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    關于建立中國礦產(chǎn)資源儲備體系的思考

    2015-11-14 12:28:08謝艷
    中國經(jīng)貿(mào)導刊 2015年29期
    關鍵詞:礦產(chǎn)資源思考

    摘要:礦產(chǎn)資源儲備對保障國家安全和經(jīng)濟安全意義深遠。儲備的對象包括短缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn),儲備的形式分為礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備。中國礦產(chǎn)資源儲備的政策體系應當涵蓋立法、運作與管理體制、儲備體系、補償機制、資金籌措和信息平臺等多個方面,需要借鑒國外成功經(jīng)驗,結合國情周密部署。礦產(chǎn)資源儲備的首要目的是保障國防安全,核心任務是保障國家經(jīng)濟安全,長遠目標是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

    關鍵詞: 礦產(chǎn)資源 儲備體系 思考

    一、實現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲備的重要意義

    礦產(chǎn)資源在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起著重要的基礎性作用,支撐了70%以上的國內經(jīng)濟及其相關部門的發(fā)展,是國家經(jīng)濟發(fā)展的命脈,是經(jīng)濟發(fā)展之源,其供應是否穩(wěn)定持久直接關系到國家安全。但由于礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)速度受到科技進步水平、勘探開采成本等條件的限制,形成了資源供給能力有限而需求不斷擴大之間的矛盾。

    近年來,隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展,礦產(chǎn)資源需求量持續(xù)快速增加。而我國礦產(chǎn)資源已探明儲量人均占有量僅為世界人均占有量的58%,大部分金屬礦產(chǎn)的人均儲量不足世界平均水平的1/5。探明儲量嚴重不足,保障程度低,對外依存度全面攀升,資源安全缺乏保障。

    在短缺礦產(chǎn)供需缺口快速擴大的同時,部分優(yōu)勢礦產(chǎn)如鎢、稀土、錫、銻等也因過度開發(fā),資源耗竭速度加快,優(yōu)勢不優(yōu)狀況依稀可見。在這種背景下,如果缺乏完善的儲備體系,建立在高對外依存度基礎上的國民經(jīng)濟,其風險可想而知。

    礦產(chǎn)資源儲備在國家經(jīng)濟安全中承擔著十分重要的任務,它既是一國綜合國力的具體體現(xiàn),也是國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的基礎。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理儲備是保障安全穩(wěn)定供應的重要手段,是國家政治安全和經(jīng)濟安全的防線,是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件,是實現(xiàn)宏觀調控的重要形式,同時也是降低國家外匯儲備風險的一種形式(見表1)。

    二、礦產(chǎn)資源儲備的主要形式

    (一)礦產(chǎn)品儲備

    礦產(chǎn)品儲備是指已經(jīng)開采出的原料礦產(chǎn)或冶煉加工成品、半成品的儲備。礦產(chǎn)品儲備是資源儲備的最傳統(tǒng)、最主要、最直接的形式。原油和成品油的儲備均屬廣義的礦產(chǎn)品儲備。

    礦產(chǎn)品儲備特點是便于操作,能夠及時供應,應急能力比較好。但儲備成本較高,耗費大量人力物力。儲備成本高,運營管理較為復雜。

    礦產(chǎn)品儲備的功能主要是為了保障中短期供應中斷,平擬價格的過度波動,穩(wěn)定市場,保障當期經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展。

    礦產(chǎn)品儲備主體可以由政府、公共機構和企業(yè)共同投資。吸儲的形式可以現(xiàn)貨,也可以是期貨。期貨儲備,具有高效率、低成本、迅速對供需變化做出反應,可以節(jié)省儲存成本和運營管理成本,但可控性較差?,F(xiàn)貨儲備可以彌補期貨儲備的缺點,但儲備成本可能高于期貨儲備。所以,在礦產(chǎn)品儲備時要綜合考慮這兩種形式,進行組合儲備。

    礦產(chǎn)品儲備的優(yōu)點,一是具有較強的應急能力。礦產(chǎn)品儲備的儲備對象是已經(jīng)開采出的原料或冶煉加工完的成品、半成品,在市場出現(xiàn)供應中斷或者價格出現(xiàn)飆升時,可以迅速投放市場,平抑價格,緩解供應緊張局勢;二是礦產(chǎn)品儲備具有較高的靈活性。儲備礦種、儲備規(guī)模、增儲渠道不受資源地制約,可以根據(jù)國際國內兩個市場的變化,靈活確定儲備方案。三是可以實現(xiàn)政府、企業(yè)、民間的多元儲備主體。四是儲備形式多樣化。礦產(chǎn)品的儲備可以采用現(xiàn)貨、期貨或者現(xiàn)貨期貨相結合的形式儲備。相對于礦產(chǎn)地儲備,礦產(chǎn)品儲備的缺點是儲備成本高,儲備規(guī)模小,安全性較差,保障周期較短。

    (二)礦產(chǎn)地儲備

    礦產(chǎn)地儲備是后備礦產(chǎn)資源開發(fā)基地的一部分。后備礦產(chǎn)資源開發(fā)基地是指經(jīng)過地質勘查劃定蘊藏有或可能蘊藏有礦產(chǎn)資源的地區(qū)。這些地區(qū)一部分需要繼續(xù)開展地質工作,直至開發(fā)利用;一部分則為了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,應對未來需求,或當前開發(fā)技術不可行、開發(fā)不經(jīng)濟,為了盡可能地提高資源的利用效益,實現(xiàn)資源的合理配置而儲備起來,作為戰(zhàn)略保留基地,留待以后勘查、開發(fā)和利用。這種行為稱之為礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備,也稱礦產(chǎn)地儲備。礦產(chǎn)地儲備的量取決礦產(chǎn)資源儲備的規(guī)模和結構。

    礦產(chǎn)地儲備的功能是保障國家中長期的經(jīng)濟安全和國家安全,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展離不開礦產(chǎn)資源,而礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性決定了資源的日趨耗竭。一方面,一個探明儲量的礦產(chǎn)地要形成產(chǎn)能一般需要3—5年的周期。另一方面,礦產(chǎn)地儲備更能實現(xiàn)資源的安全存儲,儲備規(guī)模調節(jié)幅度大。因而,礦產(chǎn)地儲備的主要目的在于實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展。

    礦產(chǎn)地儲備的主體主要是政府,一般來說,礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備的實現(xiàn)途徑分為規(guī)劃儲備和礦業(yè)權儲備。

    礦產(chǎn)地儲備的優(yōu)點一是可以節(jié)省儲備建設成本,便于管理;二是有利于礦產(chǎn)資源的儲存,儲備形式更加安全,在遇到人為和自然條件突變時,更能保證資源的安全存儲;三是儲備規(guī)模調節(jié)幅度大,依據(jù)國家長期發(fā)展的需要,礦產(chǎn)地儲備的規(guī)模可以通過增儲、輪換和梯次動用等方式實現(xiàn)儲備規(guī)模的大幅變化;四是礦產(chǎn)地儲備具有威懾作用,有利于增強在國際資源價格談判中的話語權;五是提高資源的開發(fā)利用效益,當技術、經(jīng)濟條件具備時再行開發(fā)可以有效地減少資源浪費,同時也為技術進步贏得時間;六是對經(jīng)濟社會的發(fā)展保障時效長,調整資源在代際之間的分配,有利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

    礦產(chǎn)地儲備的缺點是應急能力差,動用起來周期長,對短期的供應中斷和價格變化的反映能力弱。

    現(xiàn)階段,我國礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備規(guī)模的合理組合還需要慎重權衡。一方面,我國處于工業(yè)化發(fā)展中期,需要消耗大量資源,從這個意義上說,應該更多儲備應急能力強的礦產(chǎn)品;但同時,我國屬于發(fā)展中國家,國力還不夠強大,需要可持續(xù)發(fā)展的資源保障,從這個層面上講,儲備成本低的礦產(chǎn)地儲備又顯得更為迫切。所以應該權衡設定礦產(chǎn)品儲備和礦產(chǎn)地儲備的規(guī)模結構。

    三、礦產(chǎn)資源儲備成功經(jīng)驗的啟示

    美國是世界上第一個正式建立國家礦產(chǎn)資源儲備的國家。繼美國之后,法國、英國、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、德國、日本、韓國等十幾個國家,仿照美國的模式,均建立了相應的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲備制度。這些國家無一例外,都是經(jīng)濟較發(fā)達國家。其中,美國是資源大國的代表,而日本則是資源短缺國家的代表,這對我國建立短缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢礦產(chǎn)同時儲備具有重要的啟示和借鑒意義。

    (一)明確礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備的法律地位

    制定儲備法是各國實施礦產(chǎn)資源儲備制度的前提,也是實施礦產(chǎn)資源儲備戰(zhàn)略的重要保障。國外礦產(chǎn)資源儲備立法主要有3種形式:一是綜合儲備立法。其主要特征是儲備對象比較廣泛,重要戰(zhàn)略物資和關鍵物資都包括在內,礦產(chǎn)資源是其中一個重要的組成部分。二是行業(yè)儲備立法。其特征是國家制定的與礦產(chǎn)資源相關的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)法中規(guī)定了礦產(chǎn)資源儲備的內容,不同種類礦產(chǎn)資源儲備的法律規(guī)定相應地分散在有關的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)法中。其優(yōu)勢在于儲備與產(chǎn)業(yè)相結合,便于實施和操作。三是戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨立法。它是針對重要的戰(zhàn)略礦產(chǎn)制定專門的儲備法律。

    (二)政府儲備與民間儲備并存

    國外礦產(chǎn)資源儲備主要有兩種實現(xiàn)方式,一種是以美國為代表的由國家財政支持建立國家儲備;另一種是以日本為代表的開始將民間儲備作為儲備的主體,然后逐步增加政府儲備比重,實現(xiàn)政府與民間儲備相結合。美國儲備模式需要強大的資金支撐,日本模式需要有配套的鼓勵政策和明確的法律規(guī)定,現(xiàn)階段我國還都不具備。

    (三)穩(wěn)定的儲備經(jīng)費來源

    建立礦產(chǎn)資源儲備體系需要大量的資金。日本國家石油儲備資金由政府通過征收石油稅的方式予以保證,民間石油儲備資金是由各企業(yè)將其納入產(chǎn)品成本之中籌措的。

    (四)權責分明的儲備管理和運行機制

    實施礦產(chǎn)資源儲備的國家,大多有專門的機構負責儲備的管理,并引入市場機制完善儲備的運行,努力降低儲備成本。日本礦產(chǎn)資源儲備的管理在體制上形成了清晰的決策層、管理層和操作層,并通過法律文件明確規(guī)定各層次的職責,運行機制也相對完善。美國戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)的運行管理方式是,政府制定規(guī)劃和政策,委托民間機構進行日常運行的管理。聯(lián)邦戰(zhàn)略石油儲備辦公室設在能源部,由一位能源部部長助理主管,負責儲備政策和規(guī)劃;項目管理辦公室負責具體項目的實施、運行管理。戰(zhàn)略石油儲備辦公室與民間公司簽訂管理和運行合同,由其負責儲備的日常運行、維護和安全保護。

    (五)允許勘查但不得開發(fā)

    礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備制度中明確表示,在為國家目的而保留的含礦土地內,允許勘查,但除非緊急情況發(fā)生,否則不得開發(fā)??辈橹饕怯蓢业刭|調查機構來開展,一般是一些基礎地質調查、地質填圖、大比例尺物化探測量,有時也包括礦產(chǎn)普查,一般不會開展商業(yè)性勘查工作。這種一般性的勘查工作完成以后,基本上可以查明該基地內資源遠景甚至可以確定資源量,以后在非常狀況發(fā)生時,稍加補充工作,即可開采。勘查工作的資金一般來源于國家專門預算。國家地質調查機構負責執(zhí)行這些預算并完成相應工作。國家地質調查機構也可以委托公司開展相應工作。

    (六)賦予礦產(chǎn)資源儲備以生態(tài)環(huán)保的內涵

    國際上礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲備的一個重要發(fā)展趨勢是將儲備與生態(tài)建設和環(huán)境保護有機結合起來。我國在礦產(chǎn)資源儲備過程中可借鑒這一制度。同時,出于遏制我國優(yōu)勢礦產(chǎn)的過度開發(fā),也可以借鑒這種制度來實施優(yōu)勢礦產(chǎn)生產(chǎn)總量的宏觀調控。

    (七)我國石油儲備管理

    2002年,原國家計委啟動了石油儲備基地的建設工作。2003年5月,負責建設和管理國家戰(zhàn)略石油儲備基地的國家石油儲備辦公室正式開始運作。

    2005年國家四大石油儲備基地公司成立。2007年成立國家石油儲備中心,其運作模式類似國儲糧、國儲棉,即受國務院委托以國有獨資的方式進行國家儲備的管理,自主經(jīng)營、自負盈虧。

    國家石油儲備基地共規(guī)劃三期,儲量大致安排是第一期1000—1200萬噸,第二期是2800萬噸,第三期是2800萬噸。首批國家戰(zhàn)略石油基地已在浙江鎮(zhèn)海、山東黃島、浙江岱山和遼寧大連四地建成。首批基地儲備規(guī)模能形成中國約10余天消費量的石油戰(zhàn)略儲備能力,再加上商用石油儲備能力,中國總的石油儲備能力可能超過30天。

    可以說,我國已基本搭建起石油儲備的決策層、執(zhí)行層和操作層三個層面,初步形成了決策層、管理層和操作層相分離的管理體制。但是,這一體制還很不完善,各機構的職能、相互關系也不明確,需要進一步完善。

    (謝艷,1983年生,中國地質大學(北京)2014級博士生。研究方向:資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟)

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