全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃評(píng)估

徐叢春，朱 凌，周怡圃，趙 鵬，李宜良

（國家海洋信息中心，天津 300171）

1 全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃實(shí)施情況

2012年9月16日，《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式實(shí)施，這是繼2003年5月我國制定發(fā)布的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》之后，再次推出的新一輪全國海洋經(jīng)濟(jì)綜合性規(guī)劃[1]。《規(guī)劃》實(shí)施以來，海洋經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力進(jìn)一步提升，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，海洋科技創(chuàng)新能力進(jìn)一步加強(qiáng)，海洋可持續(xù)發(fā)展能力逐步增強(qiáng)，海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系逐步完善?？偟膩砜矗?guī)劃主要指標(biāo)總體進(jìn)展順利，大部分規(guī)劃任務(wù)按時(shí)有序推進(jìn)。具體看來：

1.1 主要指標(biāo)總體進(jìn)展順利

《規(guī)劃》確定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)五個(gè)方面的發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)對(duì)“十二五”前三年海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)測(cè)，主要指標(biāo)總體進(jìn)展順利，海洋生產(chǎn)總值年均增長、海洋科技成果轉(zhuǎn)化率等4個(gè)指標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)要求（指標(biāo)實(shí)際值/規(guī)劃預(yù)期值>100%），海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、海洋科技對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率等5個(gè)指標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)要求（指標(biāo)實(shí)際值/規(guī)劃預(yù)期值?[90%，100%]），海洋新興產(chǎn)業(yè)增加值占海洋生產(chǎn)總值比重指標(biāo)與規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)有較大差距（指標(biāo)實(shí)際值/規(guī)劃預(yù)期值<70%）。各指標(biāo)對(duì)比規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度見圖1。

圖1 規(guī)劃指標(biāo)對(duì)比預(yù)期完成情況雷達(dá)圖Fig.1 The radar chart of the situation of completion of the planned indicators compared with the expected

1.2 規(guī)劃任務(wù)按時(shí)有序推進(jìn)

《規(guī)劃》確定了優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)總體布局、改造提升海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大海洋新興產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)、提高海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控七大任務(wù)。從各項(xiàng)任務(wù)推進(jìn)情況看，多數(shù)任務(wù)執(zhí)行情況較好，部分任務(wù)有些滯后。具體表現(xiàn)在：

區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局方面。按照陸海統(tǒng)籌的原則，海洋經(jīng)濟(jì)總體布局逐步優(yōu)化，北部、東部和南部三個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)圈正在形成，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)等增長極加速崛起，海島開發(fā)與保護(hù)有序推進(jìn)，總體上看海洋經(jīng)濟(jì)布局正逐步從近海向海島與深遠(yuǎn)海推進(jìn)。但是，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)域分工與協(xié)作較弱，區(qū)域特色不鮮明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)化布局和協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)推進(jìn)較為緩慢。

海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面。海洋漁業(yè)、海洋船舶工業(yè)等海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，海水利用業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)等海洋新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，郵輪游艇、涉海金融等一些新型的海洋服務(wù)業(yè)態(tài)初露端倪，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)積極的變化。然而，我國海洋產(chǎn)業(yè)總體上仍處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，自主研發(fā)能力薄弱，國際競(jìng)爭(zhēng)力不足；同時(shí)，海工裝備制造、郵輪產(chǎn)業(yè)等部分新興產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)產(chǎn)能過剩的勢(shì)頭，因此加快海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的任務(wù)尤其繁重。

海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面。國家持續(xù)加大對(duì)海洋科技的政策支持與投入力度，鼓勵(lì)海洋產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)與支持科技型涉海企業(yè)發(fā)展，組建了海洋監(jiān)測(cè)、深海裝備、海水淡化等產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，一批海洋高技術(shù)企業(yè)和龍頭企業(yè)快速成長，初步形成了國家和地方相結(jié)合、政產(chǎn)學(xué)研金相結(jié)合的科技興海組織體系，海洋科技成果轉(zhuǎn)化率不斷提高，海洋人才引進(jìn)和培育加快推進(jìn)，海洋科技創(chuàng)新與支撐能力不斷增強(qiáng)。但是，我國海洋產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)儲(chǔ)備、產(chǎn)學(xué)研用聯(lián)合等海洋科技創(chuàng)新機(jī)制建立與完善、海洋科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)培育等任務(wù)推進(jìn)較為滯后。

海洋經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展方面。我國海洋資源循環(huán)利用技術(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式有所突破，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，粗放型海洋產(chǎn)業(yè)加快綠色轉(zhuǎn)型，企業(yè)安全生產(chǎn)和災(zāi)害防范意識(shí)提升，特別是海上溢油應(yīng)急能力顯著提高。然而，我國海洋產(chǎn)業(yè)在綠色發(fā)展方面仍然是以政府引導(dǎo)為主，環(huán)保產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展仍處于起步階段。同時(shí)，海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式示范工程進(jìn)展較緩，在海洋產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排技術(shù)方面尚需加大相關(guān)技術(shù)的研發(fā)與成果推廣應(yīng)用。

海洋經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)與調(diào)節(jié)方面。海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃指導(dǎo)得到加強(qiáng)，制定發(fā)布了多項(xiàng)涉海規(guī)劃與政策，建立了部際聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；同時(shí)，通過強(qiáng)化海洋經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)估，推進(jìn)全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，研究制定海洋領(lǐng)域投融資政策助力海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)宏觀指導(dǎo)與調(diào)節(jié)能力逐步增強(qiáng)。但是，國家在對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的宏觀指導(dǎo)與保障方面存在著政策落實(shí)不到位、保障責(zé)任不明晰、配套制度不完善等方面的問題，包括：一是規(guī)劃指導(dǎo)和政策扶持還不到位；二是海洋經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作基礎(chǔ)還不夠扎實(shí)；三是全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作還有待深入；四是海洋經(jīng)濟(jì)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還有待落實(shí)；五是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境有待健全完善。

經(jīng)過對(duì)規(guī)劃執(zhí)行情況與未來發(fā)展趨勢(shì)的綜合分析判斷，預(yù)計(jì)在“十二五”末期《規(guī)劃》提出的各項(xiàng)既定目標(biāo)和任務(wù)大部分可實(shí)現(xiàn)，但受“十二五”期間國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體低迷、國際形勢(shì)引發(fā)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性以及海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展中體制機(jī)制矛盾等因素影響，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、海洋新興產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有一定難度，海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的部分配套政策措施還無法到位，在一定程度上影響了“十二五”規(guī)劃的執(zhí)行力和實(shí)施效果。

2 規(guī)劃實(shí)施中面臨的突出問題

2.1 海洋經(jīng)濟(jì)粗放增長方式尚未根本轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與布局優(yōu)化任務(wù)艱巨

“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”是“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主線，經(jīng)過幾年的努力海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效初步顯現(xiàn)，然而海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，轉(zhuǎn)方式任務(wù)仍然艱巨。一方面，產(chǎn)業(yè)間發(fā)展不平衡。目前海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)依然是我國海洋經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，2011—2013年，三大海洋產(chǎn)業(yè)增加值合計(jì)占主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值比重均超過70%[2]，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式仍然占主導(dǎo)，而海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和海洋高端服務(wù)業(yè)規(guī)模小，航運(yùn)服務(wù)業(yè)、郵輪游艇、海洋文化、涉海金融等新型服務(wù)業(yè)才剛剛起步，海洋經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平還有待進(jìn)一步提升。另一方面，部分產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題尚未根本解決，產(chǎn)能過剩壓力依然較大。一是一些沿海地區(qū)港口發(fā)展缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，港口產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩，呈現(xiàn)出明顯的過度競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。二是近幾年隨著海工裝備市場(chǎng)的興旺，越來越多企業(yè)因造船產(chǎn)能過?；蚴芾骝?qū)動(dòng)，開始涉足海洋工程裝備業(yè)務(wù)，同樣也承接海工裝備建造訂單。這種盲目的進(jìn)入導(dǎo)致了海工裝備市場(chǎng)中低端同質(zhì)產(chǎn)品的重復(fù)無序競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)品贏利空間進(jìn)一步壓縮等問題。三是海水養(yǎng)殖、海洋生物醫(yī)藥制造、濱海旅游等產(chǎn)業(yè)由于技術(shù)的落后，產(chǎn)品較為低端，高技術(shù)、高附加值的產(chǎn)品極少，照此繼續(xù)發(fā)展有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)低水平競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過剩。

另外，濱海產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局趨同越發(fā)突出。近年來，重化工業(yè)沿著中國漫長的海岸線遍地開花，鋼鐵、石化等重化工業(yè)向沿海聚集已成為普遍趨勢(shì)?！笆濉逼陂g，一系列沿海地區(qū)的開發(fā)規(guī)劃先后獲批，在中國的沿海地區(qū)掀起一場(chǎng)新的重工業(yè)發(fā)展高潮。而令人擔(dān)憂的是，除了國家立項(xiàng)規(guī)劃的項(xiàng)目外，沿海一些不具備條件的地區(qū)在政策上也將重化工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。目前，大部分新建的重工業(yè)項(xiàng)目都選址在圍海造地形成的土地上，這些高能耗、高污染的工業(yè)項(xiàng)目，其上下游產(chǎn)業(yè)也大都是能源和原材料消費(fèi)大戶，造成大量陸源污染物排海，極大地增加近海生態(tài)環(huán)境污染和環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 海洋科技自主創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)化盡管取得一定成績，但與國外相比自主化、高端化差距仍較大

盡管“十二五”以來通過科技專項(xiàng)和區(qū)域創(chuàng)新示范等措施，海洋科技自主創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)化能力有了一定的提升，但相比主要發(fā)達(dá)國家而言，我國海洋科技自主創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)化能力依然不足，突出表現(xiàn)在：一是海洋科技自主創(chuàng)新能力較弱，高端研發(fā)設(shè)計(jì)不足。目前我國海洋自有技術(shù)與國際先進(jìn)水平相比仍存在較大差距，原創(chuàng)性和附加值高的海洋技術(shù)創(chuàng)新成果較少，我國承接的海工訂單，其設(shè)計(jì)大多都參照或直接使用歐美的設(shè)計(jì)方案，海洋油氣資源勘探開發(fā)所用到的動(dòng)力定位系統(tǒng)、FPSO單點(diǎn)系泊系統(tǒng)、水下生產(chǎn)系統(tǒng)等關(guān)鍵配套設(shè)備和系統(tǒng)的核心技術(shù)基本被國外少數(shù)公司掌控，海水淡化工程特別是萬噸級(jí)以上工程多數(shù)采用國外公司技術(shù)。二是科技創(chuàng)新還存在“花多果少”的問題，科研成果在產(chǎn)業(yè)化過程中遇到市場(chǎng)渠道無法打開，國內(nèi)外用戶對(duì)新成果接受度不高，很多技術(shù)和產(chǎn)品成果或束之高閣，或中途流產(chǎn)，海洋科技成果轉(zhuǎn)化率相對(duì)較低。此外，企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位沒有得到完全確立，企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新能力較弱。三是高層次復(fù)合型人才缺失。海洋科學(xué)及技術(shù)涉及的學(xué)科范圍廣泛，海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要一批懂科學(xué)、懂技術(shù)、熟悉制造工藝和試驗(yàn)程序，能利用、集成各種新原理、新概念、新技術(shù)、新材料和新工藝等最新科技成果的專業(yè)人才隊(duì)伍，人才短缺影響行業(yè)的發(fā)展。

2.3 海洋環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)的力度逐年加大，但海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)形勢(shì)依然嚴(yán)峻

近幾年從國家到沿海地方不斷加大涉海重點(diǎn)領(lǐng)域污染整治力度，然而沿海生產(chǎn)生活污水、垃圾等隨意排入海洋，違法填海、非法采砂等現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，海洋環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)受損趨勢(shì)尚未得到根本控制。2013年，我國72條主要江河攜帶入海的污染物總量約1 672萬噸[3]。入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量狀況總體依然較差，80%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求。其中，排污口鄰近海域81%水質(zhì)、35%沉積物質(zhì)量、62%生物質(zhì)量不能滿足海洋功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要求。實(shí)施監(jiān)測(cè)的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等海洋生態(tài)系統(tǒng)中，處于亞健康和不健康狀態(tài)的海洋生態(tài)系統(tǒng)共占77%。此外，各類海洋環(huán)境災(zāi)害和應(yīng)急事件時(shí)有發(fā)生，2011年以來，大連灣“7·16”溢油事故、蓬萊19-3特大溢油事故、“塔斯曼海”號(hào)油輪溢油事故等重大溢油事故頻繁發(fā)生，已經(jīng)成為危害人類健康，破壞海洋生態(tài)環(huán)境的重要因素，這些事故的發(fā)生概率雖小，但由于突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、后遺癥嚴(yán)重，一旦發(fā)生其影響程度往往是巨大的，通常會(huì)引起事故周圍海域生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致區(qū)域的生態(tài)失衡，甚至造成長期的危害，致使海洋生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)。2013年，僅渤海沿岸灘涂及近岸海域就發(fā)現(xiàn)27次油污，溢油和?；沸孤┑娘L(fēng)險(xiǎn)居高不下。

2.4 制約海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制雖有改善，但距陸海統(tǒng)籌的真正實(shí)現(xiàn)仍需要一個(gè)過程

海洋開發(fā)，是一個(gè)與人口、資源、環(huán)境密切相關(guān)，集資源利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國家安全等重大問題于一體的特殊領(lǐng)域。因此，以開發(fā)利用和保護(hù)海洋為主要目的的海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然涉及多個(gè)部門，需要一個(gè)高層次的海洋事務(wù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)部門利益，實(shí)施陸海統(tǒng)籌?！笆濉币詠?，國務(wù)院成立了國家海洋委員會(huì)，并批準(zhǔn)設(shè)立了促進(jìn)全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議，初步建立健全了海洋經(jīng)濟(jì)綜合管理與協(xié)調(diào)機(jī)制以及海洋管理體制。但由于時(shí)間尚短，各涉海部門的協(xié)調(diào)和配合還不夠緊密，部際聯(lián)席會(huì)議制度還缺少有效的落實(shí)制度與實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與調(diào)節(jié)還未發(fā)揮效應(yīng)，距離真正實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、健全海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制仍有相當(dāng)長的路要走。

同時(shí)，《規(guī)劃》的編制與管理實(shí)施也是影響《規(guī)劃》執(zhí)行效率一個(gè)重要的影響因素，從表現(xiàn)出來的問題來看，主要包括以下方面：一是《規(guī)劃》相應(yīng)的配套落實(shí)政策和措施不健全；二是《規(guī)劃》部分任務(wù)有些超前，落實(shí)有待深入；三是《規(guī)劃》編制啟動(dòng)滯后，難以發(fā)揮對(duì)省級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)與監(jiān)督；四是規(guī)劃多數(shù)任務(wù)缺乏明確的執(zhí)行主體，責(zé)權(quán)分配不明確，從而降低了規(guī)劃的執(zhí)行效率[4]。

3 推進(jìn)《規(guī)劃》實(shí)施和“十三五”規(guī)劃編制的對(duì)策建議

2015年是“十二五”的收官之年，也是承前啟后的一年。既要加快推進(jìn)“十二五”規(guī)劃的實(shí)施力度，又要緊鑼密鼓啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃編制工作，因此，為做好規(guī)劃的承接工作，對(duì)推進(jìn)《規(guī)劃》實(shí)施和“十三五”規(guī)劃編制提出以下對(duì)策建議。

3.1 推進(jìn)《規(guī)劃》實(shí)施的對(duì)策建議

3.1.1 繼續(xù)推進(jìn)規(guī)劃配套政策的制定與落實(shí)

按照《規(guī)劃》部署，進(jìn)一步完善和利用好部際聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與調(diào)節(jié)，重點(diǎn)落實(shí)以下七項(xiàng)政策措施，明確責(zé)任分工和制定具體時(shí)間表，爭(zhēng)取在規(guī)劃期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展：一是堅(jiān)持以市場(chǎng)為主體、以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)為導(dǎo)向，抓緊制定和發(fā)布“海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄”。二是盡快出臺(tái)“全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”，建立與生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的海洋產(chǎn)業(yè)時(shí)空規(guī)劃格局。三是在科學(xué)總結(jié)和評(píng)判海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，抓緊出臺(tái)“支持全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見”。四是盡快組織開展郵輪游艇、休閑漁業(yè)、公共服務(wù)及文化產(chǎn)業(yè)等涉海服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定；推動(dòng)落實(shí)海洋產(chǎn)業(yè)分類國際標(biāo)準(zhǔn)的研究制定工作，全面加強(qiáng)海洋產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。五是爭(zhēng)取在“十二五”末完成全國海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)查中期任務(wù)；爭(zhēng)取國家和省級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估能力建設(shè)完成階段性目標(biāo)。六是與發(fā)改委、財(cái)政部、銀行機(jī)構(gòu)等涉海部門聯(lián)合建立國家海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金；著手開展涉海政策性擔(dān)保平臺(tái)的建設(shè)。七是抓緊研究制定海洋特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理辦法，探索海洋產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、融資創(chuàng)新等模式。

3.1.2 加緊完成規(guī)劃既定的目標(biāo)和任務(wù)

通過對(duì)規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的評(píng)估，海洋服務(wù)業(yè)發(fā)展速度、海洋新興產(chǎn)業(yè)在海洋生產(chǎn)總值的比重、海洋研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)占海洋生產(chǎn)總值的比重等指標(biāo)均與規(guī)劃預(yù)期有一定差距，特別是海洋新興產(chǎn)業(yè)受體制機(jī)制等因素制約，與規(guī)劃目標(biāo)差距較大。因此，在“十二五”期末之際，一是要加大力度推動(dòng)海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過體制機(jī)制創(chuàng)新和重大政策項(xiàng)目落地，強(qiáng)化海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與措施的進(jìn)一步落實(shí)，盡快制定相關(guān)配套制度，突破制約我國海洋工程裝備制造業(yè)、海洋藥物和生物制品業(yè)、海水淡化與綜合利用業(yè)、海洋可再生能源業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)發(fā)展的體制性障礙，通過園區(qū)示范、產(chǎn)學(xué)研合作、金融資金投入等多種渠道，提升海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度，提高海洋新興產(chǎn)業(yè)占海洋生產(chǎn)總值比重，從而進(jìn)一步優(yōu)化我國海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是要給海洋服務(wù)業(yè)創(chuàng)造更為寬松的發(fā)展環(huán)境，研究制定相關(guān)政策，逐步破除體制機(jī)制障礙，鼓勵(lì)郵輪游艇、涉海金融服務(wù)等新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，并將其培育為海洋經(jīng)濟(jì)重要的增長點(diǎn)。三是繼續(xù)大力支持海洋科技創(chuàng)新，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，推動(dòng)海洋科技的創(chuàng)新研發(fā)和科技產(chǎn)業(yè)人員的集聚，逐步提高海洋關(guān)鍵技術(shù)與裝備的自主研發(fā)能力，進(jìn)而加快海洋科技成果產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，為我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施提供永續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。

3.2 制定與實(shí)施“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的政策建議

3.2.1 對(duì)“十三五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的判斷與展望

“十二五”以來，我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入了一個(gè)新的階段，面臨的機(jī)遇千載難逢，面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)也前所未有，綜合來看“十三五”時(shí)期仍將是海洋經(jīng)濟(jì)大有作為的發(fā)展期。

從面臨的機(jī)遇來看。近年來我國經(jīng)濟(jì)外向型程度進(jìn)一步加深，與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系更加緊密，世界經(jīng)濟(jì)增長更加依賴中國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)，進(jìn)而為我國對(duì)外發(fā)展提供更多機(jī)會(huì)，也為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的確定，使雙邊自貿(mào)談判進(jìn)一步加速，與韓國、澳大利亞、新西蘭的自貿(mào)區(qū)談判取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；多邊貿(mào)易協(xié)議進(jìn)一步深化，中日韓自貿(mào)協(xié)定、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系》（RCEP）以及中國—東盟自貿(mào)協(xié)定（“10＋1”）升級(jí)版都在加快推進(jìn)；我國倡導(dǎo)統(tǒng)籌式的自由貿(mào)易整體架構(gòu)也得到支持，亞太自由貿(mào)易區(qū)前期研究工作正式啟動(dòng)；“一帶一路”由構(gòu)想逐步邁入實(shí)施階段，都促進(jìn)了我國對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域開放范圍的擴(kuò)大和開放程度的加深，為我國加快實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)“走出去”戰(zhàn)略，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)在更廣范圍、更大規(guī)模、更深層次上參與國際合作與競(jìng)爭(zhēng)提供了良好條件。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)過多年的積累，我國科學(xué)技術(shù)水平和成果轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)了飛躍，制造業(yè)實(shí)力顯著增強(qiáng)，服務(wù)業(yè)增長勢(shì)頭明顯，國內(nèi)龐大有效的需求市場(chǎng)基本形成，為推進(jìn)我國在全球產(chǎn)業(yè)分工格局的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈由低端向高端發(fā)展，加速海洋產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了基礎(chǔ)和動(dòng)力。

從面臨的挑戰(zhàn)來看。國際方面，世界經(jīng)濟(jì)仍處于金融危機(jī)后的大調(diào)整階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化加劇，美國經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，日本經(jīng)濟(jì)低位運(yùn)行，新興市場(chǎng)國家增長減速，總體來看世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)將維持低增長態(tài)勢(shì)，國際需求不足長期存在，貿(mào)易增長依然在低位徘徊，對(duì)外向型海洋產(chǎn)業(yè)增長負(fù)面影響持續(xù)。貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，美國主推的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（TPP），把中國排外和邊緣化，對(duì)中國對(duì)外貿(mào)易增長提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。以能源生產(chǎn)與消費(fèi)格局發(fā)生重大調(diào)整為主的能源資源競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，圍繞海洋資源的權(quán)益爭(zhēng)奪愈演愈烈，地區(qū)間摩擦和沖突時(shí)有發(fā)生，我國海洋事務(wù)的周邊環(huán)境不可預(yù)測(cè)和不可控風(fēng)險(xiǎn)增多。國內(nèi)方面，中國經(jīng)濟(jì)正處在經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期政策消化期“三期疊加”的階段，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)成為中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)。處于“增長減速”和“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的宏觀形勢(shì)之下，海洋經(jīng)濟(jì)也由高速增長進(jìn)入了深度調(diào)整期，結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫性和艱巨性進(jìn)一步加劇。同時(shí)，一些地區(qū)追求大規(guī)模、高強(qiáng)度的發(fā)展方式，給海洋資源和生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，資源環(huán)境承載能力已接近極限，海洋生物資源幾近枯竭，自然岸線快速縮減，海洋自然災(zāi)害損失俱增，海洋環(huán)境污染日益加??；濱海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理問題突出，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，重化工業(yè)與城鎮(zhèn)居民生活布局相互交叉，安全風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境污染，對(duì)我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展都提出了新的挑戰(zhàn)。

因此，通過對(duì)未來一段時(shí)期國內(nèi)外形勢(shì)的研判，初步判斷出未來一段時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外宏觀形勢(shì)。伴隨著“十二五”后期，海洋經(jīng)濟(jì)逐步步入新常態(tài)，預(yù)計(jì)2015年乃至更長時(shí)間，海洋經(jīng)濟(jì)仍將保持與國民經(jīng)濟(jì)增速持平、乃至低于國民經(jīng)濟(jì)增速的發(fā)展速度，同時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大也將增加海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。但長遠(yuǎn)來看，保持海洋經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)條件和基本面向好趨勢(shì)沒有改變。隨著國際市場(chǎng)需求的復(fù)蘇和我國對(duì)外貿(mào)易的恢復(fù)性增長，海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)保持平穩(wěn)增長；隨著國內(nèi)消費(fèi)需求的擴(kuò)大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，海洋服務(wù)業(yè)和海洋新興產(chǎn)業(yè)也將繼續(xù)成為海洋經(jīng)濟(jì)的增長極。

3.2.2 制定與實(shí)施“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的若干建議

“十三五”時(shí)期是國家全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，也是海洋經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)而進(jìn)入深度調(diào)整期、全面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變的新階段。按照黨的十八大提出的全面深化改革的戰(zhàn)略部署和十八屆三中、四中全會(huì)的重大決定，海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制與實(shí)施要緊密結(jié)合“十三五”時(shí)期的新特征，謀求新的編制思路，具體包括：

一是適應(yīng)新常態(tài)，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提質(zhì)增效、創(chuàng)新升級(jí)、綠色發(fā)展、擴(kuò)大開放為基本原則，指導(dǎo)與謀劃“十三五”時(shí)期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展也步入了新常態(tài)，海洋經(jīng)濟(jì)增長速度由高速增長過渡為中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長向質(zhì)量效率型集約增長轉(zhuǎn)變，這不僅是海洋經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的客觀使然。適應(yīng)新常態(tài)，海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向，將從注重規(guī)模和速度向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，即以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提質(zhì)增效、創(chuàng)新升級(jí)、綠色發(fā)展、擴(kuò)大開放為基本原則，謀劃十三五海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是方向，提質(zhì)增效是目標(biāo)，創(chuàng)新升級(jí)是動(dòng)力，綠色發(fā)展是宗旨，擴(kuò)大開放是手段，環(huán)環(huán)相扣，互為補(bǔ)充，體現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃編制的總體思路和方向。

二是按照依法治國理念，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，加快向市場(chǎng)簡政放權(quán)，努力發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。黨的十八屆四中全會(huì)將依法治國理念提高到新的戰(zhàn)略高度，“十三五”時(shí)期要秉承依法管海和依法治海的理念，將其貫徹到規(guī)劃編制與實(shí)施的始終，貫穿到海洋工作的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。一方面，加強(qiáng)立法工作，完備法律體系，加緊推進(jìn)《海洋基本法》的起草編制和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂工作，完善《中華人民共和國海域使用管理法》 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》 《中華人民共和國海島保護(hù)法》等各項(xiàng)法律法規(guī)配套制度；另一方面，按照“法無授權(quán)不可為，法不禁止即可為”的原則，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，加快政府從管理職能向服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，通過負(fù)面清單管理、簡政放權(quán)、搭建平臺(tái)等途徑，深化政府改革。同時(shí)，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的積極性，激發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

三是緊密配合海洋強(qiáng)國、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一路一帶”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略的實(shí)施，做好海洋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大任務(wù)、重大政策和重大戰(zhàn)略的謀劃?！笆濉睍r(shí)期，海洋得到了國家前所未有的關(guān)注與重視，多部涉海戰(zhàn)略與規(guī)劃相繼出臺(tái)，特別是“海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略”和“21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略”的相繼實(shí)施，給海洋帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇。因此，要緊密結(jié)合國家戰(zhàn)略部署，以強(qiáng)化海洋裝備制造業(yè)發(fā)展、促進(jìn)海上互聯(lián)互通、拓展與海上絲綢之路沿線國家經(jīng)濟(jì)、文化與人文等領(lǐng)域的合作等為著眼點(diǎn)，認(rèn)真研究一批對(duì)國家戰(zhàn)略實(shí)施、海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)帶動(dòng)性強(qiáng)的重大工程，對(duì)推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新升級(jí)、綠色發(fā)展、擴(kuò)大開放作用顯著的重大項(xiàng)目，對(duì)破解海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制障礙、增進(jìn)市場(chǎng)活力的重大政策。

此外，在規(guī)劃編制方式和方法也要?jiǎng)?chuàng)新思路，堅(jiān)持開門編規(guī)劃、合力訂規(guī)劃的基本原則，打破政府絕對(duì)主導(dǎo)的規(guī)劃編制體系，引入外力，廣泛吸收社會(huì)各界對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，將政府的引導(dǎo)和市場(chǎng)主體的積極性充分結(jié)合，真正讓規(guī)劃來源于市場(chǎng)且服務(wù)于市場(chǎng)。其次，針對(duì)規(guī)劃執(zhí)行主體不明晰的問題，應(yīng)在規(guī)劃貫徹實(shí)施過程中提出部門責(zé)任分工，凡是在政府職能范圍內(nèi)且屬于法律授予的權(quán)力和職責(zé)，就應(yīng)擔(dān)負(fù)起規(guī)劃的監(jiān)督實(shí)施責(zé)任，從而體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。再次，針對(duì)規(guī)劃配套落實(shí)政策措施不健全的問題，要配合規(guī)劃的任務(wù)落實(shí)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，加緊研究制訂促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套政策措施，進(jìn)而推動(dòng)規(guī)劃的執(zhí)行力度。最后，要將長遠(yuǎn)和當(dāng)前有機(jī)結(jié)合，著眼于海洋強(qiáng)國、21世紀(jì)海上絲綢之路等戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，重點(diǎn)謀劃五年的規(guī)劃任務(wù)和目標(biāo)，以保證規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的可實(shí)現(xiàn)與可操作性。此外，全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要做好頂層設(shè)計(jì)，提早謀劃和部署，從而確保建立起從中央到地方“全國一盤棋”的規(guī)劃體系，進(jìn)而保證國家戰(zhàn)略規(guī)劃意圖的執(zhí)行與實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，盡早實(shí)現(xiàn)規(guī)劃立法，明確各類規(guī)劃的地位和范圍以及政府各部門的責(zé)權(quán)利，保證規(guī)劃編制和實(shí)施的權(quán)威性，才是解決上述規(guī)劃編制與實(shí)施中體制問題的關(guān)鍵所在。

[1] 國務(wù)院.全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（全文）[EB/OL].[2013-1-18].http：//www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/gwyfgwj/201301/t20130118_23783.html

[2] 國家海洋局.中國海洋統(tǒng)計(jì)年鑒2013[M].北京：海洋出版社，2014.

[3] 國家海洋局.2013年中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL].[2014-03-31].http：//cn.chinagate.cn/economics/2014-03/31/content_31952090.htm

[4] 王曉惠，徐叢春等.海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃評(píng)估方法與實(shí)踐[M].北京：海洋出版社，2009.