在人大制度中探尋反腐治本之策

魯超

2014年8月25日，中央紀(jì)委書記王岐山出席全國政協(xié)十二屆常委會(huì)第七次會(huì)議并作反腐主題報(bào)告，提出反腐要講“不敢”“不能”“不想”?！安桓摇笔侵螛?biāo)，“不能、不想”是治本，要結(jié)合起來標(biāo)本兼治。在新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的強(qiáng)力推動(dòng)下，在八項(xiàng)規(guī)定、中央巡視組等一系列反腐新政集中發(fā)力下，正如王岐山所說，“不敢”這條已初見成效。據(jù)媒體報(bào)道，反腐已致近25萬干部落馬，其中包括39名副部級(jí)或更高級(jí)別的官員。

治標(biāo)初見成效，治本尚在路上。治本向何處發(fā)力，是一個(gè)值得深入探究的問題。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。作為我國憲法規(guī)定的根本政治制度，作為產(chǎn)生并監(jiān)督“一府兩院”的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大在反腐與廉政建設(shè)中應(yīng)當(dāng)大有可為，也應(yīng)當(dāng)大有作為。作為國家治理體系的重要部分，這也是人大制度與時(shí)俱進(jìn)發(fā)展自身的過程。

腐敗滋生于缺乏“陽光”（監(jiān)督）的土壤。人大自身有法定的監(jiān)督權(quán)，其法律淵源為憲法和監(jiān)督法，法律位階極高，監(jiān)督對(duì)象包括“一府兩院”。如果將其與黨的紀(jì)律監(jiān)督作一大致比較，則會(huì)發(fā)現(xiàn)有所不同。理論上，黨紀(jì)監(jiān)督針對(duì)所有中共黨員，人大監(jiān)督包括“一府兩院”及其工作人員，監(jiān)督對(duì)象有重合也有不同；黨紀(jì)監(jiān)督通常通過對(duì)某項(xiàng)工作的監(jiān)督進(jìn)而指向?qū)唧w干部的監(jiān)督，人大監(jiān)督通常終結(jié)于對(duì)工作的監(jiān)督，即所謂“對(duì)事不對(duì)人”；黨紀(jì)監(jiān)督意味著有很強(qiáng)的負(fù)面評(píng)價(jià)及多種處分可能，人大監(jiān)督極少涉及對(duì)干部的處理。如果能夠有效增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效，則起碼對(duì)黨紀(jì)監(jiān)督可以起到一些正面影響。比如，人大通過工作監(jiān)督，常能發(fā)現(xiàn)一些問題的苗頭或線索；各級(jí)人大代表分布于各條戰(zhàn)線，容易在基層“風(fēng)聞”一些問題。如果人大監(jiān)督可以和黨紀(jì)監(jiān)督更好銜接起來，將會(huì)有力拓展黨紀(jì)監(jiān)督的廣度和范圍。

“治國就是治吏?！痹趯?duì)干部的人事任免問題上，尤須加強(qiáng)人大的權(quán)力。在一些地方，“黨管干部”異化為黨委書記管干部，或者變成了分配和指令。正是由于對(duì)“黨管干部”的誤讀，導(dǎo)致人大的人事任免權(quán)近似變成一種過場和形式。實(shí)際上，無論是周永康、徐才厚等“大老虎”，還是一些地方的縣委書記、區(qū)委書記等“小蒼蠅”，多數(shù)都存在買官賣官、權(quán)錢交易的現(xiàn)象。這些問題的發(fā)生，不可能沒有留下痕跡，很多事情在民間早就傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。如果能真正尊重人大的人事任免權(quán)，任前讓人大常委會(huì)委員甚至是人大代表進(jìn)行充分審查和討論，任后定期向人大代表報(bào)告履職情況，無疑會(huì)極大擴(kuò)展對(duì)干部監(jiān)督的范圍，更容易將群眾反映的干部問題暴露出來，而不必干部出事以后再來反復(fù)分析幾乎同樣的原因，徒勞無功。

腐敗源于人的內(nèi)在欲望。在中央巡視組的報(bào)告中，除了存在買官賣官現(xiàn)象之外，某地官員插手重大工程等也是常見的表述。重大工程就意味著億元計(jì)甚至是數(shù)十億的資金投入，其中尋租空間巨大，官員的權(quán)力“魔棒”一揮，巨量資金就成為了少數(shù)人的囊中物。在政府資金投入的市政重點(diǎn)工程方面，比如道路、綠化、水利等，均是腐敗高發(fā)易發(fā)區(qū)。比如在交通領(lǐng)域，媒體常見報(bào)道：某省連續(xù)多任交通廳長落馬。如果我們首先承認(rèn)在巨大的物質(zhì)誘惑面前，能抵擋住的人鳳毛麟角，那么，就可以推導(dǎo)出反腐的方向：一是尋找到或者塑造出那種能夠抵抗物質(zhì)誘惑的人，成為坐在“火山口”上的官員；另一種則是分散權(quán)力的掌控者，一個(gè)人一張嘴一支筆絕對(duì)無法對(duì)一個(gè)重大工程進(jìn)行“拍板”或者“拍腦袋”。顯而易見，前一種辦法極難達(dá)成，我們誰也無法具有上帝般的眼睛，挑選出那么純潔的“天使”，而且試錯(cuò)的成本極高。后一種辦法相對(duì)較為容易，在這種“制度的籠子里”，不要求每個(gè)人是“圣人”，而只需是常人。這后一種制度，應(yīng)當(dāng)就是人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)。

人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)，應(yīng)當(dāng)是對(duì)本區(qū)域范圍內(nèi)財(cái)政資金投入巨大的工程項(xiàng)目或者關(guān)系民生的重大問題進(jìn)行討論或決定。書記或市長一個(gè)人“拍腦袋”，到人大常委會(huì)委員甚至是全體人大代表討論決定，從概率上說，后者犯錯(cuò)的機(jī)率應(yīng)當(dāng)比前者低。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，健全人大重大事項(xiàng)決定權(quán)制度，政府重大決策事前要向人大報(bào)告，正是遵循這一邏輯推斷而作出的決策部署。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，無論是監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)還是重大事項(xiàng)決定權(quán)，人大職權(quán)都遠(yuǎn)未達(dá)到法律規(guī)定和群眾期待的要求。這有賴于人大自身工作的與時(shí)俱進(jìn)，有賴于包括人大制度在內(nèi)的國家治理體系的現(xiàn)代化。作為一名人大工作者，我相信，隨著人大權(quán)威的逐步樹立，隨著依法治國的不斷推進(jìn)，人大制度終將成為理論與實(shí)踐統(tǒng)一的根本政治制度，必將從根本制度層面重構(gòu)權(quán)力譜系，成為反腐的根本之策。

（作者單位：安徽省馬鞍山市人大常委會(huì)研究室）