新常態(tài)下城管和小販矛盾的形態(tài)、成因及其化解

陳盛蘭

（中共福州市委黨校 政治教研部，福建 福州350001）

隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步加快，轉(zhuǎn)型社會(huì)所面臨的一系列社會(huì)矛盾正在接連釋放，其中，由快速城鎮(zhèn)化所引發(fā)的城管與小販的矛盾正成為社會(huì)矛盾叢中最棘手的一組矛盾。近年來(lái)，城管與小販間的矛盾形態(tài)不斷升級(jí)，血腥暴力沖突頻發(fā)，公眾對(duì)城管的信任度跌破警戒線。與此同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式遭遇瓶頸，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來(lái)勢(shì)必要通過(guò)繼續(xù)加快城鎮(zhèn)化來(lái)拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間。因此，城管和小販間已然脆弱的關(guān)系在新常態(tài)的沖擊下必將面臨新一輪挑戰(zhàn)。

一、新常態(tài)：城管和小販關(guān)系面臨的新風(fēng)險(xiǎn)

“新常態(tài)”是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，“新”意味著進(jìn)行深刻的變革，“常態(tài)”指長(zhǎng)期穩(wěn)定的狀態(tài)。［1］2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)第一次用“新常態(tài)”來(lái)形容中國(guó)即將或正在出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，即中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)與過(guò)去30多年高速增長(zhǎng)期不同的新階段。隨后，習(xí)近平總書記在APEC 會(huì)議上系統(tǒng)論述了新常態(tài)的三大關(guān)鍵性特征：第一，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度開始由10%向7%～8%轉(zhuǎn)變，正式進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段；第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)代替第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主體；第三，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力從以勞動(dòng)力、土地為主的要素驅(qū)動(dòng)向以科技創(chuàng)新為主的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，技術(shù)人才已經(jīng)成為新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。［2］準(zhǔn)確說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前并沒(méi)有進(jìn)入新常態(tài)，而是處于從舊常態(tài)邁向新常態(tài)的過(guò)渡階段，而過(guò)渡階段通常是各方面問(wèn)題最突出的階段。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域通常是聯(lián)動(dòng)的，因此，作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大轉(zhuǎn)折的新常態(tài)同樣會(huì)給社會(huì)領(lǐng)域的方方面面帶來(lái)重要的影響，而城管恰好處于社會(huì)管理的末梢，這意味著新常態(tài)給社會(huì)領(lǐng)域帶來(lái)的一切風(fēng)險(xiǎn)因素都有可能在處于社會(huì)矛盾鏈末端的城管與小販的矛盾關(guān)系中集中爆發(fā)出來(lái)。

（一）城鎮(zhèn)化加速：流動(dòng)人口擴(kuò)大小販群體

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將發(fā)生劇烈變動(dòng)，第三產(chǎn)業(yè)比重的繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)城鎮(zhèn)化水平提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。2014年末我國(guó)城鎮(zhèn)化率約為55%，以西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)講，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右才會(huì)趨于穩(wěn)定，故我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還有很大的提升空間，換言之，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加速。加速城鎮(zhèn)化一方面意味著將出現(xiàn)大量的流動(dòng)人口，包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民；另一方面說(shuō)明現(xiàn)有公共服務(wù)總量和城市管理能力必須相應(yīng)提升，否則將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的城市病以及一系列社會(huì)矛盾。當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出粗放型特征，城鎮(zhèn)化質(zhì)量并不高，部分地方政府把城鎮(zhèn)化作為刺激投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段，不顧城市承載力而盲目追求城鎮(zhèn)化速度，甚至出現(xiàn)了趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，城市并沒(méi)有做好接納大量流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)備，包括匹配的就業(yè)崗位以及基本的社會(huì)保障，結(jié)果是城鎮(zhèn)化裹挾而來(lái)的大量進(jìn)城農(nóng)民迅速被城市邊緣化，被迫成為小販群體中的主力軍。綜上，如果現(xiàn)有城鎮(zhèn)化中的問(wèn)題得不到解決，那么新常態(tài)下的加速城鎮(zhèn)化將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大現(xiàn)有小販群體，從而加劇城管與小販的矛盾。

（二）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)：大齡低技能群體被迫非正式就業(yè)

新常態(tài)不僅加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且重構(gòu)了當(dāng)前的就業(yè)市場(chǎng)。一方面，新常態(tài)沖擊傳統(tǒng)就業(yè)領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，第二產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的占比不斷下降，鋼鐵、煤炭等吸納大量體力勞動(dòng)者的傳統(tǒng)行業(yè)由于產(chǎn)能過(guò)剩以及環(huán)境污染的原因日益蕭條，造成大量工人失業(yè)，此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、勞動(dòng)力成本上升迫使企業(yè)通過(guò)裁員來(lái)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑。另一方面，新興就業(yè)領(lǐng)域的技能要求不斷提高。隨著科技創(chuàng)新代替土地、勞動(dòng)力成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新驅(qū)動(dòng)力，市場(chǎng)對(duì)高技能人才的需求不斷增加，對(duì)低技能勞動(dòng)者尤其是大齡低技能群體越發(fā)排斥，包括隨第二產(chǎn)業(yè)一起淘汰的傳統(tǒng)工人、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)所產(chǎn)生的下崗人員以及城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的進(jìn)城農(nóng)民等，他們陷入被正式的職業(yè)結(jié)構(gòu)拋棄卻又缺乏新常態(tài)所需求職業(yè)技能的尷尬境地。換言之，新常態(tài)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，提高了勞動(dòng)力進(jìn)入正式職業(yè)結(jié)構(gòu)的門檻，因此，如果不提高現(xiàn)有勞動(dòng)者的技能水平，那么大齡低技能人群將被迫流入作為非正式就業(yè)渠道的小販大軍。

（三）“土字型”社會(huì)結(jié)構(gòu)：多元訴求難滿足

新常態(tài)下我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)引發(fā)職業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展將有助于暢通社會(huì)流動(dòng)渠道，未來(lái)有望形成穩(wěn)定的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)。但值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)正處于邁向新常態(tài)的過(guò)渡階段，在經(jīng)濟(jì)增速下降且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型完全之前，任何經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域變動(dòng)都有可能加劇當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化程度。目前我國(guó)的基尼系數(shù)雖然保持下降趨勢(shì)，但依舊超過(guò)國(guó)際對(duì)貧富差距較大的界定值0.4，這說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前的貧富差距依舊很大，社會(huì)結(jié)構(gòu)中各階層利益分化較為嚴(yán)重，出現(xiàn)了底層群體弱勢(shì)化和精英群體結(jié)盟的兩極分化現(xiàn)象。清華大學(xué)李強(qiáng)教授將我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)描述為“土字型”結(jié)構(gòu)［3］：社會(huì)底層非常龐大但卻擁有最少的利益，小販大多是來(lái)自這個(gè)階層，是典型的弱勢(shì)群體，他們的主要需求是生存；中產(chǎn)階層比以前有所擴(kuò)展但依舊發(fā)育不良，該階層在考慮生活成本的基礎(chǔ)上追求生活質(zhì)量；精英群體非常小，卻掌握了大量的資源，該階層追求高品質(zhì)生活和整潔的生活環(huán)境，對(duì)市容市貌的需求最為迫切。上述社會(huì)結(jié)構(gòu)的階層分化導(dǎo)致各階層的利益訴求不同，不僅不同階層間易發(fā)生利益沖突，甚至同一階層人群在不同背景下也有可能出現(xiàn)相互對(duì)立，結(jié)果是城市管理者難以同時(shí)滿足各階層的訴求，往往陷入執(zhí)法困境，這從根本上增加了城管和小販間矛盾的化解難度。

二、現(xiàn)階段城管和小販的矛盾及其表現(xiàn)形態(tài)

城管和小販的矛盾已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)現(xiàn)階段最突出的社會(huì)矛盾之一，從表面上看，城管和小販間的矛盾是管理者與被管理者、執(zhí)法任務(wù)和生存機(jī)會(huì)、私權(quán)利和公權(quán)力之間的對(duì)立，實(shí)質(zhì)上是城市底層群體的生計(jì)與現(xiàn)代城市管理之爭(zhēng)?，F(xiàn)代城市管理正傾向于以取消底層群體生存空間為代價(jià)來(lái)?yè)Q取現(xiàn)代城市的市容市貌，結(jié)果是底層群體定型化，城管和小販的關(guān)系不斷惡化，從“貓鼠游戲”式的隱性矛盾到血腥暴力式的顯性沖突，二者間的矛盾形態(tài)在不斷升級(jí)，更可怕的是原本城管和小販間的矛盾依托著媒體網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)不良心態(tài)正在迅速擴(kuò)大成為城管和百姓之間的矛盾，甚至演變?yōu)楣倜衩堋?/p>

（一）城管和小販的矛盾：三大主體的利益博弈

城管和小販的矛盾呈現(xiàn)復(fù)合型特征，涉及到小販、百姓以及城管三大主體，并且三者之間都相互存在著矛盾，共同構(gòu)成了城管和小販矛盾的復(fù)雜形態(tài)，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)層面：第一，城管與百姓間的矛盾。一方面，百姓對(duì)小販文化有著強(qiáng)烈的歸屬感，難以割舍；另一方面，即使在現(xiàn)代城市，小販貨物所具有的價(jià)格低廉、位置方便、品種豐富等優(yōu)勢(shì)也極具競(jìng)爭(zhēng)力，符合百姓的生活需求；此外，小販大多來(lái)自社會(huì)底層，屬于弱勢(shì)群體，在社會(huì)分化嚴(yán)重的社會(huì)轉(zhuǎn)型期極易引起百姓的同情和關(guān)照。以上三點(diǎn)導(dǎo)致百姓對(duì)城管存在一定的敵意。第二，小販和百姓間的矛盾。對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，尤其是中上階層，小販占道經(jīng)營(yíng)存在著貨物質(zhì)量衛(wèi)生差、堵塞交通、破壞市容、干擾周邊居民正常生活等一系列問(wèn)題，而這些問(wèn)題與現(xiàn)代城市生活是格格不入的，降低了百姓的生活質(zhì)量。此外，對(duì)于其他正規(guī)注冊(cè)的商戶來(lái)說(shuō)，小販以非法經(jīng)營(yíng)的方式破壞了市場(chǎng)的公平秩序，擠占了他們的利潤(rùn)空間?？梢?jiàn)，百姓和小販之間同樣存在著利益沖突。第三，城管與小販的矛盾，它是小販、百姓和城管三大利益主體相互博弈的最終結(jié)果。換言之，雖然百姓、小販、城管間都存在著利益沖突，但在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，百姓和小販的利益重合點(diǎn)依舊大于百姓與城管的利益重合點(diǎn)，百姓成為城管和小販矛盾中的中立者或者小販支持者，故城管與小販矛盾從三大主體間矛盾中凸顯出來(lái)，成為三組矛盾的主要矛盾。

（二）城管與小販的矛盾形態(tài)：逃匿、暴力、自導(dǎo)自演

城管和小販矛盾按照性質(zhì)可分為隱性矛盾和顯性矛盾。其中隱性矛盾表現(xiàn)為小販躲避城管執(zhí)法的“貓鼠游戲”，由于矛盾雙方?jīng)]有正面沖突，矛盾形態(tài)較為溫和，一旦小販逃避不了城管的處罰，那么隱性矛盾就轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性矛盾，矛盾形態(tài)開始不斷升級(jí)，從以往的消極逃匿向積極抵抗轉(zhuǎn)變，甚至引發(fā)暴力沖突。當(dāng)前城管與小販的顯性矛盾表現(xiàn)出以下幾種形態(tài)：第一，暴力沖突。近年來(lái)，社會(huì)上出現(xiàn)了多起城管和小販之間的暴力沖突事件，包括城管暴力執(zhí)法以及小販暴力抗法，如鄧正加案和夏俊峰案，社會(huì)影響極端惡劣，結(jié)果是小販被當(dāng)作弱勢(shì)群體被社會(huì)極度寬容，而城管被視作強(qiáng)勢(shì)群體而被社會(huì)極度仇視。第二，自導(dǎo)自演。在社會(huì)輿論對(duì)弱勢(shì)群體極端庇護(hù)的現(xiàn)實(shí)背景下，出現(xiàn)了小販和城管爭(zhēng)做“受害者”的反?，F(xiàn)象，小販自導(dǎo)自演城管施暴戲碼以求成功抗法，城管自導(dǎo)自演小販暴力抗法戲碼以求順利執(zhí)法，城管和小販的矛盾開始逐漸將公眾推上裁判席。第三，無(wú)助對(duì)抗無(wú)奈。近日，城管執(zhí)法過(guò)程中頻繁出現(xiàn)小販和城管對(duì)跪以求平等對(duì)話的情境，一群無(wú)奈的“人”管一群無(wú)助的“人”，表明當(dāng)前我國(guó)城管和小販的矛盾已經(jīng)陷入兩敗俱傷的尷尬境地，亟需一場(chǎng)自上而下的改革來(lái)解開問(wèn)題癥結(jié)。

三、新常態(tài)下城管與小販間矛盾的主要成因

正如上述所講，城管位于社會(huì)管理的末梢，如果前端的民生問(wèn)題沒(méi)有充分解決，那么管理中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾就會(huì)在位于管理末端的城管執(zhí)法中充分表現(xiàn)出來(lái)，最明顯的表現(xiàn)就是城管與小販的尖銳矛盾。換言之，城管與小販矛盾的根源是基本民生問(wèn)題沒(méi)有得到解決。新常態(tài)的到來(lái)加速了城鎮(zhèn)化、提高了就業(yè)門檻、分化了社會(huì)結(jié)構(gòu)，加大了民生問(wèn)題的解決難度，尤其是就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，從而對(duì)城管和小販的關(guān)系構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。雖然民生問(wèn)題從根源上加大了城市管理的難度，但是城市管理本身存在的諸多問(wèn)題才是導(dǎo)致城管與小販矛盾的直接原因。

（一）城市管理理念錯(cuò)位：市容大于生存

我國(guó)當(dāng)前城市管理工作中蘊(yùn)含著市容大于生存的管理理念，即當(dāng)市容和底層民眾的生計(jì)發(fā)生沖突時(shí)，政府選擇直接取消小販生存權(quán)利這種簡(jiǎn)單粗暴的方式來(lái)?yè)Q取現(xiàn)代城市所謂的文明，將城管直接推向小販的對(duì)立面。顯然，這種城市管理理念是極為狹隘的。從表面上看，維護(hù)市容市貌是現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容，是符合絕大多數(shù)人利益的。但實(shí)際上，就我國(guó)當(dāng)前“土字型”的社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)講，位于精英階層的少數(shù)群體對(duì)市容的需求更加迫切；而對(duì)于大多數(shù)底層人群來(lái)說(shuō)，無(wú)論是小販還是其他百姓，生存需求都是大于市容的。這就意味著，市容大于生存的城市管理理念是政府單方面關(guān)注精英階層需求的結(jié)果，忽略了占社會(huì)結(jié)構(gòu)絕大多數(shù)的小販等底層群體的利益，尤其是弱勢(shì)群體的利益，以小部分人的利益替代了大部分人的利益。上述政府在群體利益方面出現(xiàn)的定位偏差為群體間矛盾沖突的產(chǎn)生埋下了隱患。在市容大于生存的城市管理理念支配下，為了維護(hù)市容，城管必將采取管制而非服務(wù)的剛性管理方式來(lái)對(duì)占道經(jīng)營(yíng)的小販進(jìn)行驅(qū)趕、訓(xùn)斥、處罰，從而進(jìn)一步加深城管與小販間的敵對(duì)情緒。

（二）城管執(zhí)法的合法性不足

實(shí)際上，城管執(zhí)法為城市管理做出了巨大貢獻(xiàn)，但百姓對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)同度卻很低，甚至有人提倡取消城管，其重要原因在于城管執(zhí)法缺乏應(yīng)有的合法性，以至于小販在被執(zhí)法時(shí)容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公正感和被剝奪感，通常采取辱罵、哭喊、爭(zhēng)搶等方式進(jìn)行抗法，甚至引發(fā)暴力抗法事件。當(dāng)前我國(guó)城管執(zhí)法合法性不足主要體現(xiàn)為法律合法性和社會(huì)合法性的缺乏。

1.法律依據(jù)不足。我國(guó)城管執(zhí)法合法性不足的重要原因在于我國(guó)城管執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)不完善，當(dāng)前城管執(zhí)法的最高法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，但是該法僅僅授予城管執(zhí)法人員相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，而在實(shí)際城管執(zhí)法過(guò)程中需要用到的檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)并無(wú)法律明文授權(quán)。［4］實(shí)際上，全國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門法規(guī)對(duì)城管的執(zhí)法主體、職能范圍、執(zhí)法程序以及權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足。結(jié)果是城管執(zhí)法極易從合法行為轉(zhuǎn)變成違法行為：一方面，由于城管執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中常常底氣不足，不但受到執(zhí)法相對(duì)人的質(zhì)疑，而且難以取得公安、工商等部門的執(zhí)法配合，在遇到小販公然抗法時(shí)缺乏合法有效的應(yīng)對(duì)手段，容易訴諸暴力，導(dǎo)致矛盾激化；另一方面，由于城管執(zhí)法的相關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定不明確，城管對(duì)流動(dòng)商販行使行政處罰權(quán)的行為過(guò)程缺乏程序監(jiān)督，部分執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中濫用行政處罰自由裁量權(quán)來(lái)謀取私利，嚴(yán)重破壞了城管執(zhí)法的法律合法性基礎(chǔ)。

2.社會(huì)合法性不足：不文明執(zhí)法侵蝕信任資本。城管執(zhí)法的社會(huì)合法性指執(zhí)法人員的執(zhí)法行為不僅要符合法律標(biāo)準(zhǔn)，而且要符合社會(huì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，換言之，城管執(zhí)法只有同時(shí)獲得法律授權(quán)和公眾授權(quán)才能順利進(jìn)行。當(dāng)前我國(guó)的城管執(zhí)法普遍缺乏社會(huì)合法性，城管和小販之間一旦出現(xiàn)暴力沖突，城管往往成為眾矢之的，難以獲得社會(huì)認(rèn)同和輿論支持。實(shí)際上，以取締小販換取市容的城管執(zhí)法已然侵犯了位于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體的生存權(quán)利，與以人為本的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相沖突，從根本上動(dòng)搖了城管執(zhí)法的社會(huì)合法性。除此之外，破壞城管執(zhí)法社會(huì)合法性的最直接的因素就是城管執(zhí)法主體的不文明執(zhí)法，包括城管暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)、隨意罰款等。上述不文明執(zhí)法行為違背了為人民服務(wù)、公平公正、依法行政、清廉等治理理念，嚴(yán)重?fù)p害了城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象和公信力，而暴力執(zhí)法人員中的“臨時(shí)工”現(xiàn)象更引發(fā)了百姓對(duì)城管推脫責(zé)任的懷疑以及對(duì)城管執(zhí)法人員基本素質(zhì)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，從而進(jìn)一步破壞了城管執(zhí)法的權(quán)威性，直接激化了城管和小販間的矛盾。

（三）媒體對(duì)城管的妖魔化

當(dāng)前社會(huì)，城管已被暴力執(zhí)法、擾民、欺壓弱勢(shì)群體、素質(zhì)低、腐敗等標(biāo)簽深深標(biāo)記［5］，這些標(biāo)簽早已掩蓋了城管為城市建設(shè)所做過(guò)的巨大貢獻(xiàn)，成為了城管的身份名片。如果說(shuō)以暴力執(zhí)法為主的不文明執(zhí)法行為確實(shí)降低了公眾對(duì)城管執(zhí)法人員的信任，激化了城管與小販的矛盾，那么正是媒體對(duì)個(gè)別暴力執(zhí)法事件高頻次、選擇性、引導(dǎo)性、歪曲性的報(bào)道造就了城管形象的妖魔化。媒體作為政府與百姓之間的溝通橋梁本應(yīng)起到上傳下達(dá)、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公平公正的正向作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，許多媒體為了爭(zhēng)奪新聞的話題性，獲取利潤(rùn)空間，迎合轉(zhuǎn)型期底層群體仇官、同情弱勢(shì)群體的社會(huì)心理，增加對(duì)城管暴力執(zhí)法事件的曝光度，不惜斷章取義發(fā)表不實(shí)報(bào)道，即使在小販刺殺城管的刑事案件中，也試圖通過(guò)努力塑造小販往日勤勞樸實(shí)的正面形象來(lái)暗示城管“逼良為娼”的執(zhí)法內(nèi)幕，同時(shí)極力降低對(duì)城管正面形象的報(bào)道力度，從而成功將城管執(zhí)法群體形象污名化，使其成為百姓發(fā)泄社會(huì)不滿情緒的替罪羊。結(jié)果，原本個(gè)別城管執(zhí)法人員和小販間的矛盾迅速擴(kuò)大為城管與小販間的矛盾、城管與百姓間的矛盾，甚至延伸為官民之間的矛盾。

四、新常態(tài)下化解城管和小販矛盾的基本策略

以就業(yè)和社會(huì)保障為主的民生問(wèn)題是城管與小販矛盾生成的根源，所以若想從根本上化解城管與小販的矛盾，必須立足于新常態(tài)下社會(huì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，加快解決民生問(wèn)題，尤其關(guān)注底層弱勢(shì)群體的生存能力：第一，增加正式就業(yè)體系的彈性，重點(diǎn)解決加速城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中新增失業(yè)群體的再就業(yè)問(wèn)題，通過(guò)政策扶持以及技術(shù)引導(dǎo)等方式將此類人群整合進(jìn)正式的就業(yè)體系；第二，繼續(xù)擴(kuò)大社會(huì)保障安全網(wǎng)的覆蓋率，特別關(guān)注流動(dòng)人口及底層弱勢(shì)群體的社會(huì)保障情況，加大上述群體的公共服務(wù)力度，確保守住弱勢(shì)群體的生存底線；第三，加強(qiáng)基礎(chǔ)民生建設(shè)，減少社會(huì)矛盾數(shù)量，調(diào)節(jié)社會(huì)不良心態(tài)，從而降低城管與小販矛盾的社會(huì)聯(lián)動(dòng)性，防止城管與小販矛盾演變成城管與百姓的矛盾，甚至官民矛盾。現(xiàn)階段我國(guó)的社會(huì)建設(shè)水平依舊不高，30多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)所帶來(lái)的民生欠賬在短期內(nèi)，尤其在新常態(tài)挑戰(zhàn)下，難以償還。換言之，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向新常態(tài)的過(guò)渡階段，城管與小販間矛盾將繼續(xù)存在甚至加劇。因此，在民生問(wèn)題難以解決的前提下，如何通過(guò)城管改革來(lái)化解或者轉(zhuǎn)移城管與小販的矛盾，成為了走出城管與小販關(guān)系困境的關(guān)鍵。

（一）理念轉(zhuǎn)變：“以人為本”打破城管與小販的零和博弈

化解城管和小販矛盾的第一步便是要轉(zhuǎn)變當(dāng)前市容大于生存的錯(cuò)位城市管理理念。應(yīng)認(rèn)識(shí)到無(wú)論維護(hù)市容抑或保障生存權(quán)，其最終目標(biāo)均是為人民服務(wù)。因此，以人為本的善治理念應(yīng)該貫穿在現(xiàn)代城市管理的整體邏輯之中，以此來(lái)統(tǒng)籌不同階層的多元利益訴求。實(shí)際上，新常態(tài)下以人為本的城市管理理念具體包括以下幾層相互遞進(jìn)的深刻含義：第一，生存權(quán)為首。在社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重分化的中國(guó)社會(huì)，位于社會(huì)底層的、占社會(huì)絕大多數(shù)的弱勢(shì)群體理應(yīng)成為我國(guó)城市管理中的首要受益群體，尊重底層弱勢(shì)群體的生存權(quán)應(yīng)當(dāng)成為城市管理的首要目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上兼顧市容市貌。第二，管理方式服務(wù)化。打破小販生存權(quán)和市容間零和博弈的關(guān)鍵在于改變?cè)谐鞘泄芾矸绞?，從剛性管制向柔性服?wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)民生中管理市容。第三，管理主體多元化，以人為本的城市管理理念要求兼顧百姓的多元訴求，而這與當(dāng)前單一的城市管理主體并不對(duì)應(yīng)，結(jié)果是城管執(zhí)法人員力不從心。因此，有必要發(fā)揮協(xié)商民主，構(gòu)建多元主體參與的城市治理架構(gòu)。

（二）法律保障：專門法規(guī)凸顯城管執(zhí)法的主體性

城管執(zhí)法的法律合法性不足不但破壞了城管執(zhí)法的權(quán)威性，而且給城管不文明執(zhí)法提供了可趁之機(jī)，已經(jīng)成為激發(fā)城管與小販矛盾的重要原因，因此加強(qiáng)城管執(zhí)法的法律保障刻不容緩。加強(qiáng)城市管理法律合法性建設(shè)的重點(diǎn)在于盡快明確城管執(zhí)法的主體資格，當(dāng)務(wù)之急是制定一部針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的專門法律，對(duì)綜合執(zhí)法的主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定。拓寬城管部門的權(quán)力范圍，除相對(duì)集中行政處罰權(quán)以外增加執(zhí)法過(guò)程中所必須的檢查權(quán)以及強(qiáng)制權(quán)，擺脫城管部門責(zé)權(quán)不對(duì)等以及“借法執(zhí)法”的尷尬局面，從而保證城管部門不但能夠在執(zhí)法時(shí)獲得執(zhí)法相對(duì)人的認(rèn)同和配合，而且在與其他部門協(xié)同合作時(shí)能夠獲得必要的獨(dú)立性和權(quán)威性，便于開展聯(lián)合執(zhí)法，提高城管執(zhí)法的效率。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范，做到權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督到位，確保城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，控制行政處罰的自由度，避免出現(xiàn)隨意罰款的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，從而進(jìn)一步增強(qiáng)城管執(zhí)法的法律合法性。

（三）體制創(chuàng)新：“大城管”確保服務(wù)型管理的有效性

當(dāng)前城管與小販間的關(guān)系困境很大程度上是由于城管體制不順造成的。正如上文所說(shuō)，民生問(wèn)題是城管與小販矛盾形成的根源，因此小販與城管矛盾的化解應(yīng)著眼于優(yōu)先解決小販的生存問(wèn)題。這就涉及到完善小販的社會(huì)保障、促進(jìn)小販正規(guī)就業(yè)、救助生活困難小販以及合理規(guī)劃市場(chǎng)建設(shè)等諸多問(wèn)題，需要社保、財(cái)政、民政、工商以及城管部門等多個(gè)部門綜合決策才有可能解決。而政府卻將如此復(fù)雜的小販問(wèn)題交給僅僅具有處罰權(quán)的單一城管部門，結(jié)果是小販問(wèn)題的復(fù)雜性與城市管理體制的單一性之間存在著不可調(diào)和的矛盾。因此，化解當(dāng)前城管與小販間矛盾的重點(diǎn)在于加快城市管理體制創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)由單一性“小城管”向綜合性“大城管”的轉(zhuǎn)變和跨越。所謂“大城管”體制，即建立城市管理委員會(huì)，由市長(zhǎng)任主任，統(tǒng)籌各職能部門對(duì)小販問(wèn)題作出合理決策，實(shí)現(xiàn)城管的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)相統(tǒng)一。在“大城管”體制下，城管委員會(huì)獲得了管理權(quán)，可以針對(duì)小販問(wèn)題的具體情況提供不同服務(wù)，如建立城管與小販的對(duì)話機(jī)制、優(yōu)先為困難小販提供就業(yè)崗位，從而真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型管理，通過(guò)服務(wù)來(lái)提高城市管理的有效性，逐步化解城管與小販間的矛盾。

（四）去妖魔化：內(nèi)外兼修改善城管形象

媒體發(fā)酵下的妖魔化的城管形象已經(jīng)嚴(yán)重地破壞城管的公信力，成為城管與小販矛盾化解過(guò)程中的巨大障礙，改善城管形象變得刻不容緩。實(shí)際上，城管形象妖魔化原本就是媒體將城管不文明執(zhí)法放大化的后果，這也意味著媒體和城管本身就是改善城管形象的重要突破口，因此，城管形象去妖魔化應(yīng)當(dāng)遵循以下兩條路徑：第一，利用媒體資源改善城管形象。一方面，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范媒體行為，肅清行業(yè)唯話題性是圖的浮躁風(fēng)氣，加強(qiáng)媒體從業(yè)人員的職業(yè)道德建設(shè)，以深入的調(diào)查保證城管執(zhí)法相關(guān)報(bào)道的真實(shí)性和公正性，同時(shí)對(duì)斷章取義、以偏概全等不實(shí)報(bào)道進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。另一方面，加強(qiáng)媒體對(duì)輿論的正向引導(dǎo)作用，增加城管執(zhí)法正面新聞或?qū)嶋H工作情況的報(bào)道力度，有助于公眾對(duì)城管執(zhí)法形成較為客觀和全面的認(rèn)識(shí)。第二，城管執(zhí)法臨時(shí)人員的素質(zhì)較低是造成城管形象污名化的重要原因，因此，提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)迫在眉睫。一方面，通過(guò)定期培訓(xùn)來(lái)不斷提高城管執(zhí)法人員的文化素養(yǎng)、法律意識(shí)、專業(yè)能力以及道德修養(yǎng)水平，特別加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的媒體應(yīng)對(duì)和應(yīng)用能力，學(xué)會(huì)利用各種媒體平臺(tái)進(jìn)行辟謠以及執(zhí)法信息公開，暢通城管與公眾交流溝通的即時(shí)渠道，加強(qiáng)城管的形象管理能力；另一方面，建立一套嚴(yán)格的適合城管的選拔任用體系和考核退出機(jī)制，用制度守住城管執(zhí)法人員的素質(zhì)底線，避免“臨時(shí)工”的不文明執(zhí)法現(xiàn)象，保證城管執(zhí)法隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰。

（五）強(qiáng)化非政府組織功能：自治與協(xié)商降低城管執(zhí)法成本

現(xiàn)代城市管理理念要求多元主體共同治理城市，非政府組織便是多元治理主體中的重要成員。非政府組織參與城管執(zhí)法不僅能夠減輕城管執(zhí)法部門的工作量，而且能夠以第三方的身份在城管和小販之間構(gòu)建平等的對(duì)話平臺(tái)。當(dāng)前非政府組織參與城管執(zhí)法的途徑有以下兩種：第一，促進(jìn)小販自治。作為小販和城管間媒介的非政府組織，通常以攤販行業(yè)協(xié)會(huì)的形式存在，負(fù)責(zé)小販群體的日常管理、服務(wù)和監(jiān)督，同時(shí)接受城管部門的定期檢查與監(jiān)督，保證組織自身的合法運(yùn)行。第二，搭建城管與小販的協(xié)商平臺(tái)。城管與小販矛盾生成的一個(gè)重要的制度性原因在于小販缺乏有效的利益表達(dá)渠道。小販大多是來(lái)源于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，力量分散、弱小且資源缺乏，沒(méi)有足夠的能力與強(qiáng)勢(shì)的城管部門進(jìn)行平等對(duì)話，只能以個(gè)人之力在城管執(zhí)法過(guò)程中與執(zhí)法者討價(jià)還價(jià)，一旦抵抗失敗便有可能升級(jí)為暴力抗法行為。因此，一個(gè)能夠代表小販利益與城管進(jìn)行平等協(xié)商的非政府組織就顯得格外重要，不僅強(qiáng)化了小販的訴求表達(dá)能力，而且有助于政府形成符合民意的合理決策。綜上，非政府組織通過(guò)自治與協(xié)商的方式避免了小販和城管之間產(chǎn)生直接的利益碰撞，從而降低城管與小販間矛盾生成的可能性。

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