村民自治的運(yùn)行難題與重構(gòu)路徑

劉偉

摘要：村民自治作為黨和政府著力推進(jìn)的基層民主實(shí)踐，其有效運(yùn)行的難題一直備受各方關(guān)注，不同的研究者得出了不同的結(jié)論。根據(jù)對(duì)最近一項(xiàng)全國(guó)性訪談材料的初步分析可以發(fā)現(xiàn)，村民總體上對(duì)當(dāng)前村民自治運(yùn)行的評(píng)價(jià)不高。具體表現(xiàn)在，村民對(duì)民主選舉中的拉票和買票等行為表示反感；對(duì)村民自治中的民主決策和民主管理評(píng)價(jià)較低；對(duì)村民自治的民主監(jiān)督環(huán)節(jié)，村民不僅認(rèn)知不足，其在實(shí)踐上也多有缺位。導(dǎo)致村民自治運(yùn)行難題的原因是多方面的，但最為深層的原因在于，村民自治所處的外部框架及其在實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性失衡，難以應(yīng)對(duì)急速變遷的鄉(xiāng)村治理生態(tài)。因此，近期現(xiàn)實(shí)的思路，應(yīng)是從治理重構(gòu)的高度檢視各地村民自治的運(yùn)行狀況，并努力尋求符合各地村情民情的村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，從而提高村民自治的運(yùn)行績(jī)效。

關(guān)鍵詞：村民自治；運(yùn)行績(jī)效；結(jié)構(gòu)失衡；治理重構(gòu)；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：D638

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X（2015）02-0064-06

1986年，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)開始試行村民自治。2000年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治作為我國(guó)基層民主的實(shí)現(xiàn)形式從此擁有了法律保障。對(duì)中央政府而言，村民自治既是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需要，也是基層群眾自治的重要組成部分。黨和政府一直強(qiáng)調(diào)促進(jìn)村民自治，規(guī)范村民選舉，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理。但從一開始，村民自治作為民主創(chuàng)新和治理轉(zhuǎn)型的重大舉措，其在全國(guó)各地的實(shí)踐狀況就千差萬(wàn)別。而從上個(gè)世紀(jì)80年代的草創(chuàng)，到90年代的繁榮，再到本世紀(jì)以來(lái)的日漸平靜和蕭條，村民自治本身也經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變。所有這些，都吸引了海內(nèi)外不同學(xué)科學(xué)者的極大興趣。自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，就有不少學(xué)者對(duì)其作過(guò)專門的調(diào)查研究。并作了較高的評(píng)價(jià)和期許。但是，新世紀(jì)以來(lái)全國(guó)各地的村民自治實(shí)踐，卻呈現(xiàn)出越來(lái)越難以令人滿意的亂象和困局，相關(guān)的質(zhì)疑之聲也越來(lái)越多。即使是全國(guó)第一個(gè)村民自治示范縣——山東萊西市（縣），有學(xué)者通過(guò)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，其村民自治同樣面臨著村委會(huì)選舉賄選泛濫、“富人爭(zhēng)權(quán)”、村“兩委”交叉任職、黨政職責(zé)不清、村務(wù)公開流于形式、“村賬鎮(zhèn)管”監(jiān)督主體模糊、“村企合一”加劇農(nóng)村社會(huì)矛盾等新的社會(huì)問(wèn)題。甚至有學(xué)者用“村莊‘政治的塌陷”①來(lái)形容村民自治所遭遇的困境。但就全國(guó)范圍而言，村民自治近年來(lái)遭遇的難題究竟如何，需要更為廣泛的調(diào)查研究。

一、村民自治運(yùn)行難題：一個(gè)需要深化的討論

圍繞我國(guó)村民自治的運(yùn)行狀況，已有的代表性研究即已顯示出相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜性。關(guān)鍵是，對(duì)村民自治運(yùn)行狀況的剖析，既不能局限于一時(shí)一地的實(shí)踐，也不能只看到其中一兩個(gè)層面的問(wèn)題。

李連江曾探究過(guò)投票行為是否影響村民的外部政治效能感。他通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，投票能夠加強(qiáng)村民的外部政治效能感。李連江的問(wèn)卷調(diào)查針對(duì)的是江西省20個(gè)村的400位村民，調(diào)查時(shí)間是全國(guó)推進(jìn)村民自治比較積極的1999年。這顯然是一個(gè)讓人振奮的結(jié)論，即村民自治能夠提高村民的政治效能感。問(wèn)題是，中國(guó)農(nóng)村在進(jìn)入新世紀(jì)之后發(fā)生了劇烈變化，不僅國(guó)家的涉農(nóng)政策發(fā)生了重大變化，更重要的是，鄉(xiāng)村社會(huì)自身在城市化和市場(chǎng)化的洪流中也發(fā)生著巨變。其中最為突出的一點(diǎn)，就是短時(shí)間內(nèi)大量村落衰敗直至解體的事實(shí)。這些情況顯然會(huì)作為治理背景和社會(huì)基礎(chǔ)，深刻地影響村民自治的具體運(yùn)行。因此，需要我們及時(shí)跟進(jìn)對(duì)村民自治運(yùn)行質(zhì)量的評(píng)估。

陳捷的研究則基于在江蘇問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民對(duì)村民自治制度的評(píng)價(jià)高于對(duì)選舉出來(lái)的村領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)。村民的主觀傾向，比如對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行狀況的評(píng)價(jià)、對(duì)民主制度的信任和外部的政治效能感，型塑他們對(duì)于自治制度和選舉出來(lái)的村領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。將農(nóng)民對(duì)村民自治制度和村干部的評(píng)價(jià)區(qū)分開來(lái)。在學(xué)術(shù)研究上具有一定的新意，也值得進(jìn)一步討論。問(wèn)題是，對(duì)普通村民來(lái)說(shuō)，一方面，他們并未時(shí)時(shí)對(duì)這兩個(gè)方面作嚴(yán)格而清晰的區(qū)分：另一方面，村民對(duì)村干部普遍的消極印象，也會(huì)連帶著影響他們對(duì)村民自治制度的評(píng)價(jià)，并對(duì)該制度在農(nóng)村的實(shí)踐表示出無(wú)奈和悲觀。而且，陳捷研究的區(qū)域是江蘇這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，其農(nóng)村狀況畢竟與內(nèi)地普通農(nóng)村存在一定的差異。因此，很難就其研究結(jié)論簡(jiǎn)單推論全國(guó)農(nóng)民對(duì)村民自治運(yùn)行的評(píng)價(jià)。

僅從村委會(huì)干部候選人的產(chǎn)生這一維度看，國(guó)內(nèi)學(xué)者孫永芬的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20.6%的農(nóng)民認(rèn)為村委會(huì)干部候選人的產(chǎn)生是不公正、不規(guī)范的；63.4%的農(nóng)民在這個(gè)問(wèn)題上表示“說(shuō)不清”，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)84%。這顯然是一個(gè)比較消極的發(fā)現(xiàn)，表明村民對(duì)作為村民自治運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)的村干部候選人產(chǎn)生過(guò)程的評(píng)價(jià)并不高。美國(guó)政治學(xué)者歐博文也認(rèn)為，中國(guó)鄉(xiāng)村選舉的程序已經(jīng)取得了極大進(jìn)步，但是農(nóng)村“權(quán)力運(yùn)作方式”的變化并沒(méi)有能夠跟上“權(quán)力獲取方式”的變化，在許多村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村黨支部以及一些社會(huì)力量仍然阻礙著基層民主的運(yùn)作。近期國(guó)內(nèi)學(xué)者聚焦于村民自治運(yùn)行的實(shí)證研究。也多發(fā)現(xiàn)其中存在的諸多不足和無(wú)奈，但遺憾的是，其調(diào)查區(qū)域主要是河北這樣的北方地區(qū)?？磥?lái)，村民自治實(shí)際運(yùn)行中遭遇的諸多難題是廣泛存在的，但這一難題需要研究者作更為廣泛的調(diào)查和更為深入的思考。

二、實(shí)地調(diào)查及訪談材料說(shuō)明

為及時(shí)了解近年來(lái)我國(guó)基層政治與治理的狀況，自2010年1月至2012年7月期間，筆者分別組織了五次中度規(guī)模的村民訪談。訪談基于農(nóng)民本位的立場(chǎng)，力圖呈現(xiàn)他們對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村政治諸制度的觀察、感受和評(píng)價(jià)，其中就涉及到到農(nóng)民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)。從農(nóng)民的相關(guān)評(píng)價(jià)中?？梢愿鎸?shí)地呈現(xiàn)村民自治的運(yùn)行狀況。在眾多訪談員提交各自的訪談材料之后，筆者剔除了其中十余份沒(méi)有多大分析價(jià)值的材料，保留了進(jìn)入本次分析的訪談材料共計(jì)216份。其中，受訪農(nóng)民所在地域涵蓋了東北、西北、西部、西南、東南、東部和中部。地理狀況涵蓋了平原、丘陵和山區(qū)。有偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，也有城郊正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的農(nóng)村。有經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，更多的則是比較落后和發(fā)展一般的普通農(nóng)村。受訪的農(nóng)民以男性居多，但也有不少女性。受訪的農(nóng)民以中老年為主，這主要是考慮到本研究要求被訪者經(jīng)歷比較多鄉(xiāng)村政策和治理的變遷，但也有少量的年輕打工者成為了訪談對(duì)象。受訪者的身份以普通農(nóng)民居多，但也涵蓋了為數(shù)不少的黨員、村干部和鄉(xiāng)村教師等鄉(xiāng)村精英。受訪者的文化水平從文盲、小學(xué)、初中、高中到大專，其中以小學(xué)和初中居多，這也比較符合中國(guó)農(nóng)民文化水平的現(xiàn)狀。受訪者的經(jīng)濟(jì)狀況從貧窮到富裕，但經(jīng)濟(jì)狀況一般者居多。受訪者的基本情況如下表所示：

依據(jù)這一范圍更廣、對(duì)象更為全面的實(shí)證調(diào)查，可以更為可靠地總結(jié)出近年來(lái)我國(guó)村民自治運(yùn)行的總體狀況。進(jìn)一步講，雖然訪談材料使我們難以從事精確的相關(guān)性分析，但卻可以從中發(fā)現(xiàn)村民自治運(yùn)行中存在的主要難題。

三、農(nóng)民對(duì)村民自治運(yùn)行的評(píng)價(jià)——對(duì)訪談材料的初步總結(jié)

在一般人的理解中。我國(guó)各地村民自治運(yùn)行的狀況并不一樣，村民自治在不同時(shí)期的實(shí)踐也存在著差異。所以。不同地區(qū)、不同年齡段的受訪者對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)應(yīng)該存在差別。但從總體上看，我們這次的訪談材料卻顯示，與從中央到地方推進(jìn)村民自治的高調(diào)相比，普通村民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)看起來(lái)并沒(méi)有我們期待的那樣高。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，超過(guò)3/4的受訪者對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)不高，受訪者對(duì)村民自治表現(xiàn)出比較消極的態(tài)度。村民自治包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)方面，受訪者不僅對(duì)民主選舉中的諸多亂象深表厭惡，對(duì)民主決策與民主管理的評(píng)價(jià)不佳，也對(duì)村民自治的民主監(jiān)督作出了較低評(píng)價(jià)。下面筆者將從訪談材料中選擇部分有代表性的話語(yǔ)，從中可以看到受訪村民對(duì)村民自治運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際評(píng)價(jià)。

1 大量受訪者對(duì)村民選舉中的拉票、買票現(xiàn)象深表厭惡

在訪談中，讓筆者感受最為深刻的一點(diǎn)，即是村民每當(dāng)談及村民自治運(yùn)行的負(fù)面現(xiàn)象時(shí)，多聚焦在選舉過(guò)程中的拉票、買票上，并對(duì)此類行為表示出深深的厭惡。只要談到基層選舉（主要是村干部選舉），他們要么批評(píng)選舉其實(shí)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指定的或上級(jí)要求的，所以是虛假的“走形式”，要么就批評(píng)選舉過(guò)程中存在大量的拉票、買票和派性爭(zhēng)斗等問(wèn)題。就像一位任村副主任的受訪者高度概括的：“選舉村干部也是有人情網(wǎng)的，而且除了人情網(wǎng)拉關(guān)系以外，上面還有人來(lái)插手?！保ㄔL談編號(hào)：20110833）

針對(duì)選舉并未做到真正由村民投票決定。而只是流于粗糙的形式。部分受訪者說(shuō)得很直接：

“橫直發(fā)幾張紙，就是個(gè)形式。比如我們這三個(gè)是村班子，你是村書記，我是管財(cái)務(wù)的，他是婦女主任，橫直選來(lái)選去都是這幾個(gè)。鎮(zhèn)里都定好了的。我們這里山區(qū)不好聚，沒(méi)有公開唱票。都是把票發(fā)到屋子里。鎮(zhèn)里派人，兩個(gè)人一組，提個(gè)箱子，到屋里讓我們投，往箱子里一扔，他們?cè)倩厝コ?，曉得看了票沒(méi)有啊?！保ㄔL談編號(hào)：20100237）

“現(xiàn)在選舉叫什么選舉啊？上面不知道的，找兩三個(gè)人，提著個(gè)箱子，挨戶地跑一下。到家里，如果是有人在家呢，就看你家有幾口人，該幾張選票。那就填一填，劃一劃，往里面一放，也不開什么選舉會(huì)，也不管誰(shuí)是誰(shuí)，也不知道有誰(shuí)在選，就劃著放進(jìn)去?；蛘咴趺崔k呢？做到一定份上，那就在現(xiàn)場(chǎng)，村長(zhǎng)或者候選人給在場(chǎng)的人發(fā)點(diǎn)煙，就自己坐下來(lái)填上，然后對(duì)上面說(shuō)自己是通過(guò)選舉的?！保ㄔL談編號(hào)：20110269）諸如此類選舉程序上的不規(guī)范，在不少農(nóng)村地區(qū)都存在。

而且，村民選舉常被說(shuō)成一個(gè)必須完成的形式：“比以前是更民主了，最起碼在表面上是。你看現(xiàn)在村干部都是選舉，但是上級(jí)實(shí)際上都是知道這事兒，實(shí)際上就是那一個(gè)人啊。你再怎么著，這個(gè)選舉它也就這個(gè)事兒。表面的形式是不做不行的。真正的民主可能還要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間?！保ㄔL談編號(hào)：20110840）

即使是曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)村支書和村主任的一位受訪者，也向我們坦言：“現(xiàn)在不是選的，選鬼啊選，還是上面說(shuō)了算?！保ㄔL談編號(hào)：20110201）

更多的不滿則集中在村民選舉中的拉票、買票（賄選）和派性等問(wèn)題上：

“現(xiàn)在的村民自治就是拉幫派，實(shí)力大、人多就能選到你。選舉前，晚上就會(huì)有人到你家來(lái)串門，給你遞煙啊什么的，要你投他，說(shuō)別人壞話，多的是。有的還要威脅你，你反對(duì)他，他說(shuō)你只要多提意見(jiàn)就搞死你?！保ㄔL談編號(hào)：20100234）

“村里競(jìng)選15元一張票，公開買票，花了幾萬(wàn)元當(dāng)上的官還能真心實(shí)意給大家辦事嗎？肯定是想著法兒撈回去的。上次選舉兩個(gè)人都給我們送錢了，搞得我都不知道選誰(shuí)好，心里想不收吧，別人就會(huì)說(shuō)你對(duì)他不滿，不想選他，心里記仇；選吧，又不是自己的本意，真不知道該怎么辦?！保ㄔL談編號(hào)：20100231）

“選舉好是好。但是，現(xiàn)在還不是真正看誰(shuí)幫老百姓做事就選誰(shuí)?，F(xiàn)在是搶票、拉票、攀關(guān)系。就像換屆，有錢的送煙、請(qǐng)客。他就是不做事，他有錢，都可以買得到?，F(xiàn)在農(nóng)村不是民主選票，是民主買票！”（訪談編號(hào)：20110809）

甚至有受訪者斷言：“村長(zhǎng)還不是選之前在下面籠絡(luò)人心，讓親戚們都選自己，找面子上的關(guān)系??！現(xiàn)在沒(méi)有真正由農(nóng)民選出的村長(zhǎng)，現(xiàn)在缺少一個(gè)正義的干部?！保ㄔL談編號(hào)：20110210）

對(duì)選舉中拉票行為和拉幫結(jié)派的厭惡，甚至讓某些受訪者提出由上級(jí)指定的改革辦法。這是對(duì)村民自治運(yùn)行近30年的一個(gè)不小諷刺?！吧霞?jí)指定，無(wú)幫無(wú)派，才能無(wú)私。指定的就算他跟上級(jí)拉關(guān)系，跟村里人也聯(lián)系不大，他到這也沒(méi)有幫派，沒(méi)什么關(guān)系?！保ㄔL談編號(hào)：20100226）

2 受訪者對(duì)村民自治的民主決策與民主管理評(píng)價(jià)都不高

選舉雖然是村民自治的首要環(huán)節(jié)，因?yàn)樗P(guān)系到選擇合適“領(lǐng)頭人”的問(wèn)題，但一旦選舉結(jié)束，村民自治就步入常規(guī)的決策和管理階段。在村莊公共事務(wù)的決策和管理上的真正表現(xiàn)，才是村民自治更為核心的環(huán)節(jié)。因?yàn)?，只有使村民自治真正步入常?guī)的民主治理過(guò)程，才能真正有益于村民利益的實(shí)現(xiàn)和村莊共同體的發(fā)展。但是，在相關(guān)的訪談材料中，受訪者同樣對(duì)民主決策和民主管理普遍作出了消極的評(píng)價(jià)。

“村民自治實(shí)行得不怎樣，以前還能說(shuō)說(shuō)，發(fā)表自己的意見(jiàn)。現(xiàn)在不能說(shuō)了，現(xiàn)在開會(huì)書記壓你‘有啥事下來(lái)說(shuō)。村干部有啥事自己說(shuō)了算。”（訪談編號(hào)：20120705）

“現(xiàn)在搞的是村民自治，但還是鄉(xiāng)政府說(shuō)了算?！保ㄔL談編號(hào)：20100234）

“民主是做不到的。村民自治是一句空話，沒(méi)落實(shí)。會(huì)幾年都不開幾次。大隊(duì)里的人拿國(guó)家工資，在搞么事？天天打麻將，看不到人。”（訪談編號(hào)：20110213）

“村民自治這個(gè)問(wèn)題在我這里來(lái)說(shuō)，是一種體制的名稱。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)，沒(méi)有起什么作用。常年都沒(méi)有開村民會(huì)，也沒(méi)有學(xué)習(xí)。另外，占三分之二的人在外面打工，三分之一的老人在屋里種田。其實(shí)，現(xiàn)在這個(gè)機(jī)構(gòu)是為了上傳下達(dá)，起著上傳下達(dá)的作用，并不有么事討論。加上我們這個(gè)村又沒(méi)有企業(yè)，又沒(méi)有其他的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，等于個(gè)人只種個(gè)人的田地，打工的人也常年不在家……”（訪談編號(hào)：20120201）

“聯(lián)產(chǎn)承包之后，你自己種地自己張羅，不像過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)開會(huì)?，F(xiàn)在開會(huì)也是愛(ài)去不去了，村里沒(méi)什么凝聚力。憑農(nóng)民的習(xí)慣和素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)不了民主。都沒(méi)人關(guān)心，都過(guò)自己的日子?！保ㄔL談編號(hào)：20100227）

可以看出，一是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，二是因?yàn)榇甯刹康牟幻裰骱筒蛔鳛椋由掀胀ù迕癫辉贌嶂杂谌粘Ｐ缘膮⑴c，共同導(dǎo)致村民自治在民主決策和民主管理上難有得到村民認(rèn)可的表現(xiàn)。

3 受訪者很少提及村民自治民主監(jiān)督功能的發(fā)揮

從應(yīng)然要求看，缺乏民主監(jiān)督，村民自治的常規(guī)治理功能就難以發(fā)揮。即使民主選舉產(chǎn)生了相應(yīng)的村莊“領(lǐng)頭人”，村民委員會(huì)也能堅(jiān)持民主決策和民主管理的程序，但如果普通村民和村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮日常監(jiān)督功能，村民自治最終的績(jī)效肯定也要大打折扣。在訪談材料中，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即一般的受訪者在談及村民自治的話題時(shí)，他們最愿意發(fā)言的內(nèi)容都集中在選舉上，其次是民主決策和民主管理相關(guān)問(wèn)題，真正能明確關(guān)注到民主監(jiān)督的受訪者并不多。這一方面自然可以理解為村民民主監(jiān)督意識(shí)不足，另一方面至少也說(shuō)明村民自治在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)上的運(yùn)轉(zhuǎn)并不充分以至于難以給村民留下印象。即使是少有的幾位能夠談及民主監(jiān)督話題的，也發(fā)現(xiàn)村民自治的民主監(jiān)督作用極度匱乏，村民難以對(duì)村干部展開有效的日常性監(jiān)督。

“村民自治現(xiàn)在是這樣一種情況，大的框架是好的，中央的方針政策是好的，但是執(zhí)行起來(lái)就不是很好了。碰到問(wèn)題，如果事情不是鬧得很大，鬧得上面的領(lǐng)導(dǎo)都知道，就不能得到很好的解決，村里面的人就會(huì)敷衍了事，就算是鬧到鎮(zhèn)里面也沒(méi)有用，因?yàn)殒?zhèn)里面的人也怕麻煩，所以很多事情就這樣過(guò)去了?！保ㄔL談編號(hào)：20110802）顯然，如果村民自治能夠及時(shí)發(fā)揮民主監(jiān)督的功能，也就不至于經(jīng)常出現(xiàn)這一情況。

而且。村民也沒(méi)有主動(dòng)監(jiān)督的太大動(dòng)力：“這就是個(gè)形式，現(xiàn)在就是只要老百姓不鬧事，就是那個(gè)樣?，F(xiàn)在我們老百姓比較聽(tīng)話，哎呀，管他誰(shuí)個(gè)（當(dāng)），都是一回事。只要這一個(gè)新選的比上一個(gè)強(qiáng)就行，不管你誰(shuí)當(dāng)官?！保ㄔL談編號(hào)：20120214）

在所有的訪談材料中，只有兩位受訪者肯定了村民選舉的民主監(jiān)督作用。其中一位受訪者在談及村民自治帶來(lái)的變化時(shí)提到：“唯一要說(shuō)有變化的是，現(xiàn)在找村干部辦事不要求爺爺喊奶奶了，這點(diǎn)還是有些變化了。畢竟這些干部還是選出來(lái)的，如果有做得太過(guò)的事，可以到縣政府上訪，這些底下當(dāng)干部的還是有些怕的人和事的?！保ㄔL談編號(hào)：20110233）仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)。這位受訪者所說(shuō)的變化，即村干部不能做太過(guò)的事，主要原因還是現(xiàn)在的村民擁有上訪這樣一個(gè)“殺手锏”，而不是來(lái)自村民自治內(nèi)涵的常規(guī)民主監(jiān)督功能。

總之，就像一位受訪者用樸素的話語(yǔ)表達(dá)的：“村民自治，這個(gè)事兒是好事兒，但實(shí)現(xiàn)不了，想實(shí)現(xiàn)非常難?！保ㄔL談編號(hào)：20110221）村民自治在運(yùn)行當(dāng)中。也未真正實(shí)現(xiàn)其內(nèi)涵的民主性和自治精神，村莊場(chǎng)域的農(nóng)民對(duì)其表現(xiàn)也很不滿意。村民自治并沒(méi)有得到村民的普遍認(rèn)可和支持，這才是它運(yùn)行的最大難題。如果我們將制度實(shí)踐的評(píng)估體系主要界定為制度內(nèi)容、制度實(shí)施、實(shí)施效能與制度目標(biāo)的吻合度以及制度運(yùn)行的可持續(xù)性等方面，上面所總結(jié)的三大問(wèn)題以及節(jié)選的部分村民訪談，無(wú)疑可以充分說(shuō)明。從全國(guó)范圍來(lái)看，村民自治的制度內(nèi)容與制度實(shí)施吻合度并不高，村民自治的運(yùn)行效能也不理想，離黨和政府當(dāng)初設(shè)計(jì)這一制度的目標(biāo)還很有距離。不夸張地說(shuō)，這些難題，直接影響到村民自治在鄉(xiāng)村社會(huì)中的可持續(xù)性推進(jìn)。

四、村民自治運(yùn)行遭遇難題的深層原因

村民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)不高，村民自治有效運(yùn)行遭遇困難，表面原因是制度與實(shí)踐之間的鴻溝、農(nóng)民素質(zhì)的制約以及拉票、買票等現(xiàn)象，但若深究下來(lái)則可以發(fā)現(xiàn)，正是村民自治所處的治理框架及其在實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性失衡，遭遇到了劇烈變化的鄉(xiāng)村社會(huì)和治理生態(tài)，這才是近年來(lái)其運(yùn)行出現(xiàn)系統(tǒng)性困局的真正原因。

其一，村民自治所處的外部框架并未改變，這構(gòu)成村民自治運(yùn)行的根本約束。正如有研究曾指出的，在村民自治中，鄉(xiāng)政管理與村民自治的關(guān)系一直是個(gè)難題，無(wú)論是在理論上、制度上還是運(yùn)行中都存在著誤區(qū)。由于對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論的片面理解，導(dǎo)致村民自治制度缺乏科學(xué)理論的有力支撐，村民自治與鄉(xiāng)政管理的關(guān)系也就沒(méi)能在制度中得到合理的界定。由此導(dǎo)致了村民自治與鄉(xiāng)政管理在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中與制度安排不時(shí)發(fā)生沖突。整個(gè)國(guó)家自上而下的壓力型體制，勢(shì)必使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)介入村民自治過(guò)程，村民自治機(jī)構(gòu)也難免行政化，而國(guó)家監(jiān)督的經(jīng)常不到場(chǎng)，村干部權(quán)力的制約問(wèn)題一直難以解決，這些都構(gòu)成了村民自治所處的基本生態(tài)。

其二，村民自治運(yùn)行本身的結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致其運(yùn)行失靈。村民自治是包涵民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的一個(gè)整體。但長(zhǎng)期以來(lái)，各地的實(shí)踐只強(qiáng)調(diào)民主選舉和民主監(jiān)督兩個(gè)方面，對(duì)民主管理和民主決策多有忽視；有的地方甚至只關(guān)注民主選舉，連民主監(jiān)督也虛化了。村民自治最終淪為形式性的選舉，民主監(jiān)督也因平時(shí)的無(wú)力而演變?yōu)閷?duì)上訪的倚重。村民自治失去了其最為內(nèi)核的治理功能。其中的主要原因在于，村莊內(nèi)部的兩個(gè)行為者——村干部和村民之間存在著內(nèi)在的利益沖突，以及二者力量的不對(duì)稱，致使“四個(gè)民主”的發(fā)展呈失衡狀態(tài)。在此背景下，村民選舉中的諸多負(fù)面現(xiàn)象及其發(fā)酵，同樣影響了村民的相關(guān)評(píng)價(jià)。而少數(shù)地區(qū)的村民之所以對(duì)村民自治還能予以積極評(píng)價(jià)，是因?yàn)檫@些地方往往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村民自治開展得比較規(guī)范，而且的確能夠起到改善村莊治理的作用。但這樣的地方就全國(guó)范圍而言顯然不是主流。

其三，村民對(duì)20世紀(jì)末21世紀(jì)初干群關(guān)系的記憶，構(gòu)成村民自治難獲普遍支持的潛在原因。20世紀(jì)90年代以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，干群關(guān)系緊張，干群沖突頻發(fā)，這構(gòu)成了絕大多數(shù)中老年農(nóng)民的共同記憶，也影響了他們對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)村干部和村民自治的信心，由此形成慣性情感和慣性思維。當(dāng)然，對(duì)此原因也不能過(guò)分夸大，因?yàn)檗r(nóng)民畢竟是理性的，他們會(huì)根據(jù)村委會(huì)及其干部現(xiàn)在的表現(xiàn)來(lái)調(diào)適他們的成見(jiàn)。如果村民自治運(yùn)行良好，他們自然會(huì)得出積極的結(jié)論。但實(shí)踐中，除了少數(shù)地方解決了村民自治的有效運(yùn)行及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的銜接，全國(guó)大部分地方的村民自治運(yùn)行質(zhì)量并不佳。這無(wú)疑會(huì)延續(xù)并強(qiáng)化村民的原有看法。

其四，自2000年左右開始，全國(guó)各地農(nóng)村特別是廣大中西部農(nóng)村，普遍進(jìn)人全面外出打工的時(shí)代。農(nóng)村精英和青壯年勞動(dòng)力普遍外流。農(nóng)村成為老人、婦女和小孩的留守之地，鄉(xiāng)村社會(huì)的基本人氣和公共生活越來(lái)越難以為繼。在村莊主要成員都不在村的情況，村民自治的各項(xiàng)日常工作也就難以開展。加之，村莊對(duì)農(nóng)民的重要性日漸下降，村委會(huì)對(duì)農(nóng)民的約束力和影響力也在下降，村民自治越發(fā)失去必要的社會(huì)支持和利益關(guān)聯(lián)。而村民對(duì)村莊內(nèi)生價(jià)值的認(rèn)同降低，也致使他們對(duì)政治參與日漸冷漠。正如有論者指出的，從近期來(lái)看，農(nóng)村人口大量進(jìn)城使村民自治遭遇諸多現(xiàn)實(shí)難題而陷入困境；從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村人口大量流動(dòng)，使村民自治的社會(huì)條件發(fā)生深刻變化而難以為繼。

其五，2006年全國(guó)各地全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民與鄉(xiāng)村政權(quán)之間日漸成為“兩張皮”。一方面取消農(nóng)業(yè)稅，另一方面中央開始大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，并要求鄉(xiāng)村政權(quán)努力為農(nóng)民提供公共服務(wù)。但吊詭的是，由于鄉(xiāng)村政權(quán)不再能夠從農(nóng)民那里征收稅費(fèi)以維持自身的財(cái)政平衡，它們也就沒(méi)有動(dòng)力通過(guò)提供公共服務(wù)去討好農(nóng)民，而普通農(nóng)民也因投入外部世界而越來(lái)越無(wú)求于村級(jí)組織，鄉(xiāng)村政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系由此變得比較淡漠。與此同時(shí)，最新的實(shí)證研究也表明，正是因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)財(cái)政的進(jìn)一步吃緊，它們不得不另辟財(cái)源，招商引資遂成為它們共同的中心工作。而招商引資通常涉及土地征用和房屋拆遷，又容易引發(fā)干群矛盾。在這種情況下，村民自治的良好運(yùn)轉(zhuǎn)顯得更為緊要，但現(xiàn)實(shí)卻是村民自治要么形同虛設(shè)，要么因?yàn)槔鏇_突而難以及時(shí)產(chǎn)出結(jié)果。

五、結(jié)論：在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中重構(gòu)村民自治

關(guān)于村民自治運(yùn)行的現(xiàn)有討論，往往都是對(duì)局部地區(qū)的局部問(wèn)題的揭示。本文基于近期搜集到的全國(guó)性訪談材料，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)普遍不高，并對(duì)當(dāng)前村民自治運(yùn)行中的諸多負(fù)面現(xiàn)象表示出不滿。這與之前村民自治的高調(diào)推進(jìn)形成強(qiáng)烈的反差。近年來(lái)我國(guó)村民自治的運(yùn)行遭遇難題的事實(shí)?？梢哉f(shuō)是確定無(wú)疑的。

前文分析了產(chǎn)生這一難題的諸多原因，其中最值得強(qiáng)調(diào)的是兩個(gè)方面：其一，村民自治制度內(nèi)涵的“四個(gè)民主”長(zhǎng)期以來(lái)都未能得到均衡推進(jìn)，民主選舉單線強(qiáng)化卻拉票、買票現(xiàn)象嚴(yán)重，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這些常規(guī)的治理機(jī)制并未得到應(yīng)有的開發(fā)，致使結(jié)構(gòu)失衡的村民自治面對(duì)急速變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)捉襟見(jiàn)肘。其二，村民自治制度被置于一種迥然不同于上個(gè)世紀(jì)80年代和90年代的治理生態(tài)，鄉(xiāng)村社會(huì)急速衰敗直至解體，農(nóng)民與鄉(xiāng)村政權(quán)之間的關(guān)系趨于松散，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)新的利益沖突與治理需求。

因此，今后我們?cè)诖迕褡灾芜\(yùn)行的問(wèn)題上。一方面，全國(guó)各地的所有村莊，應(yīng)該超越單純強(qiáng)調(diào)民主選舉的思路，而應(yīng)強(qiáng)化有效治理的現(xiàn)實(shí)思維。民主選舉固然重要。也應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范化和法治化，但是我們更應(yīng)開發(fā)村民自治本身內(nèi)涵的民主決策和民主管理功能，在民主選舉的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)民主治理的常態(tài)化。另一方面，應(yīng)該基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需要。大膽探索適合各地村情和民情的村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。既要考慮少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的治理需要，更重要的是要考慮大部分處于衰敗和重組之中的鄉(xiāng)村地區(qū)的治理需要。只有這樣，村民自治運(yùn)行的難題才能在其自身重構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)今后我國(guó)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)必將出現(xiàn)的治理挑戰(zhàn)。為整個(gè)國(guó)家的基層治理創(chuàng)造出優(yōu)良的制度績(jī)效。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）