鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用措施分析

于連環(huán)

摘要：由于各種因素的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金在管理和使用中存在的問題較多，主要是缺乏對(duì)財(cái)政資金科學(xué)合理的項(xiàng)目論證，財(cái)政管理與監(jiān)督薄弱的問題依舊存在，從而嚴(yán)重影響財(cái)政資金的使用效益。本文首先概述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用現(xiàn)狀，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用作用一項(xiàng)目化管理，最后提出了相關(guān)利用措施：強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制、推進(jìn)公共財(cái)政體制改革、實(shí)施財(cái)政資金績效監(jiān)督和探索財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金 項(xiàng)目化管理 創(chuàng)新性利用 績效評(píng)價(jià)

根據(jù)國家一系列文件規(guī)定，當(dāng)前政府對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度進(jìn)一步加強(qiáng)，但是從近幾年地方財(cái)政資金結(jié)構(gòu)和安排情況來看，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的資金不多，多數(shù)是以項(xiàng)目的形式出現(xiàn)，可供常態(tài)下管理使用的資金不足，這就存在很大的不確定性。為此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須以進(jìn)步規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政資金管理為突破口，完善財(cái)政管理制度，創(chuàng)新財(cái)政管理機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，依法理財(cái)、從嚴(yán)治財(cái)。本文具體探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用措施，現(xiàn)分析探討如下。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的來源現(xiàn)狀

當(dāng)前財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出經(jīng)費(fèi)撥款中絕大多數(shù)是人員經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)撥款很少，只有靠自身僅有的財(cái)力或拼命挖潛來維持。同時(shí)對(duì)運(yùn)行維持類項(xiàng)目和發(fā)展建設(shè)類項(xiàng)目財(cái)政撥款有增有減，說明這兩類項(xiàng)目撥款的不可控性，變動(dòng)較大，而對(duì)各種項(xiàng)目的投入是逐年增加，并且增加比例較大。中央財(cái)政和地方財(cái)政資金的投入不能統(tǒng)籌使用，資金不能優(yōu)化配置，影響了資金的使用效率；地方預(yù)算住房公積金，社會(huì)保障的繳交比例和繳交基數(shù)逐年增加，缺口較大，而且資金缺口部分從地方財(cái)政資金方面得不到補(bǔ)助。近幾年，地方財(cái)政著重投資在發(fā)展項(xiàng)目上，維持類的經(jīng)費(fèi)比例越來越少，發(fā)展建設(shè)類項(xiàng)目基本上也是以中央財(cái)政投入為主來匹配資金，這就存在很大的不確定性，導(dǎo)致可供常態(tài)下管理使用的資金很少。另外，中央財(cái)政和地方財(cái)政預(yù)決算上報(bào)編制要求、上報(bào)時(shí)間和口徑存在不致性。中央部門預(yù)決算要求綜合性，但是由于中央預(yù)算上報(bào)時(shí)間比地方財(cái)政預(yù)算上報(bào)時(shí)間早，上報(bào)時(shí)地方財(cái)政投入部分基本以上年數(shù)據(jù)為依據(jù)預(yù)計(jì)填報(bào)，也就是簡單估算總額增長的行政決定式的預(yù)算做法，然而由于地方財(cái)政資金投入的不可控性，變動(dòng)較大，所以每年上報(bào)中央預(yù)算時(shí)，上報(bào)地方財(cái)政投入資金存在不確定性。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用問題

（1）資金使用績效不高

財(cái)政部門按照當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的比例確定編制預(yù)算資金分配，用款單位目前在實(shí)際操作中，沒有將有限的資金形成規(guī)模效應(yīng)，資金投入面過寬，導(dǎo)致資金使用效益低下。此類現(xiàn)象在其他資金使用中也不同程度的存在，極大的影響了資金使用的績效。

（2）違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重

盡管近年來國家和地方政府加大了對(duì)財(cái)政資金管理的力度，但在財(cái)政資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。一是除近年來的“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金外，大多數(shù)財(cái)政資金不實(shí)行單獨(dú)核算，專項(xiàng)資金與經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)混合使用，形成擠占、挪用財(cái)政資金，專項(xiàng)結(jié)余無法正確體現(xiàn)，同時(shí)也難以對(duì)專項(xiàng)資金績效實(shí)施評(píng)價(jià)。二是一些用款單位為了不上繳?？罱Y(jié)余，年終突擊花錢、突擊采購。三是一些用款單位不經(jīng)財(cái)政審批，任意改變財(cái)政資金用途，預(yù)算執(zhí)行隨意性大。

（3）缺乏對(duì)資金項(xiàng)目論證

由于多方面的原因，財(cái)政部門在項(xiàng)目審核上，幾乎說不上話，只有撥款的義務(wù)。不少主管部門都把時(shí)間和精力集中在具體項(xiàng)目的安排上，熱哀于多立項(xiàng)目。立大項(xiàng)目，而對(duì)這些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值缺乏深入、科學(xué)的分析論證。對(duì)如何管理監(jiān)督項(xiàng)目投資很少有全面周到的考慮。當(dāng)前雖然已普遍實(shí)行了“先論證項(xiàng)目，再申報(bào)資金”的申報(bào)程序，但在一些用款單位想方設(shè)法爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)，虛增用款資金的現(xiàn)象還存在，從而形成專項(xiàng)的滯留或挪用，嚴(yán)重降低了財(cái)政資金的使用效益，同時(shí)使違規(guī)操作成為可能。

（4）監(jiān)督薄弱問題存在

表現(xiàn)在地方財(cái)政支出過程中，從政策的掌握運(yùn)用到財(cái)政撥款缺少內(nèi)在的制約機(jī)制，涉及監(jiān)督和管理的制度和法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。支出監(jiān)督的方式方法落后，突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對(duì)某事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少。對(duì)于一些不按預(yù)算執(zhí)行或隨意改變支出用途的問題，特別是以前年度發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)，目前還只是要求違規(guī)單位今后予以杜絕，而沒有相應(yīng)的解決辦法和措施，處置缺乏應(yīng)有的力度。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用作用一項(xiàng)目化管理

一是完善了財(cái)政資金的管理。加強(qiáng)了財(cái)政資金項(xiàng)目立項(xiàng)、審定、預(yù)算安排到使用監(jiān)督、效益考核的事前、事中、事后的全過程管理；形成了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政監(jiān)督三位一體全方位的財(cái)政資金管理機(jī)制；有效地控制了挪用?？睢①Y金浪費(fèi)現(xiàn)象；提高了財(cái)政資金的使用效率。二是明確了財(cái)政資金核算的會(huì)計(jì)責(zé)任。長期以來，將專項(xiàng)支出與基本支出合在一起核算，基本支出挪用財(cái)政資金無法反映，會(huì)計(jì)部門與用款單位之間相互推委責(zé)任時(shí)有發(fā)生。實(shí)行財(cái)政資金項(xiàng)目核算后，會(huì)計(jì)部門嚴(yán)格按照上級(jí)財(cái)政部門撥付的資金收入，依據(jù)專項(xiàng)支出單據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目核算?；局С雠灿玫呢?cái)政資金就會(huì)在經(jīng)常性結(jié)余里直接反映。三是提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，減輕了年報(bào)工作量。沒對(duì)財(cái)政資金實(shí)行項(xiàng)目核算前，年報(bào)時(shí)基本支出和專項(xiàng)支出用手工人為地去分解。也就是說，年報(bào)中基本支出、專項(xiàng)支出都不是實(shí)際支出數(shù)，無法保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。實(shí)行項(xiàng)目核算后，利用“財(cái)政資金收支明細(xì)表”數(shù)據(jù)直接填列年終會(huì)計(jì)報(bào)表，由于該表數(shù)據(jù)直接取數(shù)于賬戶記錄，有效地保證了年報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。同時(shí)也由于減少了人為破解支出的環(huán)節(jié)，大大減輕了年報(bào)工作量。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用措施

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制

首先各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)干部要從思想上予以高度重視，充分地認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的重要性。其次，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和部門的負(fù)責(zé)人以及各項(xiàng)目的管理人員都要建立嚴(yán)格的考核追究制，使他們能夠嚴(yán)格地按照國家的財(cái)經(jīng)法規(guī)及財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，保證各類財(cái)政資金的規(guī)范運(yùn)作和用途明確，切實(shí)管理和使用好自己手中的資金，避免截留、擠占、挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。要將財(cái)政資金的監(jiān)督檢查工作列上重要的議事日程，并作為一項(xiàng)長期性、持久性的作來抓，真正地確保各類財(cái)政資金在使用過程中的合規(guī)性、合法性和安全性。

（二）推進(jìn)公共財(cái)政體制改革

各級(jí)政府和部門應(yīng)進(jìn)步樹立公共財(cái)政意識(shí)，解決長期以來我國財(cái)政管理中的“缺位”和“越位”問題，將財(cái)政資金投向關(guān)系改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)系群眾切身利益的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，投向關(guān)系社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的科技、環(huán)保、教育等方面。在財(cái)政資金分配上保障重點(diǎn)，扶強(qiáng)扶優(yōu)，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，同時(shí)完善部門預(yù)算，細(xì)化財(cái)政資金支出預(yù)算，提高預(yù)算透明度，防止資金分配和執(zhí)行中的“暗箱操作”，以便于有關(guān)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行審查和監(jiān)督。積極推行財(cái)政性資金的國庫集中收付制度，通過集中支付將財(cái)政資金直接支付到最終收款人，提高資金撥付和使用效率。

（三）實(shí)施財(cái)政資金績效監(jiān)督

績效監(jiān)督是以提高財(cái)政資金分配與使用績效為目的，在有效開展財(cái)政支出合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，按照績效管理的要求，通過制定明確合理的目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的績效監(jiān)督方法和系列的指標(biāo)，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其結(jié)果進(jìn)行客觀、公正的制約和反饋，對(duì)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果進(jìn)行監(jiān)督，找出實(shí)際績效狀況與應(yīng)達(dá)到的績效水平之間的差距，從而督促被監(jiān)督主體達(dá)到預(yù)期績效的監(jiān)督過程。要在項(xiàng)目各個(gè)階段目標(biāo)完成后，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行驗(yàn)收檢查、分析總結(jié)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)采取措施整改，保證項(xiàng)目按照目標(biāo)確定的方向有序開展，促進(jìn)政府依法行政，依法理財(cái)。

（四）探索財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)制度

財(cái)政部門應(yīng)從總體上把握財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的發(fā)展方向，制定財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)的原則和基本操作規(guī)范。各財(cái)政資金的使用部門要開展各自部門的績效評(píng)價(jià)工作，制定本部門的績效標(biāo)準(zhǔn)。績效評(píng)價(jià)制度可以在事前評(píng)估待分配使用的資金資源配置是否合理、是否可以產(chǎn)生預(yù)期的效益，為資金分配提供參考，也可以在事后評(píng)價(jià)財(cái)政資金的實(shí)際績效，為財(cái)政性資金支出計(jì)劃的安排和篩選提供依據(jù)。這制度可以提高財(cái)政及有關(guān)部門對(duì)資金支出的業(yè)績和效率的重視程度，促進(jìn)財(cái)政資金科學(xué)合理分配，提高財(cái)政資金使用效益。

總之，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的創(chuàng)新性利用上，我們需要進(jìn)步規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政資金管理為突破口，完善財(cái)政管理制度，創(chuàng)新財(cái)政管理機(jī)制，逐步搭建起規(guī)范、長效的財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制。