家族政治與腐敗桎梏——后威權(quán)時代菲律賓的民主困境

王塵子

（中國社會科學(xué)院 研究生院，北京102488）

一、后威權(quán)時代的菲律賓政治狀況

就政治制度而言，稱當前的菲律賓為“東方的民主櫥窗”并不為過。由于在歷史上和獨立之時深受美國影響，菲律賓的立法、行政和司法體制基本仿效美國，甚至連選舉制度和政黨制度也對美國有樣學(xué)樣。例如，議會實行兩院制，分為由全國選民投票選出的參議院和由地方選民選舉產(chǎn)生的眾議院；行政體制為總統(tǒng)制，行政權(quán)歸屬總統(tǒng)，其任期為6年且只能任職一屆，中央政府的各部部長由總統(tǒng)提名委任。司法權(quán)隸屬于最高法院，下設(shè)三級法院和一些專門法院和特別法院。完全仿效美國最高法院，最高法院由1名首席法官和14名陪審法官組成，首席法官具備對其他法官的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。［1］

最近幾十年來，菲律賓經(jīng)濟快速增長，已成為一個中等發(fā)達的新型工業(yè)化國家，中產(chǎn)階級人數(shù)日益壯大。有鑒于此，政府在社會領(lǐng)域也按西方理論建構(gòu)本國的社會模式，大力扶助和發(fā)展非政府組織（NGO），力圖形成“社會”與國家的分離并使“社會”成為國家的對立物和制約者。當前，菲律賓擁有各類非政府組織7萬多個，該數(shù)量在所有發(fā)展中國家排名第三，諸如文化、宗教、人權(quán)、農(nóng)村發(fā)展等各種領(lǐng)域中的非政府組織正在該國的政治舞臺上發(fā)揮越來越大的作用。［2］

經(jīng)典的腐敗治理理論認為，民主政治、經(jīng)濟發(fā)展、中產(chǎn)階層的興起與完備的法律體系和司法程序應(yīng)當能夠?qū)φ胃瘮∑鸬骄薮蟮募s束作用，但現(xiàn)實情況恰恰與此相反，菲律賓非但不是一個清廉的國家，甚至是亞洲地區(qū)最為腐敗的國家之一。在2014年“透明國際”的清廉指數(shù)排行榜中，菲律賓只獲得38分（0分為最腐敗，100分為最清廉），在全部177個國家和地區(qū)中排名第85位。［3］猖獗泛濫的腐敗現(xiàn)象從一個側(cè)面證明，在西方民主的憲政體制的表象下，菲律賓實際的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治運行程序遠非完美。根據(jù)菲律賓參議院公布的一份報告，2001年由于腐敗和管理不善，政府預(yù)算共損失950億比索。相關(guān)人士還指出，從1988年開始，每天大約有1億比索的公款被貪污［4］，前總統(tǒng)馬科斯甚至曾“榮登”吉尼斯世界腐敗紀錄。

二、家族政治與政府腐敗

家族政治盛行是菲律賓政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要特征之一。從政治權(quán)力結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，菲律賓國內(nèi)政治中的各大家族勢力組成了官僚體系內(nèi)部強大的既得利益集團。在既有政治結(jié)構(gòu)中，這些大家族的成員在擔任公職時憑借制度安排，將附著于權(quán)力的特殊利益當成職業(yè)目的來追求，蛻變?yōu)楸容^穩(wěn)定的特殊利益主體，并在抗拒對其既得利益的相關(guān)政策調(diào)整、維護既得利益的過程中完成了行為和觀念的群體化。

家族政治現(xiàn)象在菲律賓表現(xiàn)得尤為突出，根植于西班牙殖民時期莊園制的庇護關(guān)系結(jié)構(gòu)①在300余年的西班牙殖民統(tǒng)治時期，菲律賓形成了土地高度集中的大莊園制，也由此形成了兩大截然對立的階層：掌握各種資源的西班牙土著貴族階層，以及永遠貧困的佃農(nóng)階層。與中世紀歐洲類似，佃農(nóng)把地主視為自己的恩人和保護人，從而在地主與佃農(nóng)之間形成保護人與被保護人的主從關(guān)系，而這種關(guān)系正是菲律賓長期以來家族政治的基礎(chǔ)。和美國政治模式中的一種典型功能缺陷——政黨分肥制，由菲律賓精英家族組成的集團持續(xù)在政治、經(jīng)濟和社會等各方面獲得比其他民眾更多的利益。換言之，傳統(tǒng)庇護關(guān)系使菲律賓民眾在選舉和改選的過程中傾向于支持他們的政治庇護人。庇護關(guān)系使人相信，真正有價值的不是政黨而是個人和家族。另一方面，這種庇護關(guān)系進一步強化了民主政治中的政黨分肥問題，不僅執(zhí)政黨領(lǐng)袖把政府官職或其他好處作為酬勞分配給在競選中出過力的本黨黨員和個人親信，黨員和個人親信也更傾向于跟隨、效忠領(lǐng)袖而非效忠于國家和政黨本身——無論是為了償還政治人情，還是為了獲取政治上的好處。

在歷史發(fā)展過程中，菲律賓精英家族的規(guī)模日益龐大，他們不僅在國內(nèi)手握大權(quán)，而且與更大的國際市場和外國政界也有千絲萬縷的聯(lián)系。一些政治精英家族有能力把持他們在地方和國家政治中的地位多代不變，并憑借他們對區(qū)、省、鎮(zhèn)的牢固控制建立起強盛的政治王朝。其中比較著名的有：北伊洛戈省的馬科斯家族、打拉省的阿基諾家族和伊洛伊洛省的洛佩斯家族。在中央層面，各主要家族操縱選舉、扶植朋黨、擴充權(quán)力。例如費迪南德·馬科斯能夠長期維持其寡頭統(tǒng)治，主要原因在于他能夠依靠強大的家族勢力建立起由忠誠的親友和技術(shù)官僚組成的精英聯(lián)盟。即使是在進入“民主轉(zhuǎn)型”之后的“后威權(quán)時代”，情況也沒有根本改變。出生于阿基諾家族的貝尼格諾·阿基諾當年是馬科斯的強大競爭對手，而他的夫人科拉松·阿基諾最終完成了丈夫的夙愿，推翻馬科斯繼任總統(tǒng)一職。時隔多年，現(xiàn)任總統(tǒng)阿基諾三世則又是科拉松·阿基諾的獨生子。總統(tǒng)的這種沾親帶故關(guān)系并非巧合，其歷史上所產(chǎn)生的15位總統(tǒng)中有12位存在親屬關(guān)系。另外，以1986年民主轉(zhuǎn)型后的第一次國會選舉為例，169名眾議員是精英家族成員或是與各個家族具有某種特殊聯(lián)系，而眾議院總議員人數(shù)也只是200名而已。

植根于東南亞地區(qū)的傳統(tǒng)蔭庇關(guān)系和西班牙殖民時期的階層固化，菲律賓的家族政治并未在后威權(quán)時代的民主化轉(zhuǎn)型中自然消弭，而是愈演愈烈，導(dǎo)致政治權(quán)力在幾大家族中分配的權(quán)力結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象更為嚴重?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，難以被制約的既得利益集團及其所握有的政治權(quán)力使腐敗問題難以得到根本好轉(zhuǎn)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，菲律賓大約40%的國家預(yù)算由于腐敗而流失［5］，為了在激烈的政黨競爭中勝出，這筆巨額資產(chǎn)中的很大一部分都被家族政客用來買通電視臺、電臺和報紙等媒體，炒作各種與自己有關(guān)的話題以提高知名度和關(guān)注度。

三、菲律賓的腐敗治理困境

就西方腐敗治理理論而言，完善的反腐敗法律機制是實現(xiàn)政府清廉的必要保障。吊詭的是，擁有相當完備的廉政機構(gòu)設(shè)置和廉政法律法規(guī)體系的菲律賓卻長期深陷腐敗泥潭，在腐敗治理過程中手段頻出卻鮮有成效。

菲律賓的廉政機構(gòu)主要包括反貪污法院、審計委員會、獨立調(diào)查處以及監(jiān)察專員署；從1960年頒布實施《3019號反腐敗行為法》迄今，已建立起一套比較完備的廉政法律體系。在《憲法》第十一條中明確規(guī)定公職人員問責制，要求公職人員和政府雇員需要全面問責和絕對誠實，正副總統(tǒng)、內(nèi)閣成員和最高法院成員等如果出現(xiàn)違反憲法收受賄賂的情況應(yīng)當被立即彈劾并通過正規(guī)司法程序起訴。《3019號反貪污行為法》則進一步界定了腐敗內(nèi)涵，明確了相關(guān)腐敗行為的懲罰措施，還要求公職人員每兩年向政府誠實申報財產(chǎn)。進入后威權(quán)時代，各民選政府又相繼頒布了各類反腐敗法律法規(guī)，如阿基諾夫人任職期間制定的《6713號共和法令》《6770號反貪調(diào)查員法令》，進一步要求所有政府官員必須誠實準確申報財產(chǎn)、公布凈資產(chǎn)和財務(wù)關(guān)系，新任官員必須在就任前30日內(nèi)剝離與任何私營企業(yè)的關(guān)系以避免利害糾紛，同時設(shè)置功能性極強的專職反貪機構(gòu)——反貪調(diào)查局，遏制政府腐敗。為了保障反貪機構(gòu)的獨立性，使其成員不必擔心因履行職責而遭報復(fù)，相關(guān)法律條文還賦予了這些機構(gòu)財政獨立的地位，它們的行動只需向最高法院負責。［6］此外，后威權(quán)時代的菲律賓并未實行任何形式的新聞檢查制度，而是力保新聞自由，努力發(fā)揮大眾傳媒和民間組織在反腐敗中的作用。阿羅約總統(tǒng)甚至將手機短信作為民眾舉報腐敗嫌疑的媒介以期充分發(fā)揮反腐敗的公眾參與。

但是，制度反腐的努力并未受到應(yīng)有回報，更確切地說，在家族政治現(xiàn)象未能得到有效解決、國內(nèi)政治權(quán)力格局沒有發(fā)生本質(zhì)轉(zhuǎn)變的情況下，這些廉政法律和政策大多無法得到真正的貫徹執(zhí)行，廉政機構(gòu)也無法發(fā)揮應(yīng)有作用。政壇腐敗有增無減，甚至總統(tǒng)本人也在高呼反腐口號的同時因為腐敗丑聞被掀翻。全盤仿效美式民主反而在某種程度上賦予了上層政治權(quán)貴以合法性，打著民主選舉上臺執(zhí)政旗號的政客和掌握權(quán)力的公職人員能夠通過蔭庇關(guān)系與政商結(jié)合的尋租手段不受約束地利用手中的權(quán)力輕易獲取非法利益，分享本已稀少的社會資源并強化既得利益集團的政治地位。在這種情況下，意圖對腐敗問題進行治理的政治家本身又作為既得利益集團代理人受到各方面因素的制約，反腐舉措綿軟無力且無法被落到實處的問題也并不令人奇怪，反腐敗成為了各大家族爭權(quán)奪利、清除異己、奪取政權(quán)的政治手段，甚至司法機關(guān)和檢察機關(guān)本身也與政治權(quán)貴家族關(guān)系復(fù)雜。

1986年上臺的科拉松·阿基諾發(fā)誓要與各種腐敗行為作斗爭，但在她任期內(nèi)，國家每年大約有30%的預(yù)算因腐敗流失。［7］1998年，出身草根的明星總統(tǒng)埃斯特拉達在選舉打出的競選口號是“振興經(jīng)濟、消除貧困、發(fā)展教育、嚴懲腐敗”，但埃斯特拉達本人卻深陷腐敗丑聞，在眾議院彈劾他的8項罪證中，6條涉及權(quán)錢交易和官商勾結(jié)，另外2條直指其任人唯親。在透明國際2004年世界10大腐敗領(lǐng)導(dǎo)人排行中，埃斯特拉達榜上有名。2001年，埃斯特拉達被阿羅約發(fā)動的“第二次人民力量運動”推翻，但就在埃斯特拉達被控腐敗且被判終身監(jiān)禁的同時，以反腐敗為名上臺的阿羅約也因選舉舞弊深陷腐敗泥潭，隨后阿羅約對全國民眾正式道歉并表示將為自己的行為負責任。2010年下臺后，阿羅約又被選舉委員會旋即指控涉嫌與安帕圖安家族共謀操縱馬京達緇省的參議員選舉，從而使12名阿羅約的親信候選人全部當選，同時，反貪檢察官還指控阿羅約及其丈夫收受某電信設(shè)備制造公司的巨額回扣。

那么，為何擁有完善的廉政法制體系和美式民主制度架構(gòu)的菲律賓無法抑制各大權(quán)貴家族的勢力擴張，有效治理精英階層的腐敗頑疾？

四、美式民主的桎梏

在很多西方學(xué)者的眼中，民主選舉、多黨競爭等一直被視為實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督、遏制權(quán)力腐敗的靈丹妙藥，這些制度還能保障一國較強的自我糾偏能力，使當政者及時調(diào)整國家政策。此外，以“委托—代理”關(guān)系為基礎(chǔ)的美式民主在歷史上也曾深受政治精英權(quán)力膨脹之苦。由于基本照搬美國政治制度與民主模式，因而也難以擺脫美式民主精英治理模式的桎梏。換言之，即使是在美國這個自詡為世界上“最民主”的國家，幾大家族輪流當政和政商結(jié)合、甚至是學(xué)界與政界剪不斷理還亂的“旋轉(zhuǎn)門”模式時至今日仍是一種常態(tài)。

根本而言，美式民主精英治理模式的合法性依賴精英與民眾之間形成一種“委托—代理”關(guān)系，即政府作為民眾的代理人，接受民眾委托并對民眾負責。這種關(guān)系賦予了美式民主正當性，也使位居上層的政治精英與民眾結(jié)成一種相互依存的契約關(guān)系。從歷史看，這種“委托—代理”模式最早出現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域。在西方資本主義公司制度中，產(chǎn)業(yè)財富的“所有者”僅僅剩下象征性的所有權(quán)，而權(quán)力、責任以及財產(chǎn)的真正所有權(quán)正逐漸被讓渡給一個手中握有控制權(quán)的獨立集團［8］，換言之，股東們將財產(chǎn)委托給職業(yè)經(jīng)理人進行經(jīng)營，經(jīng)理們作為代理人對股東負責。當西方各國進入現(xiàn)代社會以后，“委托—代理”模式已經(jīng)深入到社會生活的各個領(lǐng)域，成為各類組織形式的核心，并逐漸成為了西方民主制度的精髓和人民與政府的普遍關(guān)系模式，其在政治學(xué)領(lǐng)域的表現(xiàn)則是經(jīng)典的契約論原理。

“委托—代理”模式的主要優(yōu)點在于，政治精英可以完全以代理人角色行事，而不必在每件瑣碎的事務(wù)處理中過多考慮委托人的具體意見，以此有效提升政府效率和政府的治理能力。但這種模式的缺點也很明顯，亦即無法保證作為代理人的政治精英不會背叛作為委托人的普通民眾，換言之，因為信息的不對稱性，代理人可能因為委托人的無知而采取機會主義行動為自身謀取利益。①“理性無知”（rational ignorance）指在信息不充分的情況下無法追究真相，其主要包括兩種情況：“內(nèi)部人”對民眾刻意隱瞞真相，以及了解真相的成本太高。而作為委托人的普通民眾要想發(fā)現(xiàn)代理人的行為真相，可能將耗費很高的監(jiān)督成本，于是代理人在處理事務(wù)的過程中就會有空可鉆，違背委托人的意志或損害委托人的利益，其最為典型的表現(xiàn)則是政府的尋租行為和官僚腐敗。因此，在民主理論中，普通民眾如何防止精英的治理行為不會偏離公共利益，如何制約精英的權(quán)力就成為了一個長久爭論的關(guān)鍵問題。在美國和絕大多數(shù)西方國家，這也成為了所謂“大眾民主”②“大眾民主”（mass democracy）并非是一個規(guī)范的政治學(xué)概念，事實上，它是一種價值取向，一種與精英立場形成鮮明對照的底層立場，也就是大眾主義取向的民主。正是認識到現(xiàn)代所謂的民主為少數(shù)精英所得，變成少數(shù)人操縱的工具，“大眾民主”概念才被針鋒相對地提出。在歷史上不斷推進的一個主要動因。

如果說西方國家能夠通過完善的大眾民主體系和充分的階層流動性對上層統(tǒng)治精英實現(xiàn)有效制約，那么按照美式民主依樣畫葫蘆的菲律賓則是只學(xué)皮毛不識本質(zhì)，嚴酷的蔭庇關(guān)系和家族政治現(xiàn)狀使階層固化現(xiàn)象嚴重，例如歷史上全部的15位總統(tǒng)中，只有約瑟夫·埃斯特拉達出身平民家庭，其余皆來自奧斯梅納、洛佩斯、阿基諾等各大家族；歷屆眾議院中也有大約2／3的議員來自各地政治家族，而這些家族多數(shù)也是叱咤經(jīng)濟界的大財閥。少數(shù)政治精英憑借家族權(quán)力執(zhí)掌政權(quán)、公職人員自利自肥等問題反而愈演愈烈。在政治、經(jīng)濟領(lǐng)域執(zhí)掌權(quán)力的精英階層不想、也沒有必要與普通民眾分享權(quán)力，因而植根于“委托—代理”模式的美式民主頑疾并未從根本上得到解決，當權(quán)的精英階層難以受到普通民眾的有效制約?？梢哉f，菲律賓實行的只是“形式層面的民主”，一些學(xué)者甚至將其作為“民主失敗”的典型案例。［9］

五、經(jīng)驗與啟示

首先，西方民主制度并非遏制腐敗的萬金油。在缺少足夠的大眾參與、家族政治根深蒂固、傳統(tǒng)政治文化大行其道的情況下，以“委托—代理”模式為核心的西方議會民主的政治架構(gòu)本身難以實現(xiàn)對政治權(quán)貴和上層官僚的有效制約。與此同時，“委托—代理”模式還以代表社會各階層利益為基本要義，而這也為各種政治勢力提供了生長和張揚恣肆的政治環(huán)境，結(jié)果易使政府陷入紛繁復(fù)雜的政治矛盾和政治斗爭的泥潭，加劇官商勾結(jié)和權(quán)錢交易。另一方面，即使菲律賓擁有比較完善的廉政法律法規(guī)體系和反腐機構(gòu)設(shè)置，民主制度所固有的審慎特點又可能造成政府在制定反腐政策、采取反腐行動過程中出現(xiàn)拖沓不決、效率低下的問題。由于治理腐敗意味著政府需要對既得利益集團和大量內(nèi)部機關(guān)開刀，因而也使相關(guān)政策的出臺尤為困難，各既得利益集團不斷影響政府決策，使得有效的反腐制度難以實施。

其次，從菲律賓的案例中可以發(fā)現(xiàn)，由于腐敗治理困境源自美式民主的“委托—代理”模式，權(quán)貴家族與普通平民的利益需求分化嚴重，因而提升政治階層流動性、擴大民眾參與政治的積極性是高效整治腐敗的必要前提。在大多數(shù)成功治理腐敗問題的西方國家，大眾民主已經(jīng)成為常態(tài)，各個階層參與政治并發(fā)揮影響力意味著對政治資源的進一步分化，即聲望、財富和社會地位的分離。在這些國家，聲望意味著選票，選票意味著公共職位，而公共職位則意味著影響力。因此，社會不同階層的流動直接導(dǎo)致從以累積性不平等為基礎(chǔ)的舊式寡頭統(tǒng)治模式向以分散性不平等為基礎(chǔ)的新式精英治理模式的轉(zhuǎn)變，而后者又成為了消除官民信息不對稱、實現(xiàn)民眾對政府有效監(jiān)督的關(guān)鍵。

再次，構(gòu)建負責任政治文化和平等的民主理念是廉政建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。菲律賓腐敗屢禁不止的關(guān)鍵因素之一是紙面上的廉政法律與反腐機構(gòu)設(shè)置無法消弭根深蒂固的蔭庇制傳統(tǒng)和家族政治觀念。根本而言，政治制度是政治文化的產(chǎn)物，而政治文化又需要政治制度的支撐才能夠得以長期存在。由于西方民主制度并非亞洲國家在歷史發(fā)展過程中的自然產(chǎn)物，因而難以完全適應(yīng)本地區(qū)的基本國情。許多照搬西方民主的亞洲國家，如菲律賓、印度等，由于過度分權(quán)普遍存在家族勢力和地方政府尾大不掉的現(xiàn)象，“委托—代理”模式的弊端表現(xiàn)的更為突出，也更容易受到腐敗的侵蝕，反倒是日本、韓國等中央集權(quán)較強的發(fā)展型國家能夠?qū)?dǎo)致腐敗的既有分配機制進行嚴格控制，自上而下抑制利益分配不均衡問題，并通過加強監(jiān)管等途徑有效狙擊腐敗。

最后，對我國當前的反腐敗努力而言，植根于家族政治和民主制度缺陷的菲律賓腐敗問題更能對我國的相關(guān)實踐有所啟發(fā)。菲律賓各大權(quán)貴家族的本質(zhì)是既得利益集團，而美式民主的固有缺陷使菲律賓在治理既得利益集團腐敗的過程中暴露出國家能力和政府效能不足的問題。因此，遏制既得利益集團，完善國家治理體系、提升治理能力也就成為了我國在廉政建設(shè)中不可忽視的兩個重要環(huán)節(jié)。當前我國的廉政建設(shè)要有開闊視野和長遠眼光，不僅需要通過民主化、法治化、公開化的改革制約已經(jīng)形成或可能形成的既得利益集團，還需要進一步深化改革，響應(yīng)黨中央的號召，建立一個規(guī)范化、法治化的國家治理體系，在法治基礎(chǔ)上正確處理國家與社會、政府與市場、中央與地方、政府行政與公眾參與、經(jīng)濟效率與社會公平等的關(guān)系，建設(shè)具有透明性、回應(yīng)性、責任性和開放性的服務(wù)型政府。

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