論國企紀(jì)委對同級黨委監(jiān)督職能的強(qiáng)化

鄭敏珊

摘 要：長期以來，紀(jì)委如何對同級黨委進(jìn)行有效監(jiān)督一直是反腐倡廉領(lǐng)域內(nèi)的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。由于機(jī)制、制度、意識等多方面因素的制約，同級監(jiān)督工作往往流于形式，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用。為此，有必要從變革和完善紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制、建立健全紀(jì)委同級監(jiān)督的相關(guān)制度、強(qiáng)化紀(jì)委同級監(jiān)督的意識和責(zé)任等方面，破除同級監(jiān)督的壁壘，使紀(jì)委的監(jiān)督職能得到全面落實(shí)和深化。

關(guān)鍵詞：紀(jì)委;黨委;同級監(jiān)督

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”，同時，指出“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！薄ｋS后，中央紀(jì)委二次全會也強(qiáng)調(diào)“要探索加強(qiáng)紀(jì)委對同級黨委常委會成員進(jìn)行有效監(jiān)督的途徑和方法”。然而，長期以來，紀(jì)委在監(jiān)督同級黨委工作方面普遍存在力度不夠和成效不優(yōu)的問題。尤其對于國企而言，作為生產(chǎn)經(jīng)營單位，紀(jì)委工作本身就容易被忽視，存在較大的工作難度。在企業(yè)紀(jì)委面對的各種監(jiān)督對象中，同級黨委是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，處于權(quán)力金字塔的頂端，監(jiān)督難度更大。

一、國企紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的現(xiàn)實(shí)困境

（一）在機(jī)制上，紀(jì)委的相對獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，影響紀(jì)委同級監(jiān)督作用的發(fā)揮

從黨章規(guī)定來看，紀(jì)委并不是同級黨委的一個工作部門，而是具有相對獨(dú)立的地位和職能。但是，紀(jì)委又必須在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。而且，由于上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)工作中紀(jì)委更多的是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這樣的機(jī)制設(shè)計使得紀(jì)委在權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中實(shí)際上受制于同級黨委，這就在機(jī)制源頭上造成了“監(jiān)管軟肋”。監(jiān)督者需要在被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)下對被監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，這種制度設(shè)計顯然存在著不科學(xué)、不合理之處，名義上的同級監(jiān)督，實(shí)際上演變成為下級監(jiān)督，其效果必然不佳。

（二）在制度上，紀(jì)委同級監(jiān)督缺乏具體明確的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，主要適用于上級對下級的監(jiān)督以及黨內(nèi)的民主監(jiān)督，對于紀(jì)委面向同級黨委的監(jiān)督著墨不多。由于缺乏明確、具體的黨內(nèi)規(guī)定，實(shí)踐中，國企紀(jì)委怎樣進(jìn)行同級監(jiān)督做法各異，監(jiān)督的廣度、深度、強(qiáng)度也難以把握，監(jiān)督的效果差強(qiáng)人意。另一方面，為了保障企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，國企領(lǐng)導(dǎo)往往擁有比公務(wù)人員更加自由的權(quán)力，國企管理制度對國企黨委及其班子成員的權(quán)力內(nèi)容、決策程序和責(zé)任追究等缺乏明確具體的規(guī)定，這也導(dǎo)致國企紀(jì)委對同級黨委及其班子成員行使權(quán)力的監(jiān)督無所適從、監(jiān)督針對性不強(qiáng)、有效性差。①

（三）在意識上，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對紀(jì)委同級監(jiān)督工作存在認(rèn)識上的偏差和誤區(qū)，缺乏對紀(jì)委監(jiān)督工作的理解和配合，不習(xí)慣、不愿意接受監(jiān)督

在進(jìn)行一些重要決策時，有的領(lǐng)導(dǎo)干部無視有關(guān)規(guī)定，不征求或者漠視紀(jì)委意見。還有的黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部對紀(jì)委開展監(jiān)督工作支持保障力度不夠，導(dǎo)致紀(jì)委不能充分發(fā)揮同級監(jiān)督的作用。對于紀(jì)委工作人員來說，也存在某些認(rèn)識上的顧慮。他們與作為被監(jiān)督者的黨委班子成員在工作上往往又具有上下級的行政隸屬關(guān)系，彼此之間存在明顯的“位差”。紀(jì)檢工作人員的晉升和福利待遇，主要取決于黨委班子的意見和態(tài)度，這在一定程度上制約了監(jiān)督工作的推進(jìn)落實(shí)。

二、強(qiáng)化國企紀(jì)委同級監(jiān)督的基礎(chǔ)構(gòu)建

國企紀(jì)委的同級監(jiān)督要充分發(fā)揮其有效性，切實(shí)做到“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”，首先應(yīng)解決兩方面的基本問題。從監(jiān)督對象的角度而言，應(yīng)厘清黨委及班子成員的權(quán)力清單，使監(jiān)督有的放矢。從監(jiān)督者的角度而言，應(yīng)該在體制上切實(shí)保障紀(jì)委的獨(dú)立性和權(quán)威性，破除被監(jiān)督者對監(jiān)督者的天然掣肘，賦予同級監(jiān)督必要的制度剛性。

（一）厘清權(quán)力清單，健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

要監(jiān)督權(quán)力，首先需厘清監(jiān)督對象——黨委及領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)力事項及流程，使監(jiān)督有明確的指向和依據(jù)。國企領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力多以崗位分管的形式存在，分管工作中具體有多少項權(quán)力，該怎樣規(guī)范運(yùn)行并不十分清楚。由此，一方面是權(quán)力主體因權(quán)力事項模糊、權(quán)力運(yùn)作規(guī)范不清，權(quán)力自由裁量被不斷放大，造成權(quán)力頻頻違規(guī)。而另一方面，監(jiān)督者也由于無法界定權(quán)力事項及其運(yùn)作規(guī)范，而無法進(jìn)行有效監(jiān)督。

合理設(shè)置黨委的權(quán)力，將權(quán)力的運(yùn)行透明化、制度化，是強(qiáng)化紀(jì)委同級監(jiān)督的基礎(chǔ)。要按照堅持民主集中制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，完善黨務(wù)公開的思路，完善黨委權(quán)力的配置和運(yùn)行機(jī)制。一是科學(xué)的配置權(quán)力。厘清黨委的職責(zé)和權(quán)力，詳列權(quán)力清單，明確權(quán)力的邊界，明確每項權(quán)力的基本內(nèi)容。同時，要根據(jù)權(quán)力清單，明確權(quán)力行使的條件、運(yùn)行方式和程序、行使責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，并合理分解權(quán)力，將黨委權(quán)力配置到具體的班子成員，確保界限清晰、權(quán)責(zé)分明、各司其職、各負(fù)其責(zé)。二是公開曬權(quán)。以完善黨務(wù)公開為抓手，著力提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。堅持“公開為原則、不公開為例外”，公布黨委及班子成員的職權(quán)范圍、程序流程等各類信息，特別要推動黨委“三重一大”事項決策和運(yùn)行的公開，增強(qiáng)決策的透明度和公眾的參與度，推進(jìn)信息化建設(shè)，讓權(quán)力透明運(yùn)行。

（二）改革紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)紀(jì)委工作的獨(dú)立性和權(quán)威性

要破解同級監(jiān)督疲軟乏力的問題，必須要轉(zhuǎn)變和完善現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，要把當(dāng)前這種以地方黨委主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨霞壖o(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔的管理模式。②

中央提出“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制要具體化、程序化、制度化”，就是要改變過去同級黨委與上級紀(jì)委職權(quán)劃分不明確的狀態(tài)。“雙重領(lǐng)導(dǎo)”主要涉及人事財權(quán)等方面，建立以上級紀(jì)委為主的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制就是要著力于加強(qiáng)紀(jì)委人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)的相對獨(dú)立性，樹立紀(jì)委工作的權(quán)威性。在人事方面，要逐漸把紀(jì)委工作人員的升遷調(diào)動從同級黨委的管轄和隸屬中剝離出來，下級紀(jì)委干部要由上級紀(jì)委提名任命。在事權(quán)方面，要明確究竟哪些事項，是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主;哪些事項，是以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。在財權(quán)方面，紀(jì)委的經(jīng)費(fèi)劃撥、人員的績效薪金也應(yīng)由上級紀(jì)委評定。人權(quán)、事權(quán)與財權(quán)的“同步上移”使同級黨委與紀(jì)委從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)辄h內(nèi)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的平行關(guān)系，從而增強(qiáng)紀(jì)委的相對獨(dú)立性和權(quán)威性。

三、完善國企紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的運(yùn)行機(jī)制

完善國企紀(jì)委的同級監(jiān)督職能需要對同級監(jiān)督的整個流程進(jìn)行梳理，夯實(shí)事前、事中、事后監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在強(qiáng)化監(jiān)督的同時，也應(yīng)加強(qiáng)自身隊伍建設(shè)，要與其他監(jiān)督力量緊密銜接，形成合力。

（一）事前：明確紀(jì)委職能定位，落實(shí)重大決策干預(yù)制度

要進(jìn)一步明確國企紀(jì)委工作職責(zé)定位，深入推進(jìn)紀(jì)委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，紀(jì)委工作應(yīng)與企業(yè)經(jīng)營活動有清晰的界限，突出主責(zé)主業(yè)，做到不越位、不缺位。同時，健全紀(jì)委對黨委決策干預(yù)機(jī)制。黨委在做出重要決策前，應(yīng)事前與紀(jì)委溝通，紀(jì)委如果認(rèn)為存在重大紀(jì)律或廉政風(fēng)險時，可以提出修正意見或建議，黨委對紀(jì)委的意見應(yīng)認(rèn)真研究，必要時，可暫緩表決。在人事工作上，黨委擬提拔任用的干部，組織部門在考察醞釀時，也應(yīng)征求紀(jì)委意見，紀(jì)委可以及時在職責(zé)范圍內(nèi)提出用人意見，防止帶病提拔。③

（二）事中：完善同級監(jiān)督的重點(diǎn)監(jiān)察和調(diào)查處理機(jī)制

以重大事項監(jiān)督為重點(diǎn)，強(qiáng)化程序性監(jiān)督，完善調(diào)查處理機(jī)制。一是重大事項監(jiān)督。從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的角度，明確界定黨委“三重一大”事項的范圍，規(guī)范操作流程，細(xì)化議事規(guī)則，實(shí)施全程監(jiān)督。二是強(qiáng)化程序建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行黨委議事決策規(guī)則和程序，明確議事決策的會前準(zhǔn)備、會中討論和會后監(jiān)察程序。三是完善調(diào)查處理機(jī)制。針對腐敗高發(fā)領(lǐng)域，紀(jì)委可以按照有關(guān)監(jiān)督程序和規(guī)定，對黨委決策在執(zhí)行過程中存在的問題提出質(zhì)詢，具體分管的黨委成員應(yīng)該進(jìn)行答復(fù)和解釋。紀(jì)委也可以通過一定形式，參與黨委會決策前的調(diào)研、咨詢、論證、評估等程序，加強(qiáng)對重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)人員的制約監(jiān)督，在權(quán)力運(yùn)行高風(fēng)險節(jié)點(diǎn)上強(qiáng)化介入，建立腐敗風(fēng)險的有效預(yù)防機(jī)制。

（三）事后：強(qiáng)化同級監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制

要確保國企紀(jì)委同級監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，就必須建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。必須樹立正確問責(zé)導(dǎo)向，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。一是嚴(yán)肅追究黨委的主體責(zé)任。如果國企出現(xiàn)嚴(yán)重黨風(fēng)廉政問題，黨委要承擔(dān)主體責(zé)任，最后還要落實(shí)到黨委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主體責(zé)任。二是嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委要制定切實(shí)可行的黨委主體責(zé)任追究和班子成員問責(zé)制度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。同時，上級也要把紀(jì)委同級監(jiān)督的結(jié)果，作為評價、考核班子的重要依據(jù)，增強(qiáng)紀(jì)委同級監(jiān)督結(jié)果的效力。

（四）加強(qiáng)與其他監(jiān)督形式的銜接，形成相互配合、相互支撐的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

國企紀(jì)委在同級監(jiān)督中并不是孤立的。根據(jù)規(guī)定，國企紀(jì)委應(yīng)接受上級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，在同級監(jiān)督的過程中，國企紀(jì)委可以依規(guī)尋求上級紀(jì)委的支持，這實(shí)際上是在紀(jì)委同級監(jiān)督中滲入了上位監(jiān)督，從而使同級監(jiān)督內(nèi)含上位監(jiān)督的權(quán)威與效能。這種滲透支持，能夠在一定程度上消除同級監(jiān)督的阻力和干擾。除了向上的“借力”，還可以充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部民主監(jiān)督的力量。民主監(jiān)督通過評議和表決，使違規(guī)權(quán)力失去存在空間和民意基礎(chǔ)，可以對紀(jì)委監(jiān)督形成有力的支撐。這兩種監(jiān)督在國企內(nèi)部共同存在，構(gòu)成了國企權(quán)力監(jiān)督的重要方式。

（五）加強(qiáng)紀(jì)委的內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制

“打鐵還需自身硬”，對紀(jì)委自身的監(jiān)督權(quán)也要加強(qiáng)監(jiān)督。只有打造一支優(yōu)秀的紀(jì)檢監(jiān)察工作隊伍，才能提高紀(jì)委的公信力。紀(jì)委監(jiān)督別人，誰來監(jiān)督紀(jì)委？從制衡關(guān)系上看，可以加強(qiáng)同級黨委和紀(jì)委的相互監(jiān)督。黨委發(fā)現(xiàn)紀(jì)委成員的違紀(jì)問題，也可以直接提請上級紀(jì)委調(diào)查處理。此外，應(yīng)明確各級紀(jì)委的主要職責(zé)，要避免其直接干涉黨委的日常工作，做到依法監(jiān)督，提高監(jiān)督的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和有效性。

注釋：

①閆宏勛.基于現(xiàn)代企業(yè)制度下國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作的探討[J].中國新技術(shù)新產(chǎn)品，2012（6）.

②單姝姮.當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用探究[J].經(jīng)營管理者，2012（6）.

③郝貴誠.做好紀(jì)檢監(jiān)察工作應(yīng)把握四個關(guān)系[J].中國監(jiān)察， 2011（6）.