健全我國行政權(quán)力腐敗防范機制的對策建議

文/湖南省環(huán)境監(jiān)測中心站 吳堅

健全我國行政權(quán)力腐敗防范機制的對策建議

文/湖南省環(huán)境監(jiān)測中心站 吳堅

【摘要】當今世界，無一國家能幸免腐敗的侵蝕和干擾，根治腐敗已成為全球性的問題。在腐敗的類型中，數(shù)量最多、影響面最廣、危害最大的是行政權(quán)力腐敗。在新的形勢下，探索不能腐的防范機制，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】行政權(quán)力；腐敗防范機制；對策

20多年前，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領導著一個可以與美國抗衡的超級大國，但在一夜之間紅旗落地，蘇聯(lián)解體，蘇東巨變。有人總結(jié)，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在20萬黨員的時候取得了十月革命的勝利，在有200萬黨員的時候取得了衛(wèi)國戰(zhàn)爭的勝利，但在有近2000萬黨員的時候卻失去了執(zhí)政地位。其中一個重要的原因就是蘇共黨內(nèi)腐敗盛行，權(quán)力沒有受到制約和監(jiān)督。由此可見，腐敗問題不根治，將會導致亡黨亡國。當今世界，無一國家能幸免腐敗的侵蝕和干擾，根治腐敗已成為全球性的問題。在腐敗的類型中，數(shù)量最多、影響面最廣、危害最大的是行政權(quán)力腐敗?？偨Y(jié)古今中外反腐經(jīng)驗與啟示，深入調(diào)查研究和理論分析，緊扣腐敗與反腐敗斗爭本質(zhì)問題的基礎上，初步設想我國的行政權(quán)力腐敗的預防體系應該是一個以權(quán)力規(guī)制為主線，以制度防腐和依法防腐為支撐，具有綜合治理，標本兼治、懲防并舉、以防為主的中國特色的國家廉政新體系。同時，針對當前行政權(quán)力腐敗涉案領域更廣泛特征及對社會造成的一系列危害，筆者認為行政權(quán)力腐敗的防范要從以下5個方面來著手。

一、加強思想素養(yǎng)，堅守道德底線

行政權(quán)力腐敗是一種制度和機制設計的失范，是可以從制度上加以根治的，而無法“根治”的是腐敗現(xiàn)象，因為腐敗現(xiàn)象是一種個體道德行為，不僅民眾對于腐敗現(xiàn)象是不能容忍的，腐敗現(xiàn)象也是為黨和國家所不能容忍的。腐敗敗壞黨風、政風，損蝕黨的執(zhí)政根基，必須堅持對腐敗現(xiàn)象零容忍。

（一）加強行政倫理建設，用倫理道德約束權(quán)力。一切權(quán)力腐敗都是從精神腐敗開始的，人們發(fā)現(xiàn)，把腐敗看成是對物質(zhì)的貪婪占有，僅僅看到了它的外在形式，而其實質(zhì)則是精神的腐敗。因此，只有從行政倫理的角度對權(quán)力進行約束，才可能使這種現(xiàn)象得以根治。行政權(quán)力腐敗對我國行政倫理提出挑戰(zhàn)，行政倫理是為維護社會政治、經(jīng)濟、文化及公共生活秩序的需要，對行政系統(tǒng)及其工作人員提出的一系列道義要求和行為規(guī)范的總和。其價值觀表現(xiàn)為一系列理想、信仰和信念，是政府治理主體在行政領域有關行政價值追求的深刻體現(xiàn)，具有重要的行為導向作用和評估標準功能。

一是加強倫理道德文化建設，樹立道德的權(quán)力觀。權(quán)力腐敗、權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)是同掌握權(quán)力的人所持有的錯誤的權(quán)力道德觀連在一起的。因此，掌握權(quán)力的人要自覺地預防和遠離腐敗，首先必須要樹立正確的權(quán)力道德觀。主要是全心全意為人民服務，一切從人民的利益出發(fā)，以是否實現(xiàn)了人民利益為衡量標準，而不要從個人利欲出發(fā)，把官場視作商場，把權(quán)力當作商品。其次要明確權(quán)力在本質(zhì)上是一種責任，而不是一種權(quán)利，要清醒意識到權(quán)力并不是個人作為獲取其生活資料來源的職業(yè)，要將公共生活領域的道德與私人生活領域的道德合理地區(qū)分開來。再次要努力提高自己的能力和工作效率，勤政為民，高度負責地做好一切工作，真正做到“為官一任，造福一方”，而不能消極作為、少作為或不作為，更不能濫用權(quán)力、誤用權(quán)力。只有這樣，掌權(quán)的人才會用好權(quán)力，才會受到人民的信任。

二是建立行政倫理評價和獎懲機制。落實道德不能采取強制手段，它是一種具有社會約束力量的非強制力，為了鼓勵良好的社會風尚的形成，必須對道德建立一定的獎懲機制，這也是建立道德評價機制的要求。同時，行政道德獎懲要與行政道德評價機制相結(jié)合，對行政道德行為經(jīng)過科學評價后，對于道德敗壞、素質(zhì)低下的公務人員在選撥任用時要嚴格把關，對于逐步形成道德水平下降，給行政執(zhí)行帶來了負面影響的要堅決予以懲處。只有鮮明的獎懲和倡導高尚行政行為，嚴厲懲處和譴責不良道德行為，才能弘揚公正、民主、誠信之風，推動行政道德建設。

（二）加強公民的政治參與觀念，用權(quán)利制約權(quán)力。公民權(quán)利的范圍廣大，為人人擁有；而國家權(quán)力只是由某些人掌握。公民權(quán)利因其崇高性與至上性，只有它的行使才可以得出為公民自己利益考慮的國家權(quán)力機關。國家權(quán)力必須以公民權(quán)利的保障為出發(fā)點和歸宿，其最終要達到的目的是對公民利益的實現(xiàn)和保護。承認國家權(quán)力的“所有者”是人民，因此盡管國家機關行使人民賦予的國家權(quán)力，但人民始終持有對國家權(quán)力的最終裁定權(quán)，在平日生活當中也掌有對國家機關行使權(quán)力的參政權(quán)、議政權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)政權(quán)、執(zhí)政權(quán)以及要求國家機關依照法律行使權(quán)力等諸多不可剝奪的基本公民權(quán)利。如果這些權(quán)利能夠很好地落實，便是對司法權(quán)力、行政權(quán)力以至立法權(quán)力的根本制約。權(quán)利本位包括權(quán)利意識、主體意識以及公民意識，強調(diào)自由、利益、人格和尊嚴，將人和人的關系推向契約化，為法律能夠順利實施提供前提條件；權(quán)力實屬國家的領域范疇，是指其管理社會成員的強制性力量和國家所擁有的統(tǒng)治力量。若要將權(quán)力和權(quán)利加以劃分，則表明著公民的權(quán)利領地神圣不

可侵犯，不得受到國家權(quán)力的干涉，權(quán)利的領域轉(zhuǎn)換為權(quán)力的邊界。由此可見，行政權(quán)力的濫用要受到公民權(quán)利的制約和阻礙，時刻提醒國家的權(quán)力在行使中必須與公民的權(quán)利獨立存在并得到尊重，避免權(quán)力的肆意行使，將其制約于法定范圍之內(nèi)。

二、完善相關制度，筑牢預防行政權(quán)力腐敗的防火墻

反腐倡廉，機制是關鍵，制度是根本。鄧小平同志曾經(jīng)深刻指出：“制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！睆谋O(jiān)督制度的程序與制度設計看，近年來很多國家很重視下列預防性的制度設計：官員公開選撥制度、財產(chǎn)申報制度、回避制度、金融實名制度、官員活動記錄制度、官員收入與審計制度、禮品限制制度、離職官員的審計制度、政府所轄公共物品的招標制度和公共采購中的相關制度等，旨在將貪污腐敗與諸多有損政府形象的行為消滅在萌芽之中。在修訂與完善傳統(tǒng)法律的同時，要更加注意預防性的立法，尤其是近年一些國家積極推動道德立法，出臺了旨在預防腐敗行為發(fā)生和具有廉政建設功效的道德性立法。腐敗從根源上說，是權(quán)力失去制約和監(jiān)督導致的權(quán)力濫用、以權(quán)謀私行為。把權(quán)力關進制度的籠子里，就是把權(quán)力運行納入制度軌道，用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力，保證權(quán)力正確行使不被濫用。要把權(quán)力關進制度的籠子里。

（一）完善法律法規(guī)，維護憲法權(quán)威。建國60多年來，我國頒布了大量的法律法規(guī)，但是隨著社會的高速發(fā)展，暴露出了法律法規(guī)不健全、違法成本太低、法律法規(guī)還有很多漏洞等問題，在有法可依上打了很大的折扣。大家知道，美國政府關門半個多月，但美國社會沒有亂，日本政府經(jīng)常短期反復更迭，但日本社會沒有亂。究其原因，是法律法規(guī)健全，不管誰當權(quán)不管誰執(zhí)政，民眾按照法律法規(guī)辦事，社會就不會出現(xiàn)混亂。還有主要的原因就是要推崇憲法至上，維護憲法的權(quán)威。在我國，依法治國的重點就是要維護憲法的權(quán)威，維護憲法的權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。預防腐敗工作的根本就是依法防腐，任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。

（二）推行《行政程序法》，切斷行政權(quán)力腐敗的源頭?！缎姓绦蚍ā肥切姓袨榈幕痉?，是規(guī)定行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，調(diào)整行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的關系的法律規(guī)范系統(tǒng)。行政程序法的作用是控制公共權(quán)力濫用，保護人權(quán)，保護公民的基本權(quán)利和自由，規(guī)范行政行為，維護市場競爭秩序，規(guī)范和簡化行政程序，提高行政效率，是杜絕失職與濫用職權(quán)等行政違法行為的有效手段。西班牙早在1889年制定了《行政程序法》法典，1946年美國也制定了《聯(lián)邦行政程序法》。美國的行政程序法是一種控權(quán)法，行政程序的基本原則就是“一切政府部門的行為和決定是否合法都應受普通法院的檢驗”，即普通法院可以“制約行政部門的權(quán)力”，但行政部門不得干涉“法官行使審判職責”。行政程序法要回答的問題是：行政機關可以被賦予什么權(quán)力；行使行政權(quán)力必須遵從的方式以及對行政行為的司法審查。在我國，由于原有制度設計缺乏總體的戰(zhàn)略指導，人治思維和人治方式仍然陰魂不散，很多制度設計往往是根據(jù)個別官員的要求而進行，以至于官員的變動往往導致制度的經(jīng)常變遷。另外，在我們的日常工作中，經(jīng)常以紅頭文件、領導講話精神或領導批示作為行政的指南，無形中助長了以文代法、以言代法、以權(quán)壓法，循權(quán)枉法的不良風氣。使得依法行政成為一句空話，給行政權(quán)力腐敗提供了機會，造成了許多防治腐敗的制度隨意性較大、效用不強，使得一些措施陷入形式化、虛置化的困境。實施《行政程序法》后，將有效地解決這些問題，一切行政行為都按程序辦事，依法行政，不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，凡是有出現(xiàn)不按程序辦事的苗頭或有干預依法行政的嫌疑做好事前問責，發(fā)現(xiàn)問題，嚴厲處罰，將會有效遏制行政權(quán)力腐敗的發(fā)生。

三、創(chuàng)新體制與機制，圈定預防行政權(quán)力腐敗的紅線

我們常說：一條魚死了，是魚的問題；一池魚死了，那就是池子的問題。反腐敗并不是查幾個大案要案，抓幾個高官貪官就能肅清的這么簡單。法國思想家孟德斯鳩說:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止，說也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“從事情的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！彼砸ㄟ^機制、體制的完善和創(chuàng)新來制約權(quán)力。權(quán)力體現(xiàn)在社會的方方面面，機制、體制的完善和創(chuàng)新也是一個系統(tǒng)的工程，應該是多元化、立體化、全方位的體現(xiàn)。

（一）搞好頂層設計，體現(xiàn)決策智慧。黨的十八屆三中全會給我們描繪好了全面深化改革的藍圖，就反腐敗來講，選人用人機制、決策機制、用錢機制和監(jiān)督機制是杜絕腐敗源頭的重中之重。權(quán)力的使用者是人，將其提撥到領導崗位或選撥到當權(quán)崗位的也是人，要建立一套全面科學考核干部德、能、勤、績、廉的考評體系、獎懲機制，把那些忠于黨和人民、綜合素養(yǎng)好、能力過得硬、群眾信得過的干部選撥到領導崗位上來，“不能讓老實人吃虧”不能成為一句空話。決策機制的完善是將決策權(quán)的分解，加強對決策權(quán)的制約，要充分發(fā)揮集體智慧的作用，加強決策的論證、聽證，不斷提高科學決策、民主決策、依法決策的水平。凡是涉及群眾利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。用公款是權(quán)力的直接體現(xiàn)，從各省的“跑部前進”到各縣的跑省廳，都想自己的蛋糕能多分點，錢到各單位后，又常常出現(xiàn)公款吃喝、公款消費、公款旅游等腐敗現(xiàn)象。要完善預算制度，各級人大要發(fā)揮真正的作用，認真負責地審議各級預算，使每一分錢流向都有理有據(jù)。要加快預算公開，各級財務公開，細化財務報賬

制度，加大審計的監(jiān)督和查處作用。不受監(jiān)督的權(quán)力，必然導致濫用和腐敗。加強對權(quán)力的監(jiān)督，必須構(gòu)建完善的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮各方面監(jiān)督的作用，使監(jiān)督覆蓋到權(quán)力的各個環(huán)節(jié)和各個方面。要加強黨內(nèi)監(jiān)督，落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，有效防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。

（二）加大政治體制改革的力度，從體制上制約權(quán)力。政治體制改革是經(jīng)濟體制改革的基礎，也是制約權(quán)力、消化權(quán)力的關鍵。要加強各部門職能的整合與聯(lián)動，推行省管縣、縣管村的管理模式，基層政府組織如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，去行政化，建立純服務型的基層政府，讓基層政府的領導變領隊，官員變成員。探索取消行政人員的行政級別，推行崗位責任制，強化崗位職能和崗位權(quán)力清單。取消行政級別，可以淡化官本位思想，打破地區(qū)之間行政體制的壁壘，有利于人才的流動和交流，有利于體現(xiàn)社會的公平。縣級政府的負責人由名副其實的人大進行選舉和任命，任期3至5年，按照人大制定的規(guī)劃和目標進行施政，各單位和各部門負責人進行競爭性選拔，任期3年，按照單位和部門的職責和權(quán)力清單進行工作，政府、單位和部門內(nèi)部實行崗位負責制，按照各自的崗位職責開展工作。建立科學、合理的評價體系，對負責人的工作進行全面的評估和監(jiān)督，工作評價優(yōu)秀的，可以繼續(xù)留任并作為上一級部門的候選對象，評價不合格的進行免職。行政人員的工資以工齡為主，而不以官位為主，考慮地區(qū)差別和物價上漲因素，工齡越長，工資也會越高，這對基層行政人員來說相對較公平，絕大部份縣級行政人員，到退休最多也就是一個科級干部，同樣是工作，但由于體制的束縛，他們得不到更多的機會。這些體制改革對預防行政權(quán)力腐敗將會起到很好的作用。

（三）阻斷腐敗分子“后路”，創(chuàng)新追逃方式。貪官外逃，境外追逃追贓一直是反腐的熱點話題。雖然不時有外逃貪官歸案，但追逃追贓的形勢不容樂觀。蔣基芳、陳傳柏、程三昌等這些至今仍在“追逃榜”上赫赫有名的貪官，依然昭示著貪官“貪了就跑、跑了就了”是一種難破的迷局。阻斷腐敗分子的“后路”也是行政權(quán)力腐敗預防的重要內(nèi)容。王岐山在中紀委三次全會上指出“要加大國際追逃追贓力度，決不讓腐敗分子逍遙法外，給妄圖外逃的腐敗分子以震懾”。習近平總書記也強調(diào)，“不能讓國外成為一些腐敗分子的‘避罪天堂’，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法”。截至2013年5月，中國已與49個國家簽訂民、刑事司法協(xié)助類條約，與36個國家簽訂引渡條約，但相對全球有200余個國家和地區(qū)的情況來說，這顯然不夠，并成為我國追逃的主要障礙之一。對此，應積極與有關國家和地區(qū)磋商，締結(jié)條約。對短期內(nèi)無法締結(jié)條約的，則應采取靈活、務實的方式克服合作障礙。在國際上營造一種使外逃貪官感覺走投無路的震懾環(huán)境，阻斷腐敗分子的后路。

四、提高權(quán)力運行的透明度，鏟除行政權(quán)力腐敗的土壤

透明”是腐敗的天敵，透明度越高，治理腐敗成效也越大。提高權(quán)力運行的透明度，讓權(quán)力在“陽光”下運行，接受人民監(jiān)督，是一劑有效的“防腐劑”。在眾目睽睽之下，掌權(quán)者自然要自我約束，慎重行使權(quán)力，如有濫用權(quán)力行為也容易被發(fā)現(xiàn)，通過“暗箱操作”來謀取私利的腐敗活動就很難得逞。特別是近年來隨著社會領域改革的推進，民生建設取得顯著成就，要將行政權(quán)力透明、陽光，應開展好以下幾方面的工作。

（一）繼續(xù)大力推進簡政放權(quán)。行政審批制度改革是十八屆三中全會確定的全面深化改革部署的一個關鍵。過多的行政審批不但干預市場阻礙改革，同時也是滋生腐敗的溫床。必須進一步取消、下放行政審批事項,最大限度減少投資項目審批,同時減少和規(guī)范前置審批。全面清理取消非行政許可審批事項，公布審批事項目錄清單,清單之外一律不得實施行政審批或新設審批事項。讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，提高行政效能和服務水平。

（二）加強反腐倡廉基礎制度建設。把官員選拔、人員招聘、項目資金分配、工程建設項目招投標、政府采購、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓等腐敗易發(fā)領域,納入規(guī)范化、法制化軌道。建立健全人、財、物的管理制度及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。清理、整合和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,切實解決“跑部錢進”問題。

（三）嚴格公共資金管理和監(jiān)督。把政府所有收支全部納入預算管理,做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”。嚴格會計制度,為公共資金裝上“安全鎖”“防盜門”。對所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實行審計監(jiān)督全覆蓋。審計監(jiān)督要敢于碰硬,對違法違紀案件要堅決查深、查透、查實。

（四）深入推進政務公開。所有財政撥款安排的“三公”經(jīng)費都要詳細公開。對與群眾利益密切相關的民生工程、食品藥品安全、教育資源分配、醫(yī)療服務收費、社會保障落實、國有企事業(yè)單位人員招錄等信息,都要明明白白地公示,防止權(quán)力濫用和暗箱操作。

五、總結(jié)

總之，健全行政權(quán)力不能腐的防范機制是一項長期復雜的系統(tǒng)工程，通過不斷深化改革，相信在黨的領導下切實加強對行政權(quán)力的制約，規(guī)范行政權(quán)力的使用，運用制度防腐、依法防腐，行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象定會得到有效遏制，反腐敗斗爭也定會取得決定性的勝利。

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