，而其本身并不構(gòu)成代表性”。[3] 描述性代表是指由于組織機(jī)構(gòu)成員的特征與大眾或某群體的特征相類似，他們的決策或執(zhí)行預(yù)期能夠代表這些群體的利益，從而增強(qiáng)政策制定和執(zhí)行的合法性。象征性代表是指那些象征性的事物或人，如旗幟、國王等，能夠代表那些不在場的事物或人的利益。象征性代表并不一定依靠相似性或其他實(shí)質(zhì)性聯(lián)系，而是依賴于情感、態(tài)度、信仰、傳統(tǒng)等，并且受結(jié)果的影響較小。實(shí)質(zhì)性代表是指代理人通過實(shí)際行動切實(shí)表達(dá)了委托人的意愿并真實(shí)地代表了他們的利益，就像委托人本人在場一樣。

如果說代議制關(guān)注的是形式上代表和實(shí)質(zhì)性代表的話，那么代表性官僚制更多關(guān)注的是描述性代表和實(shí)質(zhì)性代表。代議民主制的設(shè)計初衷無非是想通過形式上代表（選舉）輔以其他機(jī)制達(dá)到實(shí)質(zhì)性代表的目的。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，行政國的來臨，立法權(quán)的衰落，以及代議制民主設(shè)計本身并非完美無瑕，導(dǎo)致了其實(shí)質(zhì)代表性不足的問題。代表性官僚制正是在代議制關(guān)于形式上代表的設(shè)計之外，通過在行政部門增加描述性代表的設(shè)計達(dá)到彌補(bǔ)代議制實(shí)質(zhì)代表性不足的缺陷。

從學(xué)理上來看，代表性的概念一直拘囿于代議制層面。而現(xiàn)在把代表性與官僚制結(jié)合起來，就必須從政治哲學(xué)的視角來尋找支撐。庫克（Brian J. Cook）的解決思路很具有說服力。在傳統(tǒng)觀念中，“官僚制是為了協(xié)助政治機(jī)關(guān)（political institutions）（代議機(jī)關(guān)）更好地履行相應(yīng)的職能而設(shè)立的，它本事并不是政治機(jī)關(guān)，它只是政治機(jī)關(guān)的附屬物，只具有工具性的價值。對政治機(jī)關(guān)和法律的回應(yīng)性意味著它必須屈從于總統(tǒng)和國會，并最終從屬于憲法”。[4] 庫克認(rèn)為，對官僚制角色的傳統(tǒng)認(rèn)識是有問題的。事實(shí)上，官僚制本身就是政治機(jī)關(guān)，它的管理權(quán)威不是來源于專業(yè)技能，而是直接來源于憲法，履行著政治機(jī)關(guān)的憲法職能。作為政體的一個重要組成部分，它與總統(tǒng)、國會、法院的地位是并駕齊驅(qū)的。這樣，官僚制就得到了正名，地位得以抬升，就能像立法機(jī)關(guān)那樣承擔(dān)起代表性的職能。[5] 庫克在論證自己的觀點(diǎn)時，對代表性官僚制是持否定態(tài)度的，其初衷是批判代表性官僚制在代表性方面的困境。可能連他自己都沒意識到，他的論證其實(shí)也給代表性官僚制提供了代表性的合法性根基。

根據(jù)多蘭（Julia Dolan）和羅森布羅姆（David H. Rosenbloom）的觀點(diǎn)，代表性官僚制的內(nèi)涵可以分成兩個層面：其一側(cè)重于政府機(jī)構(gòu)的職員；其二側(cè)重于行政決策中公共群體與利益相關(guān)者群體成員的組織機(jī)制。[6] 第一個層面是指全體社會成員都具有同等的機(jī)會受雇于國家公務(wù)員體系，任職于官僚機(jī)構(gòu)的行政人員在種族、性別、階層等方面的結(jié)構(gòu)化特征應(yīng)該與社會人口統(tǒng)計的特征相一致。具有特定特征的官僚被假定與此特征的人群具有相同或相似的價值觀和態(tài)度，并在政策制定和執(zhí)行中能夠表達(dá)這些人群的意愿并代表這些人群的利益。第二個層面的含義是指：“通過合法的和通行的程序使公共群體、利益集團(tuán)和利益相關(guān)者群體直接參與行政決策的過程，代表性也可以滲透進(jìn)公共官僚之中。” [6]

從文獻(xiàn)梳理的結(jié)果來看，學(xué)者們的研究旨趣基本集中在代表性官僚制內(nèi)涵的第一個層面，而第二個層面的研究是非主流的，并通常被劃歸到其他研究題域去研究（如利益集團(tuán)的研究）。多蘭和羅森布羅姆也認(rèn)為：“至少在美國，代表性官僚制的這個方面（參與的代表性）還沒有像職員的代表性那樣得到學(xué)術(shù)界這么多的注意?！?[6] 筆者的研究也是基于第一個層面的綜述研究。

對西方代表性官僚制的內(nèi)涵可以用3W來揭示。Who，即誰代表？回答是任職于官僚機(jī)構(gòu)的官僚，而不是代議機(jī)關(guān)的立法人員或民選官員。Whom，即代表誰？回答是具有特定特征的人群，特別是那些權(quán)益受到忽視或利益未被充分表達(dá)和代表的弱勢群體，如少數(shù)種族、女性等。How，即如何代表？回答是通過官僚機(jī)構(gòu)中與社會人口統(tǒng)計結(jié)構(gòu)化特征相一致的官僚在政策制定和執(zhí)行中基于同類認(rèn)同等內(nèi)在驅(qū)動力來代表特定特征的人群。3W模式基本能夠涵蓋代表性官僚制的內(nèi)涵，學(xué)者們的釋義基本上沒有溢出這個框架。

二、代表性官僚制的價值闡釋

西方對代表性官僚制的研究持續(xù)了70多年，至今方興未艾。究其原因，源于學(xué)者們認(rèn)為代表性官僚制具有重要的價值意蘊(yùn)，歸納起來大致有如下幾點(diǎn)：

（一）控制說

在“守夜人” 政府時期，立法、行政、司法三權(quán)之中，立法權(quán)占主導(dǎo)地位。它雖然與總統(tǒng)齊名，但卻通過管理細(xì)節(jié)掌控各部部長，入侵行政權(quán)。[7] 這時候的權(quán)力控制機(jī)制是民眾通過選票控制議會，議會通過立法和預(yù)算等手段控制官僚。但隨著20世紀(jì)40年代后行政權(quán)的擴(kuò)張，沃爾多所謂的“行政國”的來臨，國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)模式由議會至上演變?yōu)樾姓鲗?dǎo)，權(quán)力控制鏈條出現(xiàn)了松動乃至脫節(jié)?！坝捎诠倭胖茩?quán)力的日益增長，（議會）對官僚行為的傳統(tǒng)控制模式，例如預(yù)算監(jiān)督、立法約束，是虛弱的、不足的?！?[8] 另外，伴隨著官僚們的專業(yè)技能優(yōu)勢而日益擴(kuò)大的決斷權(quán)力，也使得民選官員（如總統(tǒng)）通過官僚組織控制官僚的努力變得困難。因此，弗萊那甘（Flanagan）等人認(rèn)為，盡管從法律上來說，聯(lián)邦一級的行政機(jī)構(gòu)（administration at the federal level）同時對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，但是事實(shí)上聯(lián)邦政府官員具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)和獨(dú)立性。總統(tǒng)和國會都發(fā)現(xiàn)，對官僚的完全控制實(shí)際上是很難的，雖然總統(tǒng)是最高行政長官而國會制定法律。[9]

政治家和民選官員對官僚的控制力減弱，再加上投票選舉本身的缺陷造成的民眾對政治家和民選官員控制力的弱化， [10] 導(dǎo)致責(zé)任鏈條的松動乃至脫節(jié)。為了加固和修復(fù)責(zé)任鏈條，學(xué)者們把目光轉(zhuǎn)向官僚制，認(rèn)為代表性官僚制就是強(qiáng)化責(zé)任的恰當(dāng)機(jī)制?！按硇怨倭胖谱鳛橐环N確保行政責(zé)任的手段來說，其責(zé)任的本質(zhì)是心理方面的?！?[11] 代表性官僚制通過與官僚的性別、種族等特征相關(guān)聯(lián)的價值、認(rèn)同，對官僚形成一種無形的心理控制——軟約束，使他們在決策和執(zhí)行決策的過程中向與自己具有相同或相似特征的群體傾斜，特別是少數(shù)弱勢群體，代表他們的利益。

（二）公平說

從政治家的競選策略來看，政黨領(lǐng)袖在政治決策中一般將遵循多數(shù)選票原則，把贏得更多選票作為政策目標(biāo)。“政治家專門追求偏好適應(yīng)策略，如果他們要戰(zhàn)勝有活力的對手，理性的政黨領(lǐng)袖就必須使他們的政策立場盡可能與多數(shù)投票者的偏好保持完全一致，或者至少與多黨制下龐大的輿論集團(tuán)保持一致?！?[12] 少數(shù)投票者的利益很難在政策中得到體現(xiàn)。

從利益集團(tuán)的競爭來看，為了贏得更多的當(dāng)選機(jī)會，總統(tǒng)和議員候選人極盡所能籌措資金，而不得不仰賴于強(qiáng)勢利益集團(tuán)，因?yàn)檫@筆資金數(shù)額巨大，“據(jù)估計，在1999-2000年的選舉周期中，有超過30億美元花在了各級競選活動上”。[13] 強(qiáng)勢利益集團(tuán)以各種名義向參選者捐款，以求當(dāng)選后的回報，而且往往如愿以償。弱勢集團(tuán)無力提供競選贊助或游說無門，往往受到冷落，利益得不到充分表達(dá)。

從決策規(guī)則來看，多數(shù)裁定規(guī)則由于平衡了保護(hù)和效率雙重維度，是現(xiàn)代社會最常用的決策規(guī)則，但是卻使集體選擇變成了“少數(shù)投票者被迫參與他們不能阻止也不能對其所引起的損害要求補(bǔ)償?shù)哪切┗顒印薄14] 密爾認(rèn)為，多數(shù)裁定規(guī)則意味著多數(shù)人把自己的意愿強(qiáng)加給少數(shù)人。最終集體決策結(jié)果所體現(xiàn)的是多數(shù)人的利益，屬于少數(shù)人的利益被忽略了。這也是一種不公平和對民主制原則的違反。[15]

代議制民主的瑕疵、決策規(guī)則的困境造成了嚴(yán)重的公平問題。但是公平（平等）和自由是民主的兩個最重要的目標(biāo)，如果對任何一個目標(biāo)的追求完全壓倒另一個目標(biāo)，民主就受到威脅。[16] 針對這一現(xiàn)象，一些學(xué)者認(rèn)為，代議制解決不了或遺留的少數(shù)人的公平問題可以由代表性官僚制來解決。羅爾（Rohr）就認(rèn)為，為了保障公平起見，“公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)特征，應(yīng)該與社會的結(jié)構(gòu)特征相似”。[17]

（三）支持說

美國學(xué)者諾頓·E·朗（Norton E. Lang）認(rèn)為，行政管理的生命線是權(quán)力。官僚除了從正式的指揮鏈條得到權(quán)力以外，還必須從組織外部獲得政治權(quán)力。而政治權(quán)力來源的主要途徑是獲得外界的認(rèn)可、支持?！靶姓囊粋€最重要而又最花費(fèi)時間的方面，是由旨在獲得‘顧客的充分承認(rèn)所進(jìn)行的范圍很廣的活動構(gòu)成的。通過這種承認(rèn)組織得以生存，而且，如果幸運(yùn)的話，還可以發(fā)展成一種有利于計劃制定和執(zhí)行的統(tǒng)一意見。” [18]

對官僚機(jī)構(gòu)來說，獲得公眾支持的最好路徑就是讓公眾參與政策的制定，協(xié)同政策的執(zhí)行，代表他們的利益。代表性官僚制就提供了這樣一個路徑。

1. 代表性官僚制為公眾提供認(rèn)同感。赫伯特（Adam W. Herbert）認(rèn)為，官僚與所服務(wù)的“顧客”具有相同的統(tǒng)計學(xué)特征（如生理或社會特征），能從根本上改變他們之間的關(guān)系。“不管他是黑色人種、棕色人種還是紅色人種，只要在場的是他所認(rèn)同（identified）的行政人員，首先至少給他一種安全感，他會認(rèn)為傾聽他訴說的官僚能夠理解他所描述的需求、事實(shí)、看法。如果需要任何幫助，他也會義不容辭。” [19]

2. 代表性官僚制促進(jìn)參與的廣度。舍爾頓（Sally Coleman Selden）認(rèn)為：“當(dāng)潛在的顧客認(rèn)同項(xiàng)目主管官員時，他們更樂于參與政府項(xiàng)目；同樣地，當(dāng)他們對主管項(xiàng)目的人事安排感覺不自在或窘迫時，他們也會對項(xiàng)目的參與采取逃避的態(tài)度?！?[20] 海德威格（Don F.Hadwiger）通過調(diào)查后也發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)家行政局的縣級黑人檢查員（black county supervisors in the U.S.Farmers Home Administration）的出現(xiàn)對黑人參與具有積極的影響，那些黑人們以前很害怕出入全是白人的辦公室。[21]

（四）創(chuàng)新與效率說

如果說代議制關(guān)注的是多數(shù)人群體利益的話，代表性官僚制倚重的恰恰是少數(shù)群體的權(quán)益。代表性官僚制對差異、特殊的重視，被學(xué)者們奉為提高官僚組織創(chuàng)新與效率的路徑選擇。

通過差異化戰(zhàn)略促進(jìn)創(chuàng)新、提高效率，在企業(yè)的人力資源管理中，這是不難理解的?！耙粋€公司里如果都是同一文化背景、同一種族的人，很容易陷在某一個特定的思想領(lǐng)域，所以很難迸發(fā)出奇思妙想，多元化的環(huán)境使你愿意聽到不同的意見，而不是說有選擇性的，而人們也因此會更加開放?！?[22] 行政學(xué)家把以差異促創(chuàng)新提效率的思維從企業(yè)延伸到官僚制，認(rèn)為代表性官僚制“通過鼓勵少數(shù)種群參與，能夠?yàn)闄?quán)力分享、福利、尊嚴(yán)提供真正的機(jī)會和激勵”，[23] 最終能夠促進(jìn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，提高行政效率。這一理念的現(xiàn)實(shí)型態(tài)就是不少西方國家施行的“工作部門多樣化” （workplace diversity）方案。比如澳大利亞就在公共部門積極推行“工作部門多樣化”方案，并加以考核。通過使各個行政機(jī)關(guān)的職員在年齡、性別、種族、文化背景、宗教信仰等方面的不同，以及在教育層次、工作經(jīng)歷、生活經(jīng)歷、個性特征等方面的差異化，達(dá)到激發(fā)新思想、新觀點(diǎn)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)革新的目的；通過使具有差異性特征的雇員更好地理解多樣化顧客的多樣化需求，真正實(shí)現(xiàn)以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)。

三、代表性官僚制的題域拓展

西方代表性官僚制研究從早期的提出問題、基本概念厘定，到被動代表性的測度，再到主動代表性的驗(yàn)證及發(fā)生機(jī)理分析，逐步深化和拓展。

（一）早期的開創(chuàng)性研究——問題提出

官僚制的代表性思想可以追溯到托馬斯·杰弗遜（Thomas Jefferson，1801-1809）和安德魯·杰克遜（Andrew Jackson，1829-1837）。[8] 不過他們只是提出了保障政治自由和統(tǒng)治合法性的背景下?lián)喂毴藛T的多樣化問題，還沒有提出代表性官僚制的概念。

代表性官僚制的概念出現(xiàn)于20世紀(jì)40年代，唐納德·金斯萊（Donald J. Kingsley）被認(rèn)為是提出這一概念的第一人。1944年金斯萊在他出版的《代表性官僚制》一書中分析了英國的公務(wù)員體系，并對該體系中的精英統(tǒng)治的狀況進(jìn)行了揭露和批判。他認(rèn)為，公務(wù)員體系“過多吸收按照統(tǒng)治階級的傳統(tǒng)模式培養(yǎng)出來的中上等階層人士”。這些不足產(chǎn)生了重大的政治后果。在他看來，“如果國家意在解放而不是奴役”，那么代表性官僚制就是必要的。[6] 不過，金斯萊在英國公務(wù)員體系中所認(rèn)為的代表性概念與現(xiàn)代所理解的代表性官僚制的概念還是有出入的，因?yàn)樗话焉鐣A層（social class）作為最重要的人口統(tǒng)計變量來集中研究。

利維坦（M. David Levitan）集中探究了在美國公共部門中造就代表性雇員的可能性問題。他認(rèn)為，如果這些機(jī)構(gòu)中勞動力（workforce）的人口統(tǒng)計結(jié)構(gòu)特征與社會中的相同或相似的話，公眾會更加認(rèn)可機(jī)構(gòu)的工作行為。[24] 朗（Norton E. Long）集中研究的是官僚機(jī)構(gòu)對相關(guān)利益群體的代表性問題，他認(rèn)為，美國聯(lián)邦官僚制為重要利益群體提供了有效且負(fù)責(zé)的代表性。這一做法填補(bǔ)了國會和政治機(jī)構(gòu)的職能空白。[25] 而萬·李珀（Van Riper）則使用代表性官僚制解釋美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題。他認(rèn)為，真正的代表性官僚制必須具有合理的社會多樣化特征，比如職業(yè)、階層、地理位置等等，它們“必須與社會特質(zhì)（ethos）和意見（attitudes）相一致，因?yàn)楣倭胖埔彩巧鐣囊徊糠帧薄26]

弗雷德里克·莫歇爾（Frederick Mosher）區(qū)分了官僚制代表性的兩個不同維度，并貼上了“被動”（passive）代表或“社會學(xué)上”（sociological）的代表以及“主動”（active）代表或“職能”（functional）代表的標(biāo)簽。他認(rèn)為，被動代表關(guān)心“個體（公務(wù)員）的出身狀況（source of origin）以及它們集體（collectively）反映整體社會狀況的程度。這可以根據(jù)他的住地及其特征（農(nóng)村、都市、郊區(qū)等）、前期從事職業(yè)、父親從事的職業(yè)、教育狀況、家庭收入、家庭所屬社會階層、種族、宗教信仰等進(jìn)行統(tǒng)計、測量”。[27] 被動代表進(jìn)一步深化就是主動代表，他認(rèn)為“公務(wù)員個體如果在特征上歸屬于整個社會群體或某一較小社會群體的話，他就會被預(yù)期增進(jìn)那些假定（presumed）他應(yīng)該代表的人的利益，表達(dá)他們的意愿”。[27] 莫歇爾的貢獻(xiàn)是對主動代表和被動代表進(jìn)行了明確的區(qū)分，并提出了“被動代表達(dá)成后，是否能夠自動實(shí)現(xiàn)主動代表”的問題，為后續(xù)的研究提出了命題。

自從莫歇爾提出主動代表和被動代表二分以后，學(xué)者們的研究出現(xiàn)了兩個分支，一支是延續(xù)傳統(tǒng)的研究思路，探討代表性官僚制的描述性狀況，檢驗(yàn)公務(wù)員隊(duì)伍中的多樣化狀況、分析影響多樣化結(jié)構(gòu)特征的社會制約因素及其解決路徑。一支是圍繞著主動代表和被動代表的關(guān)系展開，衍生出三個研究方向：一是研究被動代表導(dǎo)向主動代表的機(jī)制或路徑；二是對主動代表的證明或證偽；三是研究由被動代表達(dá)成主動代表的條件。

（二）傳統(tǒng)性研究——被動代表性的狀況、問題及其克服

傳統(tǒng)性研究集中于“現(xiàn)有官僚制被動代表性程度的檢驗(yàn)及其影響因素的分析”。[28] 這一類型的研究僅僅側(cè)重于考察現(xiàn)有官僚制中，公務(wù)員的生理或社會特征的比例（指人口統(tǒng)計學(xué)上的特征，如性別、種族等）是否與社會相一致，而不考慮公務(wù)員的價值取向及其與政策行為的聯(lián)系?？疾斓年P(guān)注點(diǎn)在平等的雇傭機(jī)會和工作部門多樣化狀況兩個方面。學(xué)者們通過考察和分析后發(fā)現(xiàn)，很多部門的被動代表性是不足的，這主要源于歧視性的遴選技術(shù)、缺乏必備的專業(yè)知識技能、主觀上不愿意擔(dān)任公職等因素。

針對被動代表性不足的問題，學(xué)者們的對策分為兩類，一類是外部施加政治壓力，把被動代表性狀況作為機(jī)構(gòu)的重要績效指標(biāo)加以考核；一類是內(nèi)部人事政策及程序，比如美國的名額分配制、80%規(guī)則、人的種別標(biāo)準(zhǔn)以及混合制等。[29]

對被動代表性研究的持久熱情源于兩個方面：一是其象征性意義?！氨粍哟硇员旧砭哂械莫?dú)立的象征性價值對民主社會是舉足輕重的。因?yàn)榫哂袕V泛代表性的公共部門（public service），特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位，向所有人敞開大門，提供相同的進(jìn)入機(jī)會，而不管他們的身份、地位如何?！?[27] 一是其正義的價值。它符合約翰·羅爾斯的“社會和經(jīng)濟(jì)的不平等分配應(yīng)適合于最少受惠者的最大利益”的正義原則。[30]

（三）建設(shè)性研究——被動代表性導(dǎo)向主動代表性的機(jī)制分析

湯普森（J. F. Thompson）認(rèn)為，主動代表的實(shí)質(zhì)性效果表現(xiàn)為確定群體的利益和需求是否被有效表達(dá)以及所追求的政策是否增進(jìn)那個種群（群體）的財富、名望或其他相關(guān)優(yōu)勢。[31] 根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們總結(jié)出由被動代表導(dǎo)向主動代表的兩種途徑：直接途徑與間接途徑。兩種途徑形成的原初動力都在于社會化過程。直接途徑有共有價值引導(dǎo)（shared values and beliefs）、同類認(rèn)同（identification）、官僚偏愛（partiality）、同感理解等（empathic understanding）四種機(jī)制。間接途徑有檢查監(jiān)督（check）、心理阻滯（restraint）、再社會化（resocialization）、行為變更（change）等四種機(jī)制。[28]

共有價值引導(dǎo)是指具有相同或相似的先賦角色的特定群體，經(jīng)歷大致相同的社會化過程而形成相應(yīng)的價值和信念，價值和信念引導(dǎo)相應(yīng)的行為，行為最終作用于政策的制定和執(zhí)行。同類認(rèn)同是指具有相同社會學(xué)統(tǒng)計特征的人群彼此會天生具有親切感、認(rèn)同感，在意見、行為上容易達(dá)成一致。官僚偏愛是指官僚會偏向與自己同類的社會群體，而排斥其他群體。同感理解是指與其他官僚相比，特定少數(shù)種群的官僚能更好地理解該種群的價值與信念，而不管他是否持有該種價值或信念。檢查監(jiān)督是指與其他官僚一起工作并且熟知其他官僚行為習(xí)慣的少數(shù)種群官僚會對他們排斥少數(shù)種群的過度行為進(jìn)行檢查、監(jiān)督，達(dá)到對他們的行為進(jìn)行約束的效果。比如，“在美國康涅狄格州的哈特福德市，一個黑人警察認(rèn)為一個白人警官正在虐待一個波多黎各女孩時，對他進(jìn)行了阻止”，[31] 而阻止的原因很大程度上因?yàn)槭芎φ呤且粋€黑人。除了檢查、監(jiān)督外，心理阻滯也是一種外部制約機(jī)制。當(dāng)其他官僚在虐待或歧視少數(shù)種群時，他們由于害怕少數(shù)種群官僚的反對、行為檢視、曝光，就會有所顧忌，自我約束不當(dāng)行為的發(fā)生。在少數(shù)種群官僚的作用下，其他種群的官僚在價值、信念、行為上也會發(fā)生變化，出現(xiàn)再社會化現(xiàn)象?？颂m茲認(rèn)為，當(dāng)少數(shù)種群的官僚與其他官僚一起工作時，“能增加其他官僚對該少數(shù)種群觀點(diǎn)、情感的理解，能更好地回應(yīng)其提出的問題和需求”。[32] 少數(shù)種群的官僚使本種群獲益的最后一個機(jī)制是誘致本種群民眾的行為變更。在少數(shù)種群官僚在場的情況下，由于種群的認(rèn)同感，該少數(shù)種群的民眾會更熱衷于參與項(xiàng)目管理，培養(yǎng)了參與意識和習(xí)慣。另外，少數(shù)種群官僚還能夠更好地激勵少數(shù)種群的民眾按照項(xiàng)目的要求行動，增加項(xiàng)目的產(chǎn)出和收益。

（四）驗(yàn)證性研究——主動代表性的證明與證偽

雖然莫歇爾強(qiáng)調(diào)被動代表性的象征性價值，但還是有一些學(xué)者認(rèn)為被動代表性意義不大，主動代表性才是代表性官僚制應(yīng)該追求的目標(biāo)。安德魯斯（Rhys Andrews）認(rèn)為，主動代表性有三種衡量標(biāo)準(zhǔn)：第一，官僚對公眾具有更大的回應(yīng)性；第二，顧客喜歡接受與自己具有相同特征的官僚提供的服務(wù)；第三，代表性官僚制對所有服務(wù)的公眾來說都是有效的，使他們都受益。[33] 20世紀(jì)90年代后，學(xué)者們對照安德魯斯主動代表性的三種衡量標(biāo)準(zhǔn)，紛紛對主動代表性展開實(shí)證性研究，主要集中于少數(shù)族群官僚和女性官僚，并得出了不同的結(jié)論。

關(guān)于證明的例證頗多，這里只列舉一二，以觀其貌。有的學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，代表性官僚制可以通過為公眾提供認(rèn)同感和增加滿意度，促進(jìn)協(xié)同執(zhí)行，提高組織績效。提勒曼（Thielemann）和斯圖亞特（Stewart）通過對為艾滋病病毒攜帶者提供治療服務(wù)的一個行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，接受服務(wù)的“顧客”都很樂意讓那些與他們具有相同生理或社會特征（比如種族、性別、性取向特征）的職員為他們提供服務(wù)，特別是那些給他們提供直接服務(wù)的一線員工。[34]

學(xué)者們通過研究還發(fā)現(xiàn)，代表性官僚制能使公眾整體受益。梅爾（Meier）等人從1991年至1996年歷經(jīng)6年之久對德克薩斯州350個學(xué)區(qū)的1000多名學(xué)生進(jìn)行研究。該項(xiàng)研究采用集中歷時性分析法（pooled time-series analysis），選取的樣本也很具有代表性，學(xué)區(qū)里北美白人學(xué)生占的比重在10%-90%，也就是說選取的學(xué)區(qū)是多族群學(xué)區(qū)。這項(xiàng)研究檢驗(yàn)了代表性官僚制（包括少數(shù)族群的教師隊(duì)伍）與組織產(chǎn)出之間的關(guān)系。這里的組織產(chǎn)出既包括給少數(shù)族群帶來的收益，也包括給非少數(shù)族群帶來的收益。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，代表性官僚制并不是以非少數(shù)族群學(xué)生的損失為代價讓少數(shù)族群的學(xué)生得利，而是實(shí)現(xiàn)了雙贏。該項(xiàng)研究結(jié)果說明，從客觀上來說，代表性官僚制確實(shí)比非代表性官僚制更有效。[35]

對于主動代表性是否能夠?qū)崿F(xiàn)，其他學(xué)者通過研究得出了不同的結(jié)果。德萊桑（Dresang）通過測算在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的預(yù)算支出途徑，來考察贊比亞所屬于某一個地方性群體（regional group）的公務(wù)員在整個公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)占主導(dǎo)地位的短時期內(nèi)行政支出的狀況后發(fā)現(xiàn)，他們的支出并沒有傾斜于該地方群體，而是側(cè)重于這個國家的其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。德萊桑通過實(shí)證研究后得出結(jié)論，“少數(shù)種群不能依靠官僚中的代表作為追求群體利益的有效資源”。[36] 還有的學(xué)者針對別人的研究成果進(jìn)行研究，并提出異議。針對梅爾等人的研究結(jié)論——代表性官僚制對少數(shù)種群和非少數(shù)種群的雙贏格局，尼爾森（Nielsen）等人通過對梅爾等人的數(shù)據(jù)重新進(jìn)行梳理和統(tǒng)計檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，他們的分析在模型描述、變量及權(quán)重選擇、分類等方面存在著缺陷。通過把這些問題更正后再重新分析，他們得出了與梅爾等人完全不同的結(jié)論。[37]

（五）保障性研究——主動代表性達(dá)成的條件分析

被動代表性達(dá)成主動代表性仰賴一定的情境或條件，對此，湯普森（Thompson）給予了足夠的重視：“探討被動代表和主動代表之間關(guān)系的合適問題不是看它們之間是否存在勾連，而是看它們在什么情境下存在勾連。” [31] 經(jīng)過歸納，有兩種背景或情境影響主動代表性，即官僚的個人境遇和官僚所在組織機(jī)構(gòu)的情況。

1. 官僚的個人境遇與主動代表性

（1）官僚的個人特征、經(jīng)歷、態(tài)度與主動代表性。賽爾登（Selden）等人通過研究后發(fā)現(xiàn)，官僚的個人情況與主動代表性之間存在一定的關(guān)聯(lián)。他們的研究結(jié)論包括：教育與接受某種代表角色呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，個人的教育水平越高，越不可能接受這樣的角色；年齡與接受某種代表角色正相關(guān)；為機(jī)構(gòu)工作的時間長短與代表角色負(fù)相關(guān)；是否堅持認(rèn)為傳統(tǒng)的、韋伯式的關(guān)于官僚制的角色就是在追求效率中保持中立的觀點(diǎn)與接受某種代表角色負(fù)相關(guān)。[6]

（2）官僚的自由裁量權(quán)與主動代表性。多蘭（Dol- an）等人認(rèn)為，授權(quán)的效果就是提高下級的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)為實(shí)現(xiàn)主動代表性提供了條件。“被授權(quán)的雇員有更大的、明確的自由裁量權(quán)與靈活度來積極地代表所屬種群的利益。他們受到來自上級、組織文化和紅頭文件的限制很少。他們在直接處理事關(guān)所屬種群的事務(wù)時有更大的自由，能夠提高顧客滿意度?！?[38] 梅爾（Meier）等人也認(rèn)為，官僚的自由裁量權(quán)使他們在政策執(zhí)行時有更大的自由度反映所屬種群的價值。為了證明自由裁量權(quán)和政策效果的關(guān)系，他們使用組織的管理幅度作為測量行政裁量權(quán)的手段。因?yàn)樯霞壭姓藛T管理幅度越大，越會不可避免地為下屬留有較大的自由裁量權(quán)。他們從少數(shù)種族學(xué)生通過“德克薩斯州教學(xué)效果標(biāo)準(zhǔn)測試”（Texas Assessment of Academic Standards Exam）的數(shù)據(jù)分析后得出結(jié)論，學(xué)區(qū)管理幅度越大，少數(shù)種群的學(xué)生通過率越高。自由裁量權(quán)增進(jìn)了被動代表性向主動代表性的轉(zhuǎn)化。[39] 除了自由裁量權(quán)本身的大小以外，公務(wù)員對自由裁量權(quán)的理解也與主動代表性有關(guān)聯(lián)。索娃（Sowa）等人通過收集農(nóng)家行政局（Farmers Home Administration）的數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，官僚對自由裁量權(quán)的感覺對政策結(jié)果具有直接的影響?！吧贁?shù)種群的官僚感覺自己在行動時有更大的自由裁量權(quán)，執(zhí)行政策的結(jié)果會

更能代表所屬種群的利益?！?[40]

2. 組織機(jī)構(gòu)狀況與主動代表性

（1）組織民主與主動代表性。當(dāng)少數(shù)種群的官僚不能獨(dú)自決策時，他們要有機(jī)會表達(dá)所屬群體的立場和利益，才能導(dǎo)向主動代表性。但這種情況只有在具有包容性、民主氛圍的組織中才能實(shí)現(xiàn)。什么樣的行政組織才能稱之為民主性的呢？或者說組織的民主狀況如何衡量呢？一般來說，有三種衡量的維度： 1）官僚影響或控制決策的程度； 2）達(dá)成決策所在的組織層次； 3）官僚影響或控制的決策的類型。[41] 不難看出，上述組織民主的本質(zhì)就是工作場所的直接參與。對照上述三種維度，佩特曼（Pateman）區(qū)分三種情況的組織參與：虛假參與、部分參與、充分參與。只有充分參與才是最民主的。[42] 組織的民主狀況，成為主動代表性達(dá)成的一個重要條件。在一個虛假參與類型的組織中，作為底層的少數(shù)種群的官僚是很難影響決策的，被動代表性很難轉(zhuǎn)化為主動代表性。

（2）組織的發(fā)展戰(zhàn)略與主動代表性。安德魯斯（Andrews）等人通過實(shí)證研究后認(rèn)為，公共管理者必須正確對待“工作部門多樣化”所帶來的影響。在探討績效時必須把組織戰(zhàn)略考慮進(jìn)去，否則多樣化就沒有意義甚至產(chǎn)生消極后果。代表性官僚制與組織績效的關(guān)系必須通過戰(zhàn)略管理來加以調(diào)和（moderate）。在英國地方政府中，具有多樣化特征的公共組織是否能增進(jìn)績效仰賴于組織實(shí)施的戰(zhàn)略情境，實(shí)施擴(kuò)張型戰(zhàn)略（prospector strategy）的代表性官僚制能夠?qū)崿F(xiàn)對績效的改善。[32]

四、結(jié)論及展望

西方代表性官僚制的研究是從內(nèi)涵、價值、題域三個維度展開的，并不斷向研究的廣度和深度拓展。研究進(jìn)路上從定性研究向定量研究、從規(guī)范研究向?qū)嵶C研究傾斜。代表性官僚制的提出及深入探討，是西方學(xué)者對代議制民主遭遇困境的一種回應(yīng)及矯治，是政治民主向行政民主的拓展，把原屬于政治家的政治職能移植到官僚身上，使其承擔(dān)原屬于政治家的代表性職能，增強(qiáng)對民眾的回應(yīng)性，緩釋社會矛盾。

國內(nèi)學(xué)者對代表性官僚制的研究才剛剛起步。雖然不少學(xué)者在論文和專著中提到了代表性官僚制的概念及其思想，但專門對代表性官僚制的研究卻鳳毛麟角。而事實(shí)上我國與西方關(guān)于代表性官僚制研究具有相似的研究背景、研究條件及研究對象，二者具有較高的耦合性。因此，梳理西方代表性官僚制的研究理路，不但有益于對西方的代表性官僚制進(jìn)行前瞻性研究，而且對于代表性官僚制在我國的本土化研究也具有重要的價值意蘊(yùn)。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]