京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作淺析

梁永郭　楊雪

[摘要]在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中，資源是引起地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的源頭，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大稅基，三地政府之間必然展開(kāi)爭(zhēng)奪各種流動(dòng)性資源的競(jìng)爭(zhēng)，為了實(shí)現(xiàn)本地利益最大，地方政府想方設(shè)法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，甚至不惜動(dòng)用手中行政權(quán)，一旦行政權(quán)直接介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中，最典型的表現(xiàn)就是市場(chǎng)分割和市場(chǎng)保護(hù)。隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化進(jìn)程的加快，地方政府非理性競(jìng)爭(zhēng)的行為導(dǎo)致了地方政府彼此合作的可能性和需求顯著增強(qiáng)，合作必然成為三地政府的共同選擇。

[關(guān)鍵詞]京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；地方政府；競(jìng)爭(zhēng)；合作

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2015）15-0056-02

一、區(qū)域內(nèi)地方政府非理性競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)

（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)

進(jìn)入新世紀(jì)，眾多的開(kāi)發(fā)區(qū)使得開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再，而此時(shí)的政府正竭力尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。良好的投資環(huán)境、便捷的交通通信設(shè)施和優(yōu)良的公共服務(wù)能降低生產(chǎn)成本和交易費(fèi)用成為投資商青睞的對(duì)象，為招商引資，大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)成為政府非理性競(jìng)爭(zhēng)的新動(dòng)向。河北的地級(jí)市中有四個(gè)城市具有港口優(yōu)勢(shì)，為爭(zhēng)奪貨物，河北的港口與天津港展開(kāi)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，比如天津市十一五規(guī)劃提出將天津港建設(shè)成為“北方國(guó)際航運(yùn)中心”河北極推進(jìn)曹妃甸重化工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代化的重化產(chǎn)業(yè)基地和國(guó)際物流中心建設(shè)，對(duì)天津臨海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。三地政府為提高自己在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)地位，紛紛忙于投資建設(shè)，而重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)又會(huì)造成新一輪的惡性競(jìng)爭(zhēng)，由此造成的資源浪費(fèi)和損失也是顯而易見(jiàn)的。

（二）資源的低效配置

在京津兩市直線(xiàn)距離不足百公里的形勢(shì)下，在擁有了1、2、3號(hào)航站樓和南苑機(jī)場(chǎng)的情況下北京又計(jì)劃建設(shè)第二機(jī)場(chǎng)，而相比客流量不如北京大的天津，天津?yàn)I海國(guó)際機(jī)場(chǎng)也進(jìn)行了加速擴(kuò)建，與北京展開(kāi)了新一輪的航空爭(zhēng)奪戰(zhàn)。大型基礎(chǔ)設(shè)施因其設(shè)計(jì)超前，標(biāo)準(zhǔn)較高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了需要的最佳規(guī)模，多數(shù)資源沒(méi)有得到充分的利用，機(jī)場(chǎng)的重復(fù)建設(shè)使得北京南苑機(jī)場(chǎng)和天津機(jī)場(chǎng)都陷入了航班少、客源少、虧損大的境地。

（三）公共支出結(jié)構(gòu)不平衡

由于京津冀三地資源稟賦的差異，天津和河北政府為吸引北京的優(yōu)質(zhì)的資源流入，或出于留住本轄區(qū)內(nèi)資源的目的，一方面會(huì)提供稅收和土地價(jià)格方面的優(yōu)惠政策，另一方面還會(huì)加大對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，與此同時(shí)財(cái)政收入會(huì)受到影響，而公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入支出越來(lái)越大，在有限的財(cái)力下，兩地地方政府的公共供給水平就會(huì)降低，社會(huì)救濟(jì)等指出對(duì)于吸引資本等作用不明顯，容易被忽視，結(jié)果造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲和社會(huì)福利的損失。在中國(guó)除個(gè)人稟賦差異外，戶(hù)籍制度、保險(xiǎn)制度、子女教育制度等制約因素制約著人們的自由流動(dòng)，而在此方面大大占優(yōu)勢(shì)的京津兩地，使得河北政府承受著過(guò)大的壓力，政府為了配合競(jìng)爭(zhēng)的需要，在財(cái)力有限的情況下加大生產(chǎn)性公共支出的力度，從而選擇擠占民生方面的公公投入，弱勢(shì)群體更為需要的義務(wù)教育、社會(huì)教育、社會(huì)救濟(jì)和社保方面的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于生產(chǎn)性投入，從而導(dǎo)致分配不公平。

二、區(qū)域內(nèi)地方政府非理性競(jìng)爭(zhēng)的根源

（一）地方政府利益的需要

地方政府不僅是中央決策的執(zhí)行者，也是地方利益的代表者。地方政府擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，維持較高的工資水平，較好的社會(huì)福利和高質(zhì)量生活環(huán)境的重任，這一切賦予了地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的使命，其追求自身利益最大化特性使得政府間非理性競(jìng)爭(zhēng)成為必然。

（二）地方政府的雙重身份

我國(guó)分權(quán)化改革以后，地方政府掌握了大部分的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，在追求自我利益的過(guò)程中自我利益必然與其他地方政府發(fā)生利益沖突，其中與中央政府之間在經(jīng)濟(jì)上也會(huì)產(chǎn)生一系列矛盾，中央政府從國(guó)家整體利益出發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控時(shí)，難免會(huì)影響地方局部利益，使得地方政府行為雙重分裂，對(duì)中央實(shí)行經(jīng)濟(jì)上抗衡和政治上服從的策略。

（三）干部激勵(lì)任命制度

我國(guó)地方官員的職務(wù)升遷往往與政績(jī)掛鉤，在“發(fā)展才是硬道理”的大背景下，中央政府對(duì)地方政府的政績(jī)考核自然就會(huì)集中到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中央政府運(yùn)用人事權(quán)來(lái)激勵(lì)地方政府官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而GDP增長(zhǎng)成了經(jīng)濟(jì)水平的重要衡量手段，只要是能促進(jìn)本地區(qū)GDP增長(zhǎng)而且快于其他轄區(qū)GDP增長(zhǎng)速度的事情地方政府都愿意去做。

三、區(qū)域內(nèi)地方政府合作的動(dòng)力

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求

地方政府之間無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)或是合作均受到利益的驅(qū)動(dòng)。北京作為中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，擁有全國(guó)最優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)資源；天津也有著得天獨(dú)厚的港口資源。可是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的程度加深，很難依靠自身力量滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展導(dǎo)致三地政府彼此間相互依賴(lài)的程度加深，對(duì)利益追求的內(nèi)在需要和外部條件的促使使得京津冀政府之間的合作變成現(xiàn)實(shí)。各地方政府通過(guò)合作，彼此之間可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互通有無(wú)，使共同利益得到最大化。

（二）對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的追求

三地政府的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，從而造成資源配置低效以及資源的閑置浪費(fèi)，而選擇合作則可以避免不必要的惡性競(jìng)爭(zhēng)，可以按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)合理安排項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)對(duì)三地政府的誘惑力是推動(dòng)地方政府合作的重要因素，尤其在公資金和技術(shù)密集型公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目上，地方政府間合作動(dòng)機(jī)比較明顯。

（三）對(duì)公共產(chǎn)品的供給

第一，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，要求公共產(chǎn)品和公共服務(wù)理應(yīng)由政府提供，而其空間限制性這一特性決定了，地方性公共產(chǎn)品適宜由地方政府來(lái)提供與管理。第二，公共產(chǎn)品的受益范圍與行政區(qū)地理范圍不一致時(shí)，公共產(chǎn)品的效應(yīng)越出了特定的行政區(qū)范圍，給相鄰區(qū)域帶來(lái)正面或負(fù)面的影響，而負(fù)面影響最為突出的是公共水資源的開(kāi)發(fā)和利用，為共同治理水體和大氣污染，三地政府選擇合作。

（四）公共資源的稀缺性

資源的稀缺性會(huì)帶來(lái)地方政府的間的合作。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，京津兩地要生存和發(fā)展，就必須要有資源，正因?yàn)槿绱耍瑩碛写罅康V產(chǎn)和土地資源的河北正好可以滿(mǎn)足京津兩地資源的需求，為了獲得資源，京津兩地政府就必須同控制著這些資源河北政府進(jìn)行互動(dòng)合作。

四、京津冀地方政府合作的主要障礙

（一）缺少必要的利益分享、協(xié)調(diào)、補(bǔ)償機(jī)制

地方政府之間達(dá)成合作是合作的前提，但僅有共識(shí)和初步協(xié)議是不夠的，如果要將合作落到實(shí)處，就必然會(huì)涉及利益分配問(wèn)題。地方政府參與合作的最終目的在于謀求自身利益最大化，而京津兩地由于經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)顯著，合作的過(guò)程中積極性不如河北高，而京津的發(fā)展離不開(kāi)河北在資源上的支持，由于大家在經(jīng)濟(jì)需求上的差別，在合作的過(guò)程中不免會(huì)有各種矛盾和沖突，這就需要由利益分配、協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，以及利益糾紛的仲裁機(jī)制，用以平衡和保障合作各方的問(wèn)題，而目前京津冀地方政府成立的經(jīng)濟(jì)合作組織——環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，只是地方政府間溝通、交流的平臺(tái)，缺少專(zhuān)制的可以約束各方參與者的權(quán)威組織機(jī)構(gòu)，也不具有利益分享、協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制的能力。

（二）缺少中央政府和其他利益相關(guān)者的參與

在中國(guó)這樣的單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，地方政府不擁有獨(dú)立性，其相互間的合作也離不開(kāi)中央政府的支持和認(rèn)可，為了爭(zhēng)取到更多的資源和政策支持，提高地方政府合作組織的權(quán)威性，地方政府選擇讓中央政府參與到地方政府合作中，這樣合作模式賦予了中央政府監(jiān)督者和仲裁者的身份，有利于協(xié)調(diào)合作中各方政府的利益，而目前我國(guó)京津冀地方政府合作制度化水平低，缺少權(quán)威性以及沒(méi)能建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和仲裁機(jī)制與中央政府沒(méi)有廣泛介入有一定關(guān)聯(lián)。此外，在地方政府合作過(guò)程中，缺少地方政府部門(mén)以外利益相關(guān)者的參與，如區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，缺少了相關(guān)企業(yè)的配合，地方政府間合作的效果就難以保障。缺少政府部門(mén)以外利益相關(guān)者的參與是京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)地方政府合作的普遍現(xiàn)象。endprint