“鄰避政治”與“絲路安全”

王勇+++高銳鈴

在國外乃至國內(nèi)的沿海發(fā)達地區(qū)，核設(shè)施的選址或核廢料的存放均面臨著“鄰避效應(yīng)”這一政治上的重要壓力，但是，正在籌建并已然“安家落戶”于河西走廊甘肅省金塔縣境內(nèi)的“亞洲核廢料回收中心”，卻意外地通過甘肅省人大常委會適時制定頒行《甘肅省輻射污染防治條例》的形式給予了一種立法上的規(guī)制和回應(yīng)。盡管《甘肅省輻射污染防治條例》在文本中確實貫徹了“災(zāi)難預(yù)防原則”，然而，在具有重大政治意義的國際性地理通道上存放和處理核廢料這樣的“風(fēng)險障礙物”，仍然是一件極為棘手的問題，尤其是在“一路一帶”的國家戰(zhàn)略剛剛拉開序幕的背景之下。由于“河西走廊關(guān)乎國家經(jīng)略”，因此在立法技術(shù)和操作層面，如何更好地保衛(wèi)“絲路安全”，還有許多預(yù)防性工作亟需展開和跟進。

一

《戈壁小城“鯨吞”國際核廢料？》，這篇首次刊發(fā)在《南方周末》2011年1月17日的新聞稿，引起了人們的強烈關(guān)注。文中提到在甘肅省嘉峪關(guān)以北的金塔縣內(nèi)，“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上，由“中核甘肅乏燃料后處理工程籌建處”負責(zé)的一處非同尋常的工程設(shè)施——“亞洲核廢料回收中心”—— 正在緊張地施工建設(shè)過程中。這里即將要貯存的所謂乏燃料，是核反應(yīng)堆堆芯內(nèi)受過輻照并從堆芯永久卸出的核燃料。乏燃料首先要存放在一個安全的、過渡性的核廢料儲藏地，然后等技術(shù)條件成熟時再進行回收或循環(huán)利用。因此，對于乏燃料來講，首先要解決貯存問題，然后才能談到回收利用問題。報道中稱，“處理核廢料問題并不是那么緊迫”，但準(zhǔn)備充足的廢料暫存池卻非常緊迫；今后運往甘肅的核廢料，不僅來自國內(nèi)的核電站，還很有可能來自周邊國家?！盵1]

在國外，核設(shè)施的選址和核廢料的存放均面臨著一個重要的政治壓力，即“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard），意為“不要把可能的致害源建在我家后院”[2]?！班彵苄?yīng)”通常都會以“鄰避沖突”即所謂“群體性事件”的形式表現(xiàn)出來，客觀上需要國家以行政、司法乃至立法等法治手段去解決。學(xué)術(shù)界把與此相關(guān)的現(xiàn)象稱為“鄰避政治”。不可思議的是，存放乏燃料的問題，在許多國家和地區(qū)，包括中國東南地區(qū)，由于“鄰避政治”的壓力，起初打算在本國或本地存放的乏燃料基本上都被“排擠出去”，但是，卻在甘肅這樣一個“鄰避政治”意識還很薄弱的省份安家落戶了。當(dāng)然，甘肅尤其是河西走廊居民的“鄰避政治”意識很薄弱，也許可能與地廣人稀的沙漠戈壁地質(zhì)地理條件有關(guān)——當(dāng)?shù)鼐G洲居民很少能從直觀上感受到自己與處于戈壁曠野的某個潛在的風(fēng)險設(shè)施“毗鄰”。但這僅僅是“也許”，當(dāng)漫游的牲畜接觸并致?lián)p時，連鎖的“蝴蝶效應(yīng)”可能就會出現(xiàn)。

從理論和現(xiàn)實視角來講，在具有重大政治意義的國際性地理通道上是最不應(yīng)該存在核廢料或核設(shè)施這樣的“風(fēng)險障礙物”的，因為“河西走廊關(guān)乎國家經(jīng)略”[3]。因此，“亞洲核廢料回收中心”最終在甘肅河西走廊落戶是一個極為棘手的問題。從河西走廊地廣人稀的沙漠戈壁這一地理區(qū)位來講，在這里存放乏燃料，似乎是風(fēng)險最??；但是，從河西走廊是新絲綢之路的必經(jīng)路段和關(guān)鍵通道這一事關(guān)國家重大對外戰(zhàn)略——“一路一帶”戰(zhàn)略——的實現(xiàn)來講，風(fēng)險則是最大的。

二

也許甘肅省的決策者并未明確意識到這一“鄰避政治”問題，但是，后來通過的一部地方性法規(guī)卻“意外地”，并且相當(dāng)及時而恰切地回應(yīng)了這個問題。這部地方性法規(guī)就是《甘肅省輻射污染防治條例》，已由甘肅省人大常委會通過并于2015年1月1日起實施。為了保證立法質(zhì)量，這部地方性法規(guī)的起草做了大量的前期立法調(diào)研準(zhǔn)備工作。盡管相關(guān)的地方政府和項目負責(zé)人認(rèn)為嘉峪關(guān)以北的金塔縣內(nèi)，地質(zhì)條件特殊，地處沙漠邊緣，四周人煙稀少，可以成為核工廢料存儲、回收的理想?yún)^(qū)域，因此，同為戈壁區(qū)的北山地區(qū)即是中國核廢料處置庫的集中地。該地發(fā)展核廢料回收工業(yè)確有地利之便。然而，甘肅省人大常委會還是將該項目的環(huán)境安全和社會政治安全作為首要的考量目標(biāo)，因此，對于重大風(fēng)險的防控成了這部法規(guī)的主旨，《甘肅省輻射污染防治條例》第三條明確規(guī)定：“輻射污染防治應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、嚴(yán)格管理、安全第一的原則?！北M管地方政府和項目投資者認(rèn)為乏燃料后處理工程的建設(shè)，對于這幾個人口稀少、資源貧乏、支柱產(chǎn)業(yè)單一的戈壁城市來說，一個千億項目所能帶來的配套產(chǎn)業(yè)和投資，無疑是一根發(fā)展的“救命稻草”。然而，省級立法決策者卻保持了相當(dāng)?shù)睦硇院屠潇o。當(dāng)?shù)卣畼O力歡迎這個項目，是沒有意識到這其中還有“鄰避政治”問題。

《甘肅省輻射污染防治條例》中規(guī)定了乏燃料入境申報制度，即第二十五條：“需運抵本省行政區(qū)域內(nèi)處理、處置、貯存乏燃料和放射性廢物的單位，應(yīng)當(dāng)向省環(huán)境保護主管部門提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可運入?！钡谒氖粭l：“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)將乏燃料和放射性廢物運抵本省行政區(qū)域內(nèi)貯存、處理、處置的，省環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并處五萬元以上十萬元以下罰款?！痹摋l例還規(guī)定了生態(tài)補償制度，即第二十六條：“乏燃料和放射性廢物處理、處置，應(yīng)當(dāng)按照誰受益、誰補償?shù)脑瓌t，建立乏燃料和放射性廢物處理、處置生態(tài)補償制度。”同時，《甘肅省輻射污染防治條例》中還規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

法律的主要功能是防范最壞情形，或者說最大風(fēng)險。這個極為重要的法理，在中國，尤其是在十八屆四中全會以前，已經(jīng)被各級各類決策者忽視很久。我們也許知道，“國家之安全乃最高的法律”“法律效果在乎強制執(zhí)行”“法律應(yīng)著眼于頻頻發(fā)生之事件而制定，不應(yīng)著眼于不能預(yù)測之事件而制定”。但是，“預(yù)防重于救濟”，并不是人人都熟諳其中的深義。盡管我們明白，法律的一個重要社會功能就是預(yù)防可能發(fā)生的政治和社會風(fēng)險，但是，桑斯坦教授卻更進一步研究認(rèn)為，遍歷現(xiàn)代世界各國，許多需要發(fā)揮預(yù)防功能的法律原則是癱瘓性的。風(fēng)險存在于社會生活的所有方面，不可能預(yù)防全部的風(fēng)險。預(yù)防原則應(yīng)當(dāng)進行重構(gòu)，代之以災(zāi)難預(yù)防原則，即對重大危險進行預(yù)防，并在政策和法律制定過程中注意相關(guān)法律措施的成本[4]。這顯然是一個重要而及時的提醒，《甘肅省輻射污染防治條例》確實是貫徹了這一“災(zāi)難預(yù)防原則”。

當(dāng)今的全球資本主義體系是有分工的，掌握這一體系的人把污染的“重災(zāi)區(qū)”集中于一個地區(qū)，而讓某一個地區(qū)相對“清潔”[5]；“讓誰吃下污染”成了一個國際或地區(qū)間政治博弈的問題。也許我們不能直白地說，博弈的結(jié)果就一定是讓談判能力最弱的甘肅省“吃下污染”，但是，一個有重大風(fēng)險的“污染源”——“亞洲核廢料回收中心”進入甘肅已成了一個事實。因此，甘肅省只能通過“立法規(guī)制”的方式來直面和應(yīng)對，而且只能且必須以國家“循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)”的名義來進行消化。

三

從民族政治學(xué)視角來講，中國的西北地區(qū)是最需要中央政府投入重大成本進行“預(yù)防”的地區(qū)。這是因為，中國西北民族地區(qū)的治理和控制是幾千年來歷代中央王朝的“心腹之患”，是中國政治地理學(xué)上的“好望角”[6]。“西北雖然不是國家經(jīng)濟發(fā)展的中心，但卻是國家穩(wěn)定、統(tǒng)一和安全的中心”[7]。更為重要的是，河西走廊從來都是絲綢之路的必經(jīng)路段和關(guān)鍵通道， 這里的政治地緣安全對于整個絲綢之路的安全具有重大的不可替代的意義。河西走廊歷來都是中原與西域經(jīng)濟政治聯(lián)系的咽喉要地，是西北地緣政治穩(wěn)定的關(guān)節(jié)點[8]。甘肅乏燃料后處理工程建設(shè)營運過程中，依法保障甘肅河西走廊及附近省區(qū)農(nóng)牧民的知情權(quán)極為關(guān)鍵，否則，有可能被人操縱利用引發(fā)突發(fā)性的群體性社會事件，或者出現(xiàn)“綠色恐怖主義”[9]。甘肅河西及附近省區(qū)農(nóng)牧民的科學(xué)文化水平遠低于全國平均水平，理性分析能力較弱?！皝喼藓藦U料回收中心”，也許不會直接引發(fā)“鄰避政治”沖突，因為“地處沙漠邊緣，四周人煙稀少”，但是，如果決策過程封閉，科學(xué)知識普及不夠，補償機制不能合法公正，就會成為引發(fā)以“鄰避沖突”的形式表現(xiàn)出來的民族沖突。因為這里是多民族走廊，同時河西走廊還是中國地理版圖上少有的生態(tài)敏感地帶、文化敏感地帶和政治敏感地帶集于一身的區(qū)域[10]。

在中國民族整合的中心地理位置建立“亞洲核廢料回收中心”，不僅要論證技術(shù)和環(huán)境上的風(fēng)險，更是要論證政治上的風(fēng)險。但是，慶幸的是，《甘肅省輻射污染防治條例》這一及時而超前的立法回應(yīng)，已經(jīng)事實上將政治風(fēng)險考量進去了。

四

原生的“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yard）主要是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強烈的、堅決的，有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨??！班彵苄?yīng)”“鄰避沖突”之所以發(fā)生，主要原因是由于現(xiàn)代工業(yè)化和城市化進程中各種工程項目建設(shè)的復(fù)雜性所決定的，加之相關(guān)的法治監(jiān)督的缺失，致使權(quán)力創(chuàng)租尋租、行賄受賄和各種名目利益輸送盛行，從而為“鄰避沖突”埋下了隱患。

所以，“鄰避沖突”發(fā)生后，往往表現(xiàn)為行政部門和司法機關(guān)的被動應(yīng)對。其實，對于“鄰避政治”，單純的行政或司法的手段是無法從根本上解決的。如前所述，單純的行政規(guī)制權(quán)威性不夠，并伴有官商創(chuàng)租尋租、腐敗行賄和利益輸送的風(fēng)險。司法救濟具有事后性，對于乏燃料和放射性廢物貯存和處理這樣的高度風(fēng)險活動的規(guī)制是不明智的。因此，對“鄰避政治”進行法律規(guī)制的最好形式只能是事前立法、事中監(jiān)督、事后追查，只有通過前瞻性的立法，才能防患于未然。避免和化解鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵是建立鄰避項目的選址機制，選址機制應(yīng)規(guī)定選址機構(gòu)的組成辦法、選址程序和選址方法，既發(fā)揮政府及其公共事業(yè)機構(gòu)的作用，又保障公眾有序的政治參與，貫徹執(zhí)政為民理念。這些只有通過事先的立法才能保障。

當(dāng)然，僅僅依靠《甘肅省輻射污染防治條例》的實施和執(zhí)行來防范可能經(jīng)由甘肅省嘉峪關(guān)金塔縣內(nèi) “中核甘肅乏燃料后處理工程”而引發(fā)的“鄰避政治”問題是不夠的，《甘肅省輻射污染防治條例》的規(guī)制內(nèi)容也不是盡善盡美的。對于乏燃料和放射性廢物來講，僅僅是收取生態(tài)補償費可能是不夠的，“風(fēng)險處置費”（輻射事故應(yīng)急處置費）由誰來承擔(dān)？將乏燃料和放射性廢物貯存于本地，并不是僅僅支付生態(tài)補償費的問題，生態(tài)補償費是有特別適用范圍的。因此，對于已經(jīng)或正在發(fā)生于甘肅走廊腹地的這一重大“鄰避政治”問題的立法規(guī)制和風(fēng)險防控，目前僅僅是個開頭，接下來還有大量的配套制度的完善和落實的工作亟需跟進[11]。

注釋：

[1]袁瑛、王淏童：《戈壁小城“鯨吞”國際核廢料？》，載《南方周末》2011年1月17日。

[2]可詳見維基百科“鄰避效應(yīng)”（Not-In-My-Back-Yara）

詞條。

[3]由李東珅主創(chuàng)的大型歷史紀(jì)錄片《河西走廊》系列中，“河西走廊關(guān)乎國家經(jīng)略”成為該片的主旨。

[4]【美】桑斯坦：《恐懼的規(guī)則——超越預(yù)防原則》序言，北京大學(xué)出版社2011年版。

[5]張清俐：《讓誰吃下污染：“綠色資本主義”的回答》，載《中國社會科學(xué)報》2015年5月13日。

[6]王勇：《“隴派法學(xué)”·“西北法學(xué)”與中國法學(xué)發(fā)展》，載《西部法學(xué)評論》2011年第1期。

[7]瘳明：《求索西部法學(xué)繁榮，關(guān)注西部法治發(fā)展——賈宇教授訪談錄》，載《法學(xué)家茶座》第13輯，山東人民出版社2007年1月版，第81～90頁。

[8]張文木：《絲綢之路與中國西域安全》，載《世界政治與經(jīng)濟》2014年第3期。

[9]李慧翔：《綠色和平，走向“生態(tài)恐怖主義”？》，載《南方周末》2012年9月19日。

[10]馮濤：《河西走廊多元敏感的地域特征》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_a2a3fcad01013vce.html.

[11]比如，以所謂此處“地處沙漠邊緣、四周人煙稀少”的戈壁灘上為理由，也是無視“公地的悲劇”的表現(xiàn)。戈壁區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)屬于國有，還是屬于某“村集體”？如果是后者，從法律上講，征地補償程序是不可或缺的。

（作者分別系西北師大法學(xué)院教授、法學(xué)博士、律師，華中師大中國農(nóng)村研究院西北調(diào)研基地主任、西北師大法學(xué)院法律與公共政策調(diào)查咨詢研究中心主任；甘肅政法學(xué)院教師、西北師大法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生）