設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的幾點(diǎn)思考

余躍進(jìn)

2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議審議通過的立法法修正案，明確規(guī)定將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，并由省級(jí)人大常委會(huì)確定新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間。近期以來，各省區(qū)人大常委會(huì)紛紛作出決定，確定本省內(nèi)設(shè)區(qū)的市州在本行政區(qū)域可以就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。這些決定的出臺(tái)既是對(duì)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的貫徹落實(shí)，也是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重大舉措，同時(shí)也給設(shè)區(qū)的市的工作帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。因此，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)和市人民政府如何行使好地方立法權(quán)，已成為擺在我們面前需要認(rèn)真思考和探索實(shí)踐的一個(gè)嶄新的課題。

一、把握新形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的重大意義

隨著我國社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新階段，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)深化改革作出了重大部署，提出了“推進(jìn)國家法治體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)任務(wù)。黨的十八屆四中全會(huì)又對(duì)全面推進(jìn)依法治國作出重大部署，提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的總目標(biāo)。依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不僅為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)任務(wù)提供了基本途徑和重要手段，也為我國地方法治建設(shè)樹立了一個(gè)新的里程碑，其意義重大。

1.有利于推進(jìn)地方深化改革。設(shè)區(qū)的市是我國改革創(chuàng)新較具活力的區(qū)域，也是推動(dòng)全國性改革的重大引擎。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這些地方不僅能根據(jù)本地實(shí)際細(xì)化上位階法的規(guī)定，而且可以遵循中央和省委關(guān)于全面深化改革的要求，通過地方立法積極調(diào)整社會(huì)關(guān)系，妥善解決本地區(qū)事務(wù)，著力推動(dòng)改革創(chuàng)新，更好地釋放制度紅利。同時(shí)，對(duì)中央擬推行的重大改革事項(xiàng)，也可以由地方在立法權(quán)限范圍內(nèi)先行立法，實(shí)現(xiàn)地方改革創(chuàng)新的于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革，并為國家立法提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。十多年來，我國大部分設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)，政府的各類規(guī)范性文件和相關(guān)政策在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。隨著我國改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)越來越重，規(guī)范性文件和政策所具有的一些局限性，不能持續(xù)有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，使其依據(jù)自身情況制定地方性法規(guī)，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)立法保障的迫切需要，必將更好地引領(lǐng)和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

3.有利于保障人民群眾利益。新修訂的立法法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。雖然設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是有限的，但城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)都是關(guān)系民生問題的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，又與人民群眾生活息息相關(guān)，可以通過行使立法權(quán)，正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧不同方面的利益，從法規(guī)制度上更好地體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

4.有利于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行。立法先行不僅要求立法在制度建構(gòu)上要先行一步，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，同時(shí)，也意味著立法體制本身要適應(yīng)法治體系建設(shè)的客觀需要。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，一方面有助于進(jìn)一步完善國家立法體制和法律體系，使立法權(quán)的配置更加科學(xué)合理；另一方面，地方還可以根據(jù)本地具體情況制定地方性法規(guī)，有助于地方政府的職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)質(zhì)量的提高，更有效地建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和效能政府，進(jìn)而推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)進(jìn)程。

二、領(lǐng)會(huì)新要求，始終堅(jiān)持地方立法的基本原則

地方立法是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)重要政治活動(dòng)，關(guān)系本行政區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局。在新的形勢(shì)下，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)和市人民政府要擔(dān)當(dāng)起新的歷史使命，行使好立法權(quán)，必須深刻領(lǐng)會(huì)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)立法工作提出的新要求，在立法工作實(shí)踐中需要重點(diǎn)把握和遵循以下主要原則。

1.堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)主義法治建設(shè)的具體體現(xiàn)，也是經(jīng)過長期實(shí)踐證明的立法工作的一條根本原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會(huì)普遍遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，從法律制度上貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署；其次是要緊緊圍繞黨委的工作大局，積極謀劃和開展立法工作，科學(xué)制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，突出立法重點(diǎn)，使立法準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系；再次是要及時(shí)向黨委報(bào)告立法重大事項(xiàng)，凡地方立法涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大體制、政策調(diào)整和地方性法規(guī)制定、修改中的重大問題等，必須由市人大常委會(huì)黨組報(bào)黨委討論決定。

2.堅(jiān)持維護(hù)法制統(tǒng)一。堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是維護(hù)國家統(tǒng)一、政治安定、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是立法工作的一條基本原則。我國憲法明確規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。我國實(shí)行的是統(tǒng)一的分層次的立法體制，憲法和有關(guān)法律對(duì)不同層次的國家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限及立法程序，進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。所以，地方立法必須在法律規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)，就法定的有關(guān)事項(xiàng)，按照法律所規(guī)定的程序進(jìn)行，在立項(xiàng)、調(diào)研、起草、審議等各個(gè)環(huán)節(jié)都要加強(qiáng)合法性審查，做到不與上位階的法的規(guī)定相抵觸，不與上位階的法的基本原則和基本精神相違背，不與同位階的法之間互相矛盾，以保證社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

3.堅(jiān)持體現(xiàn)人民意志。保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，充分體現(xiàn)人民意志、充分實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利、充分保障人民權(quán)益，是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義，是新形勢(shì)下完善法律體系、加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的根本目的。地方立法要體現(xiàn)人民的意志，就應(yīng)當(dāng)使人民能夠充分地參與地方國家的立法活動(dòng)，在地方性法規(guī)和規(guī)章草案的起草、審議、修改過程中，都要堅(jiān)持立法工作者、實(shí)際工作者和理論工作者相結(jié)合的方法，采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，保證立法活動(dòng)充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。對(duì)一些與群眾切身利益密切相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章草案，還應(yīng)通過多種形式公之于眾，使更多的人民群眾參與到立法活動(dòng)中來，從而使立法能夠更好地體現(xiàn)人民意志。

4.堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則。法律屬于上層建筑，是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為準(zhǔn)則，通過國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施，以維護(hù)正常的社會(huì)秩序。而法律要真正有效地發(fā)揮其作用，它本身必須符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要，針對(duì)所需調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，作出相應(yīng)的規(guī)范。否則，所制定的法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中就不可能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相對(duì)于國家立法而言，地方立法的主要任務(wù)就是解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題，這就要求地方立法更應(yīng)關(guān)注本地區(qū)的實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握問題的特色和規(guī)律，以具體可行的實(shí)施方案體現(xiàn)地方立法效果，這樣才能作出適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本最小化和效益最大化的法律制度安排。

三、迎接新挑戰(zhàn)，切實(shí)做好地方立法的準(zhǔn)備工作

立法是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。開展地方立法，對(duì)于絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)和市人民政府是一個(gè)全新的工作領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，確保地方立法質(zhì)量，當(dāng)前要切實(shí)做好各方面的準(zhǔn)備工作。

1.加強(qiáng)立法能力建設(shè)。立法能力是行使立法權(quán)的前提，也是設(shè)區(qū)的市行使好立法權(quán)的核心和關(guān)鍵因素。當(dāng)前，迫切需要解決好以下問題：一是設(shè)置立法機(jī)構(gòu)。根據(jù)立法法和有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)的精神，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立法制委員會(huì)，作為依法統(tǒng)一審議法規(guī)案的專門委員會(huì)；設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立法規(guī)工作委員會(huì)，作為常委會(huì)承辦立法具體事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)；設(shè)區(qū)的市人民政府也將開始制定政府規(guī)章并承擔(dān)部分地方性法規(guī)草案的起草任務(wù)，其法制工作機(jī)構(gòu)和相關(guān)的職能部門也應(yīng)當(dāng)配置承擔(dān)立法工作的科室。二是配備立法人員。立法是一項(xiàng)很復(fù)雜的工作，需要配備符合立法工作要求的立法專業(yè)人才和人員。從工作實(shí)際出發(fā)，法律賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限有三類事項(xiàng)，每類事項(xiàng)均應(yīng)當(dāng)配備專門的工作人員，同時(shí)對(duì)政府規(guī)范性文件進(jìn)行審查和立法綜合協(xié)調(diào)等方面也需配齊專業(yè)工作人員，保證順利開展立法及相關(guān)工作。三是組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)和政府法制工作機(jī)構(gòu)在配齊有關(guān)工作人員的同時(shí)，還要采取多種途徑和方式，加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)組成人員、人大代表和立法工作人員立法業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，盡快提高立法方面的素質(zhì)和能力，適應(yīng)立法工作的需要。

2.加強(qiáng)立法制度建設(shè)。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性、規(guī)范性很強(qiáng)的工作，必須遵循法定的程序和規(guī)則，符合專門的技術(shù)規(guī)范。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)和市人民政府的立法機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，遵循制度先行的原則，在正式啟動(dòng)立法工作之前，考察學(xué)習(xí)本省及外省市人大常委會(huì)的立法工作經(jīng)驗(yàn)，按照中央和全國人大常委會(huì)有關(guān)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的要求，制定和修改立法程序、立法技術(shù)規(guī)范及相關(guān)的立法工作制度，建立立項(xiàng)起草、調(diào)查研究、征求意見、評(píng)估論證、立法協(xié)商等立法工作機(jī)制，為立法工作的實(shí)施提供制度保障。

3.加強(qiáng)立法規(guī)劃建設(shè)。立法規(guī)劃是享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，遵循立法規(guī)律的要求，對(duì)未來一段時(shí)間的立法所進(jìn)行的科學(xué)的設(shè)想和安排，是立法準(zhǔn)備的重要內(nèi)容。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)要在認(rèn)真開展立法項(xiàng)目建議征集、立法項(xiàng)目初步論證與篩選及征求意見等方面工作的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制立法規(guī)劃。編制立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)突出，統(tǒng)籌兼顧；立法項(xiàng)目的選擇應(yīng)適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，而且立法條件基本成熟。立法規(guī)劃草案主要包括立法規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本任務(wù)、擬制定法規(guī)和法規(guī)草案的起草機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。立法規(guī)劃草案編制后，由主任會(huì)議進(jìn)行討論，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議通過，報(bào)省人大常委會(huì)備案和同級(jí)黨委批準(zhǔn)實(shí)施，為立法工作起好步打下良好的基礎(chǔ)。

4.加強(qiáng)立法智庫建設(shè)。地方立法不僅涉及立法技術(shù)，還涉及各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，但立法工作機(jī)構(gòu)的人員和能力均有限，需要借助相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者開展專門研究，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，從而提高立法工作質(zhì)量。因此，設(shè)區(qū)的市在加強(qiáng)自身立法能力建設(shè)的同時(shí)，要積極整合其轄區(qū)內(nèi)的法學(xué)研究、法律實(shí)務(wù)及其他相關(guān)專業(yè)人才，成立地方立法研究、咨詢機(jī)構(gòu)，委托參與地方立法、開展專題調(diào)研、進(jìn)行立法預(yù)測(cè)和評(píng)估，深入開展地方立法理論和實(shí)務(wù)研究，為開展地方立法提供有效的智力支持。

四、抓住新機(jī)遇，以立法引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革發(fā)展實(shí)踐

黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。目前，我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，迫切需要更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革發(fā)展，及時(shí)鞏固改革發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，設(shè)區(qū)的市如何行使法律賦予的地方立法權(quán)，顯得尤為重要。

1.用立法引領(lǐng)全面深化改革實(shí)踐。習(xí)近平總書記指出：“凡屬于重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！币虼?，我們?cè)诹⒎üぷ髦?，一定要認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，努力加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)性立法，使立法成為推動(dòng)黨和國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施的保障。特別是要把地方立法決策、立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目和立法草案等與黨委的改革決策緊密結(jié)合起來，通過立法使黨委重大決策及時(shí)法制化、規(guī)范化和成為地方國家意志，把改革實(shí)踐證明行之有效的，及時(shí)上升為地方性法規(guī)，通過立法明確改革的總體方向，通過立法設(shè)計(jì)出改革的實(shí)現(xiàn)路徑，通過立法協(xié)調(diào)平衡利益關(guān)系，破解體制機(jī)制障礙，用立法引領(lǐng)改革、支撐改革、促進(jìn)改革，保障改革。

2.用立法助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從現(xiàn)代發(fā)展趨勢(shì)來看，法治越來越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。當(dāng)前，在我國實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的進(jìn)程中，設(shè)區(qū)的市肩負(fù)著歷史使命和重大任務(wù)。我們必須站在歷史的高度、全局的高度、戰(zhàn)略的高度，科學(xué)研判和準(zhǔn)確把握本行政區(qū)域發(fā)展的新階段、新機(jī)遇和新使命，緊緊圍繞黨和國家戰(zhàn)略部署及當(dāng)?shù)攸h委的中心工作，結(jié)合引領(lǐng)地方改革發(fā)展的時(shí)代需要，積極作為，充分行使地方立法權(quán)，努力將機(jī)遇優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，地方特色優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

3.用立法加快地方法治建設(shè)進(jìn)程。法治建設(shè)是治理體系的整體性轉(zhuǎn)變，是一個(gè)系統(tǒng)工程。各省區(qū)人大常委會(huì)依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這意味著這些地方法治建設(shè)體系更加完善，從原來的“三位一體”上升到了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的嶄新格局；這些市人大及其常委會(huì)的職權(quán)體系也更加完備，從原來的“三大職能”拓展到立法、監(jiān)督、任免和決定重大事項(xiàng)四大履職體系，開啟了人大工作的嶄新局面。法律是治國之重器，良法是善治之前提。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、市人民政府通過科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐，制定出符合本地實(shí)際、針對(duì)性強(qiáng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，必將加快法治建設(shè)的進(jìn)程。

4.用立法保障生態(tài)文明建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！狈煞ㄒ?guī)是最成熟最定型的制度，設(shè)區(qū)的市在大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，必須堅(jiān)持法治、重視立法，善于運(yùn)用立法手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)內(nèi)容、各個(gè)環(huán)節(jié)、各種措施納入法制化軌道，使生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)工作具有法制規(guī)范的剛性約束，促進(jìn)和保障生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)再上新臺(tái)階。

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（作者系湖北省宜昌市人大常委會(huì)副秘書長）