高等教育行政糾紛及其解決機(jī)制探究

孫媛媛　楊郁

摘 要：隨著我國(guó)高等教育的迅速發(fā)展，發(fā)生在高校與學(xué)生之間的教育行政糾紛層出不窮，面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)有的糾紛解決方式如教育申訴、教育行政復(fù)議、教育行政訴訟所存在的現(xiàn)實(shí)困境，亟待構(gòu)建系統(tǒng)化的多元性高等教育行政糾紛解決機(jī)制，以積極推動(dòng)法治校園、和諧校園建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高等教育；行政糾紛；解決機(jī)制

近年來(lái)，隨著法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，高等教育的法制化得到迅速發(fā)展，依法治教、依法治校的原則日益深入人心。然而不可避免地，高等教育領(lǐng)域內(nèi)的行政糾紛亦頻繁發(fā)生，我國(guó)現(xiàn)有解決此類糾紛的方式包括教育申訴、教育行政復(fù)議和行政訴訟在很大程度上尚不能有效發(fā)揮其功能和作用，使得高等教育行政糾紛的解決陷入現(xiàn)實(shí)困境。

一、高等教育行政糾紛的界定

高等教育過程中，由于學(xué)校處于特殊的法律地位，從而形成了以學(xué)校為中心的復(fù)雜的教育行政法律關(guān)系，即學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間、學(xué)校與教師之間以及學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。本文所論高等教育行政糾紛僅從高校與學(xué)生之間的關(guān)系出發(fā)，即指高校作為行政主體，在行使法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)過程中，其行為直接影響教育行政相對(duì)人（學(xué)生）的合法權(quán)益而引發(fā)的糾紛形態(tài)。

毫無(wú)疑問，高等學(xué)校不是行政機(jī)關(guān)，其行政職權(quán)并非與生俱來(lái)。但基于法律、法規(guī)的授權(quán)，高校享有了部分行政職權(quán)并代表國(guó)家行使教育管理權(quán)力，履行教育職責(zé)。在高等教育的行政管理實(shí)踐中，高校與學(xué)生間體現(xiàn)為一種行政主體與行政相對(duì)人（即管理者與被管理者）的行政管理法律關(guān)系。這種法律關(guān)系主要表現(xiàn)為：如《教育法》第28條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列：（一）按照章程自主管理；（二）組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；（三）招收學(xué)生或者其他受教育者；（四）對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書。”《學(xué)位條例》第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。”依據(jù)上述法律、法規(guī)的明確授權(quán)，高校享有在學(xué)生學(xué)籍、學(xué)位、獎(jiǎng)懲等方面的諸多管理職權(quán)，例如學(xué)生入學(xué)注冊(cè)學(xué)籍、新學(xué)期開學(xué)注冊(cè)報(bào)到、常規(guī)教學(xué)及課堂管理、課程成績(jī)考核、對(duì)考試作弊、違反校規(guī)等違紀(jì)行為的處分、辦理留級(jí)、降級(jí)、休學(xué)、復(fù)學(xué)、退學(xué)等事宜、學(xué)位證書和畢業(yè)證書的授予及發(fā)放等等。在行政職權(quán)行使過程中，因高校行為侵犯學(xué)生的合法權(quán)益而引發(fā)的糾紛即為本文所指的高等教育行政糾紛。

二、現(xiàn)有糾紛解決方式面臨的困境

1.教育申訴機(jī)制缺乏可操作性及公正性

教育申訴是《教育法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中明確賦予學(xué)生的一條權(quán)利救濟(jì)途徑。然而，由于缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和程序規(guī)定，如申訴過程中回避、聽證等規(guī)則的缺失，直接導(dǎo)致教育申訴在實(shí)踐操作過程中難以進(jìn)行，再加上申訴受理機(jī)構(gòu)與高校之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，申訴受理機(jī)構(gòu)往往屬于高校自身的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督的實(shí)效性備受質(zhì)疑，很大程度上影響了申訴的公正性。

2.教育行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍有限

依照《行政復(fù)議法》第6條第9項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議，可見，學(xué)生在依法接受教育過程中合法權(quán)益遭到侵犯可通過行政復(fù)議獲得救濟(jì)。但同時(shí)，行政復(fù)議法卻將復(fù)議的被申請(qǐng)人限定為行政機(jī)關(guān)，高等學(xué)校雖基于法律、法規(guī)的授權(quán)具有行政法意義上法律法規(guī)授權(quán)組織的法律地位，同行政機(jī)關(guān)一樣具備行政主體的資格，但事實(shí)上其并非等同于行政機(jī)關(guān)，并且，目前在我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范中對(duì)于高校與教育行政部門之間的關(guān)系仍找不到明確的界定，這就意味著復(fù)議進(jìn)程中二者的復(fù)議權(quán)利義務(wù)關(guān)系難以明確，致使教育行政復(fù)議制度陷于窘境，這也是造成我國(guó)教育行政復(fù)議制度發(fā)展滯后的重要原因之一。

教育行政訴訟作為高等教育行政糾紛解決機(jī)制的最后屏障，其維護(hù)教育行政相對(duì)人（學(xué)生）合法權(quán)益的功能可想而知。然而行政司法實(shí)踐中，諸多高等教育行政糾紛均因行政訴訟受案范圍的局限性而遭到法院的不予受理或駁回起訴。雖然理論上已經(jīng)基本明確了高等學(xué)校的法律法規(guī)授權(quán)組織的性質(zhì)，確認(rèn)了其行政主體的資格，實(shí)踐中也出現(xiàn)了學(xué)生狀告高校的教育行政訴訟案件，如田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)學(xué)位證書案，但我國(guó)《行政訴訟法》中關(guān)于受案范圍的條款只規(guī)定對(duì)于侵犯公民、法人及其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，可以提起行政訴訟，而并未將公民的受教育權(quán)明確納入其中，這必然導(dǎo)致教育行政訴訟的缺位現(xiàn)象，學(xué)生的合法權(quán)益難以得到有效保障。

三、構(gòu)建多元化的高等教育行政糾紛解決機(jī)制

1.完善教育申訴制度

教育部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中明確要求，“建立學(xué)生申訴制度，保障學(xué)生申訴的權(quán)利”。可見，學(xué)生申訴制度已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，因此，有必要通過制定詳盡的具體規(guī)定完善現(xiàn)有教育申訴機(jī)制使其真正發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。首先，應(yīng)建立獨(dú)立于高校并職責(zé)明確的專門申訴受理機(jī)構(gòu)，明確該機(jī)構(gòu)內(nèi)部由選拔產(chǎn)生的學(xué)生代表、教師代表、高校的行政管理人員、教育行政部門相關(guān)人員按比例構(gòu)成，并規(guī)定定期重組，使其切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)；其次，在教育申訴的基本程序方面，應(yīng)全面完善申訴的提出、受理、處理等各個(gè)階段的具體規(guī)定，增強(qiáng)實(shí)際操作性；最后，教育申訴并非化解高等教育行政糾紛的唯一渠道，更不具有終局性，因此，應(yīng)加強(qiáng)與教育行政復(fù)議及行政訴訟之間的有效銜接，拓寬教育申訴后的救濟(jì)途徑。

2.拓寬教育行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍

依據(jù)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定，兩部法律均在其受案范圍問題上設(shè)置了一個(gè)兜底性條款，這就為拓寬二者的受案范圍提供了立法基礎(chǔ)。既然高校的行政主體身份已基本得以確認(rèn)，因此，應(yīng)進(jìn)一步界定高校與教育行政部門之間的法律關(guān)系，明確二者間的復(fù)議權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使高校依法具備復(fù)議被申請(qǐng)人的法律地位；同時(shí)，應(yīng)將行政訴訟法中的“合法權(quán)益“擴(kuò)大理解為包括受教育權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)利，并通過完善立法確認(rèn)高等教育行政糾紛的可訴性。

3.引入教育行政仲裁制度

教育行政仲裁制度是指依據(jù)高校與學(xué)生雙方的自由意志，將發(fā)生在二者間的行政糾紛提交給依法設(shè)立的教育仲裁委員會(huì)，由其作為中立的第三者進(jìn)行裁斷的一種特殊的糾紛解決制度，相對(duì)于教育申訴、教育行政復(fù)議及行政訴訟而言，教育行政仲裁具有成本低廉、程序簡(jiǎn)便、專業(yè)性及公正性較強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)。在高等教育行政管理領(lǐng)域中，可適當(dāng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遵循自愿、司法終局等基本原則，通過設(shè)置專門的教育行政仲裁機(jī)構(gòu)，按照包括申請(qǐng)與受理、仲裁前準(zhǔn)備、調(diào)解、開庭與裁決等法定程序解決高等教育行政糾紛，促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。（作者單位：白城師范學(xué)院政法學(xué)院）

本文系吉林省教育科學(xué)規(guī)劃課題“高校與學(xué)生間教育行政糾紛解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZC13114）研究成果；吉林省教育科學(xué)規(guī)劃課題“治理視域下的地方普通高校應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)型的對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GH150489）研究成果

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