論立法的節(jié)制性美德
——從立法禁止“啃老”談起

王春業(yè),聶佳龍

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098；2.江西科技師范大學(xué)理工學(xué)院，江西南昌330100)

政治與法律

論立法的節(jié)制性美德
——從立法禁止“啃老”談起

王春業(yè)1,聶佳龍2

(1.河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098；2.江西科技師范大學(xué)理工學(xué)院，江西南昌330100)

近幾年，不少地方通過(guò)立法方式禁止啃老，引發(fā)對(duì)立法節(jié)制問(wèn)題的爭(zhēng)議與思考。目前我國(guó)因立法不節(jié)制已造成立法泛濫，尤其是在立法法賦予所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的趨勢(shì)下，立法泛濫現(xiàn)象還將進(jìn)一步加劇。立法只能在有限范圍和領(lǐng)域解決一定問(wèn)題，因而立法不節(jié)制，將抑制社會(huì)活力，壓抑人們的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，影響立法質(zhì)量，進(jìn)而損害法律的權(quán)威。為此，要從提升立法品質(zhì)、提高法律實(shí)效的角度保持立法的必要邊界；善用立法手段，確保立法高質(zhì)量。

立法節(jié)制；法律；道德；地方立法權(quán)

近年來(lái)，我國(guó)不少地方，例如江蘇、山東、浙江等地先后出臺(tái)類(lèi)似的禁止年輕人“啃老”的地方立法，尤其是2014年杭州市法制辦擬定《杭州市老年人權(quán)益保障規(guī)定(草案)》，更是引起了廣泛爭(zhēng)議。該草案在保護(hù)老年人權(quán)益方面作出了多項(xiàng)規(guī)定，其中第十四條第二款規(guī)定：“有獨(dú)立生活能力的成年子女不得以無(wú)業(yè)或者其他理由要求老年人提供經(jīng)濟(jì)資助”。[1]這就是人們所講的禁止有獨(dú)立生活能力的子女“啃老”。此草案一公布，立即引起廣泛爭(zhēng)議。人們之所以對(duì)這樣的立法爭(zhēng)議較多，一方面在質(zhì)疑立法是否真的能解決此類(lèi)問(wèn)題；另一方面質(zhì)疑此類(lèi)問(wèn)題是否真的需要立法來(lái)解決。

首先，與啃老相關(guān)的術(shù)語(yǔ)界定上存在難題。其一，“獨(dú)立生活能力”的標(biāo)準(zhǔn)難以界定。其二，要求老年人提供經(jīng)濟(jì)資助到什么程度就歸到啃老范圍的標(biāo)準(zhǔn)難以界定。其三，啃老的行為難以界定。從理論上講，子女向父母“要求”的，屬于啃老，而如果父母主動(dòng)向子女提供資助的，算不上啃老。這些含義本身的模糊性，以及界定機(jī)構(gòu)的缺乏等，注定了“啃老”界定的復(fù)雜性，“其結(jié)果可能是，子女是否啃老，本身無(wú)法求證，也無(wú)法量化，更無(wú)法執(zhí)行到位”。[2]

其次，與我國(guó)傳統(tǒng)的倫理觀念難以融合。在中國(guó)，父母與子女之間有一種特殊的關(guān)系，父母將子女看做是自己的一種私有財(cái)產(chǎn)，看做是自己家庭、生命或事業(yè)的延續(xù)，對(duì)子女的關(guān)愛(ài)是無(wú)私無(wú)盡的，也是無(wú)微不至的。在這種傳統(tǒng)倫理觀念的影響下，父母竭盡全力甚至是犧牲自我讓子女過(guò)得更好或者至少不拖累子女被認(rèn)為是其自然而然的義務(wù)。現(xiàn)實(shí)中，所謂啃老，多是父母對(duì)經(jīng)濟(jì)能力較差的子女自愿提供經(jīng)濟(jì)支持。因此，如果上升到法律層面，顯然缺乏可行性，而且還會(huì)引致懲罰之下親情更冷淡，傷害父母與子女感情的后果。

再次，啃老現(xiàn)象的出現(xiàn)有其現(xiàn)實(shí)的根源。其實(shí)大部分啃老現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是子女的品德問(wèn)題，不是子女故意為之，而是目前的就業(yè)壓力確實(shí)太大。不僅工作難找，就是找到了工作，其收入也難抵房?jī)r(jià)、物價(jià)等的飛漲以及城市生活成本的日益增加，在這種情況下作為子女，不依靠父母又能依靠誰(shuí)呢？因此，對(duì)啃老現(xiàn)象，作為立法，不是禁止的問(wèn)題，而是要設(shè)法解決啃老現(xiàn)象出現(xiàn)的社會(huì)根源，設(shè)法解決年輕人就業(yè)以及老年人老有所依、老有所養(yǎng)的問(wèn)題。

孟德斯鳩早就指出：節(jié)制是立法者的美德。在當(dāng)下的中國(guó)，由禁止啃老的立法問(wèn)題，進(jìn)而引出的一系列問(wèn)題，促使我們不得不再次思考：立法真的是萬(wàn)能的嗎？立法到底要不要將其觸角延得過(guò)長(zhǎng)？立法是否需要節(jié)制？等等。尤其在《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的背景下，立法節(jié)制性美德的培養(yǎng)更具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

一、現(xiàn)實(shí)中普存立法不節(jié)制現(xiàn)象

(一)立法速度過(guò)快

我國(guó)的立法速度被稱(chēng)為世界奇跡，特別近10年來(lái)，我國(guó)立法進(jìn)入了快車(chē)道，各領(lǐng)域的立法工作都在緊鑼密鼓地進(jìn)行著。據(jù)《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書(shū)公布的數(shù)據(jù)看，目前，我國(guó)有229件現(xiàn)行有效的法律、600件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、7 000多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、600多件現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例。[3]這還不包括國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)以及省、自治區(qū)、直轄市和較大市的政府制定的大量規(guī)章，這些規(guī)章估計(jì)至少也有10 000件以上。這樣算起來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行有效的具有法律淵源地位的各層次的法律規(guī)范至少有20 000件以上。由于該白皮書(shū)頒布于2008年，尚不足以反映我國(guó)現(xiàn)行立法的實(shí)際情況，為此，從中國(guó)人大網(wǎng)上查詢(xún)中國(guó)法律法規(guī)信息系統(tǒng)，查詢(xún)的最新結(jié)果如下：有效的法律及有關(guān)問(wèn)題的決定有722件，有效的國(guó)務(wù)院法規(guī)及文件676件，有效的司法解釋及文件3 218件，有效的部委規(guī)章及文件3 803件，全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)有效地方性法規(guī)20 071件，以上合計(jì)為28 490件。我國(guó)幾十年立法的數(shù)量相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑牧⒎〝?shù)量，特別是地方立法，存在著相互攀比、追求數(shù)量的傾向，立法速度超過(guò)了人們對(duì)法條的閱讀和理解速度。在立法數(shù)量呈井噴式、批發(fā)式地增長(zhǎng)的同時(shí)，立法質(zhì)量令人堪憂(yōu)；立法速度過(guò)快，造成立法泛濫、立法成災(zāi)現(xiàn)象，不僅非專(zhuān)業(yè)的平民百姓搞不清楚，就連專(zhuān)業(yè)的法律人士也難以招架，不得不時(shí)時(shí)關(guān)注最新立法動(dòng)態(tài)。事物發(fā)展有一個(gè)循序漸進(jìn)過(guò)程，立法也要有一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，不能貿(mào)然跨越，更不能大躍進(jìn)，否則將與社會(huì)需求脫節(jié)，浪費(fèi)立法資源。當(dāng)前立法速度過(guò)快、立法范圍過(guò)寬以及立法數(shù)量過(guò)多等現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我們足夠的警覺(jué)。

(二)對(duì)立法嚴(yán)重依賴(lài)

社會(huì)快速發(fā)展，也同時(shí)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，需要進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。由于受立法萬(wàn)能論的影響，把法律看成是包治百病的萬(wàn)能工具，對(duì)法律尤其是制裁性法律的迷信，造就了大規(guī)模立法，事無(wú)巨細(xì)，一概法律化。[4]于是在遇到問(wèn)題時(shí)，人們尤其是一些法律專(zhuān)家，過(guò)于夸大立法的功能，出言必稱(chēng)是立法的缺失，要求通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范；出了一個(gè)事件，就謂之法律不健全，就要求立法解決，本來(lái)可以用社會(huì)自治或政策、道德解決的，一定要求立法，對(duì)可以用低位階法解決的，也一定要提升到國(guó)家法律層面?！罢J(rèn)為一切社會(huì)矛盾都可以用法律或法治來(lái)解決；無(wú)論遇到何種社會(huì)問(wèn)題，歸結(jié)起來(lái)都是無(wú)法可依或有法不依造成的?！盵5]特別是近幾年的兩會(huì)上，動(dòng)輒呼吁立法成為一種時(shí)尚，在不乏高質(zhì)量的立法提案、議案的同時(shí)，也出現(xiàn)了不少非理性的帶有沖動(dòng)色彩的提案或議案，這些提案和議案，夸大了立法的作用與功效，缺乏深思熟慮。在某些代表、委員以及知名專(zhuān)家的鼓呼之下，各類(lèi)立法便蓬勃發(fā)展起來(lái)。但這些問(wèn)題的解決到底需要不需要立法，立法后是否能解決這些問(wèn)題，等等，則無(wú)人關(guān)注。每遇到一個(gè)問(wèn)題時(shí)就要求制定一部法律法規(guī)，有 “頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”之嫌。這種“立法依賴(lài)癥”導(dǎo)致立法的不節(jié)制，甚至有濫用立法手段現(xiàn)象：校車(chē)出了問(wèn)題，立刻就想到要立法；隨著中國(guó)城市汽車(chē)擁有量逐年上升，以及中國(guó)兒童安全座椅使用只有不足0.1%的現(xiàn)狀，專(zhuān)家呼吁立法干預(yù)[6]；當(dāng)國(guó)民閱讀狀況不容樂(lè)觀時(shí)，就將全面閱讀列入國(guó)家立法計(jì)劃，并制定《全民閱讀促進(jìn)條例》；對(duì)見(jiàn)死不救、對(duì)包二奶、公交車(chē)上不給老人讓座、學(xué)校對(duì)學(xué)生的排名等行為也要通過(guò)立法加以規(guī)范和調(diào)整[7]；還有禁喝茅臺(tái)的立法建議、禁止“惡搞”大熊貓的立法建議、禁止學(xué)生早戀的立法建議，甚至當(dāng)出現(xiàn)思維活躍時(shí)，有人竟然建議人大立法禁止人們自由思維，要求對(duì)思維立法干涉。法律對(duì)公權(quán)力、公務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)加規(guī)范與控制，但對(duì)社會(huì)和公民而言，法律是解決問(wèn)題的最后一道防線(xiàn)，事事皆法律、時(shí)時(shí)皆法律，不僅使公民與社會(huì)無(wú)所措手足，且會(huì)產(chǎn)生對(duì)法律的嚴(yán)重依賴(lài)，出現(xiàn)孟德斯鳩所描述的“人民被法律腐化了”的現(xiàn)象*孟德斯鴻在論述嚴(yán)酷的刑法弊端時(shí)指出，立法者不斷使用嚴(yán)刑竣法，會(huì)使人們?cè)谒枷肷狭?xí)慣于這種嚴(yán)刑竣法，以致把殘忍教給了人們，習(xí)慣于要求用嚴(yán)刑對(duì)待犯罪。，也將使得“公眾的社會(huì)生活領(lǐng)域被無(wú)所不在且滴水不漏的‘法網(wǎng)’籠罩，社會(huì)領(lǐng)域的自治能力和創(chuàng)新能力被壓制或閹割”[8]。

(三)立法觸角太長(zhǎng)

對(duì)立法嚴(yán)重依賴(lài)在現(xiàn)實(shí)中還帶來(lái)了立法觸角太長(zhǎng)的問(wèn)題。從理論上講，立法是國(guó)家公權(quán)力的行使，法律的實(shí)現(xiàn)是公權(quán)力對(duì)社會(huì)秩序的干預(yù)行為。當(dāng)下，立法的觸角不僅在自己的領(lǐng)域里不斷擴(kuò)充，還在其他領(lǐng)域里四處蔓延，前面提到的關(guān)于公民閱讀的立法就是一個(gè)例子。西方有句名言：“上帝的事歸上帝，凱撒的事歸凱撒”。如果法律涉足自己難以解決的問(wèn)題和領(lǐng)域，不僅難以使問(wèn)題得到解決，相反還會(huì)將問(wèn)題變得更加復(fù)雜。其實(shí)，“社會(huì)調(diào)整和社會(huì)控制的機(jī)制是系統(tǒng)的，調(diào)整和控制的手段是多元的。市場(chǎng)規(guī)律、法律規(guī)范、技術(shù)規(guī)程、習(xí)慣規(guī)則、社會(huì)輿論、團(tuán)體自治、道德規(guī)范、紀(jì)律約束……有其有效作用的區(qū)間。其中法只是憑借國(guó)家權(quán)力來(lái)調(diào)整和控制社會(huì)的一種手段，而且并不是成本最低的手段”[9]，“法律的這些缺陷部分源于其保守的傾向，部分源于其形式結(jié)構(gòu)中所固有的僵化呆板因素，還有一部分是源于與其控制作用有關(guān)的限制方面。”[10]人們?cè)谡劦綑?quán)力濫用時(shí)往往指向行政權(quán)力，實(shí)際上，立法權(quán)也有濫用，且立法權(quán)的濫用所造成的損害更大。一個(gè)不適當(dāng)或有失公正的法律文件一旦實(shí)施，危害的不是一個(gè)人或者幾個(gè)人的利益，而是影響到一個(gè)方面、一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)地區(qū)，會(huì)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間，損害成千上萬(wàn)人民群眾的利益，甚至?xí)鹕鐣?huì)的不穩(wěn)定。[11]

二、節(jié)制是立法的美德

如果任由立法不節(jié)制現(xiàn)象發(fā)展，我們只會(huì)得到一個(gè)法律更多而秩序更少甚至是有法律卻無(wú)秩序的社會(huì)。因此，立法必須節(jié)制。具體來(lái)說(shuō)，立法必須節(jié)制主要是出于以下幾方面的考慮。

(一)法律規(guī)范本身的局限性

在調(diào)整社會(huì)關(guān)系和解決社會(huì)問(wèn)題的手段中，除了法律規(guī)范外，還有諸如道德、政策、宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等手段，各種手段沒(méi)有優(yōu)劣之分，各具特色，相互補(bǔ)充且不可相互替代，在一定的范圍內(nèi)各自發(fā)揮著作用。盡管“法律在社會(huì)秩序型構(gòu)中起著重要作用，但法律不是萬(wàn)能的，它不能窮盡所有的行為”[12]。首先，法律規(guī)范只能解決外化了的行為，而不能對(duì)心理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。不宜用法律手段調(diào)整的問(wèn)題有許多，例如，思想領(lǐng)域、情感、信仰等，其存在于人的內(nèi)心，在其沒(méi)有外化或外化不完全的情況下，難以用法律這樣的外部力量去控制和規(guī)范，而采用道德或教育等方式較為適宜。換言之，法律不能干預(yù)人們內(nèi)心世界，不能規(guī)范真、善、美，不能用法律追究人們的良心，也不能用法律規(guī)定藝術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[13]，而“法的過(guò)度控制會(huì)產(chǎn)生負(fù)作用:過(guò)嚴(yán)的管理會(huì)轉(zhuǎn)化為過(guò)苛的控制”[14]， 壓抑了人們的積極性和創(chuàng)造性，甚至可能轉(zhuǎn)為暴政、苛政，效果適得其反，使法律跨越其觸腳邊際而成為套在市民社會(huì)身上的枷鎖，必會(huì)受到市民社會(huì)抵制而難以獲得普遍遵行，也極易造成專(zhuān)權(quán)侵吞市民社會(huì)權(quán)利的惡果。[15]其次，法律規(guī)范起作用有其一系列特殊的條件要求，其中最關(guān)鍵的是證據(jù)要求，不具備證據(jù)條件，就不能認(rèn)定事實(shí)真相，法律規(guī)范作用也就難以發(fā)揮，此時(shí)，用習(xí)慣、政策、道德等手段解決，效果更佳。再次，法律規(guī)范的實(shí)施往往需要有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件的配合，不能單純依靠法律規(guī)范本身，“因?yàn)榉梢?guī)則是不會(huì)自動(dòng)執(zhí)行的”[16]。對(duì)照上述條件，對(duì)于啃老問(wèn)題，如果上升為法律層面后，確實(shí)存在難以裁量和無(wú)法執(zhí)行的問(wèn)題，難免使之成為“中看不中用”的條款。

(二)保證立法高質(zhì)量的需要

質(zhì)量是立法的靈魂，沒(méi)有質(zhì)量，再多的數(shù)量也無(wú)濟(jì)于事。立法質(zhì)量和實(shí)施效果是法律乃至法治的兩個(gè)重要支柱[17]，立法不在于多，而在于精；少則容易精，而多則必濫。當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)立法的規(guī)律還存在認(rèn)識(shí)上的不足，立法速度過(guò)快、數(shù)量太多則必然會(huì)影響立法質(zhì)量?！跋喈?dāng)多數(shù)量的法律文件制造著特權(quán)和不平等，抵消著憲法和其他法律宣告的權(quán)利，遏制著生機(jī)、自由和創(chuàng)造力，抵制著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的效率，用壁壘和封鎖分割著市場(chǎng)，不厭其煩和不計(jì)成本地加重社會(huì)負(fù)擔(dān)并麻煩著人們的生活?！盵18]當(dāng)前，我國(guó)立法質(zhì)量不高體現(xiàn)在諸多方面：體現(xiàn)在下位法與上位法的沖突或抵觸、超越立法權(quán)限等違憲違法問(wèn)題；體現(xiàn)在存在著利益化傾向嚴(yán)重，即所謂的利益部門(mén)化、部門(mén)利益法律化以及部門(mén)利益?zhèn)€人化等；體現(xiàn)在與其他相關(guān)立法間規(guī)定不一致，相互間沖突與不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)依法打架、立法擾民現(xiàn)象；立法內(nèi)容過(guò)于概括、抽象、模糊，適應(yīng)性、可操作性差，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及執(zhí)法部門(mén)難以執(zhí)行，公民守法也存在諸多難題；倉(cāng)促立法，對(duì)一些具體細(xì)節(jié)尚未搞清，只得授權(quán)下位法制定具體細(xì)則，而下位細(xì)則長(zhǎng)期未制定，導(dǎo)致實(shí)踐中法律的實(shí)施長(zhǎng)期脫節(jié)現(xiàn)象；對(duì)中央立法照搬照抄、內(nèi)容雷同的重復(fù)立法現(xiàn)象，從名稱(chēng)、體例到具體條款，幾乎大同小異，沒(méi)有特色、沒(méi)有創(chuàng)新；法律實(shí)施的條件尚未完全具備，立法時(shí)機(jī)尚不成熟，立法成為擺設(shè)；甚至在政績(jī)觀的驅(qū)使下，作為裝點(diǎn)門(mén)面的政績(jī)，為立法而立法。正如宋方青教授所言：“自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)立法快速發(fā)展，從中央到地方，每年的立法都是以數(shù)以百計(jì)的規(guī)模產(chǎn)出，可謂碩果累累。但我們必須看到，我國(guó)立法的數(shù)量與質(zhì)量并不成正比，從總體上說(shuō)，立法質(zhì)量尚不盡如人意?！盵19]立法過(guò)多、過(guò)濫造成“立法多余”“立法浪費(fèi)”，甚至造成“立法污染”現(xiàn)象，成為地方、部門(mén)罰款收費(fèi)、謀取私利的工具，成為阻礙統(tǒng)一市場(chǎng)的地方保護(hù)的手段。正如有些學(xué)者所講的那樣：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些阻礙法制建設(shè)的問(wèn)題，包括法律的實(shí)施效果與立法預(yù)期嚴(yán)重偏離；法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不盡合理……國(guó)家和社會(huì)的大量經(jīng)濟(jì)收益無(wú)法在現(xiàn)有法律和執(zhí)法體制下歸入正當(dāng)渠道。[20]

(三)樹(shù)立法律權(quán)威的要求

立法不在于多，而在于精；所立之法必須管用，要具有權(quán)威性。亞里士多德曾有過(guò)一句經(jīng)典語(yǔ)錄，“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[21]。法律必須有效充分地實(shí)施，否則，將形同虛設(shè)，并進(jìn)而影響法律的權(quán)威。由于立法不節(jié)制，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，難以得到執(zhí)行，所立之法不能得到很好實(shí)施，必然損害其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，公眾對(duì)其的信任度就大打折扣，不但實(shí)現(xiàn)不了立法目的，還常常會(huì)起到相反的作用。這樣的立法越多，公眾對(duì)法律的權(quán)威性越是懷疑。以環(huán)境立法為例。近40年來(lái)，我國(guó)制定的環(huán)境方面法律法規(guī)不可謂不多，先后制定了包括《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等30多部環(huán)境保護(hù)方面的法律，以及包括《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等90余部行政法規(guī)，加起來(lái)多達(dá)120余部，立法速度居各部門(mén)法之首，卻有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒(méi)有得到實(shí)施。[22]其中立法不夠科學(xué)，立法內(nèi)容難以在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施是重要原因，這影響了法律的權(quán)威性。再如，2012年通過(guò)的《反壟斷法》，由于條款規(guī)定過(guò)于原則，以及與該法配套的40多個(gè)相關(guān)規(guī)定沒(méi)有同步出臺(tái)，導(dǎo)致該法一出臺(tái)就面臨著無(wú)法實(shí)施和執(zhí)行的困境，面對(duì)紛繁蕪雜的“壟斷市場(chǎng)”，顯得力不從心。此外，以往呼聲很高的行政許可法，在實(shí)施中并沒(méi)有取得立法時(shí)所期望的效果，審批或變相審批的行政行為依然不絕。其他法律，如國(guó)家賠償法、公務(wù)員法、勞動(dòng)合同法都在現(xiàn)實(shí)中遭遇到了各種窘境與尷尬，實(shí)施效果非常不佳。而社會(huì)保障法從其制定之日起幾乎沒(méi)有實(shí)行。當(dāng)下，我國(guó)的立法不可謂不多，但由于立法時(shí)機(jī)不成熟或立法技術(shù)不夠科學(xué)或不應(yīng)上升到法律層面等，結(jié)果法律雖然生效了，但缺乏實(shí)效，不能解決想要解決的問(wèn)題，只能看不能用，淪為一種“觀賞性立法”。正如有學(xué)者指出的那樣：“這種有法不依的狀況比無(wú)法可依所造成的后果更為可怕和嚴(yán)重，有法不依還不如無(wú)法……當(dāng)法律制定后卻不予執(zhí)行時(shí)，法律也就如同廢紙，則人民就會(huì)失望，對(duì)法律就完全不予信任甚至蔑視，這種有法不依、有法不守的狀態(tài)一經(jīng)形成后，如要改變這種狀況，其難度將比改變無(wú)法可依狀況的難度要大得多。”[23]有法且法有效實(shí)施是法治的基礎(chǔ)，也是法律權(quán)威的基礎(chǔ)，而這些又得益于立法的節(jié)制——制定出高質(zhì)量和人人遵守的法律。

(四)在地方立法權(quán)普遍化趨勢(shì)下防止立法泛濫的需要

新修改的《立法法》將地方立法權(quán)賦予所有“設(shè)區(qū)的市”。也就是說(shuō)，我國(guó)有233個(gè)設(shè)區(qū)的市*我國(guó)共有282個(gè)設(shè)區(qū)的市，在《立法法》修訂之前，我國(guó)僅有49個(gè)設(shè)區(qū)市擁有地方立法權(quán)。其中包括27個(gè)省會(huì)城市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市(重慶市于1997年升格為直轄市)以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。將獲得地方立法權(quán)，它們將在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”事項(xiàng)方面制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，由此迎來(lái)了地方立法權(quán)的大面積“擴(kuò)容”。地方立法主體的擴(kuò)大，必將出現(xiàn)一種井噴式的地方立法勢(shì)頭，各地將紛紛不甘示弱地制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章。地方立法主體范圍的擴(kuò)大，雖然會(huì)帶來(lái)地方法治建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，但也同樣可能存在一定隱患。由于立法是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)[24]，而不同的城市，其立法環(huán)境不同，立法人員的素質(zhì)也參差不齊，由此帶來(lái)的地方立法質(zhì)量難以保證；再加上部分地方領(lǐng)導(dǎo)喜歡拍腦門(mén)決策，立法缺乏科學(xué)規(guī)劃，地方立法可能淪為地方領(lǐng)導(dǎo)的附庸，領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)便可催生出一部地方立法現(xiàn)象也不是沒(méi)有，如此情形下所立的地方立法，其水平也必然千差萬(wàn)別，也不排除出現(xiàn)一些質(zhì)量低劣之法。[25]而地方立法質(zhì)量不高，不但影響地方立法的良性發(fā)展，而且將極大地制約地方法治建設(shè)的進(jìn)程，給經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，也會(huì)影響公民對(duì)法治的信仰。因此，在地方立法權(quán)被普遍賦予的背景下，提出立法節(jié)制的命題，對(duì)于避免劣質(zhì)地方立法、提倡高質(zhì)量地方立法的制定有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)然，除此之外，立法節(jié)制的提出還有一個(gè)立法成本的問(wèn)題，立法不節(jié)制將浪費(fèi)有限的立法資源。

三、立法節(jié)制性美德的實(shí)現(xiàn)

在西方國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，也曾經(jīng)出現(xiàn)類(lèi)似的法律成災(zāi)現(xiàn)象，為此，一些西方學(xué)者曾提出國(guó)家治理的“除法化”*“除法化”是指廢止可以不需要法律干預(yù)但實(shí)際上干預(yù)了生活領(lǐng)域的法律法規(guī)。對(duì)策，甚至在諸如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)還出現(xiàn)過(guò)對(duì)許多經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)福利的法律、法規(guī)廢止的做法。當(dāng)下，我國(guó)處于法治建設(shè)的初級(jí)階段，“除法化”有些言過(guò)其實(shí)，但從提升立法質(zhì)量、提高法律實(shí)效來(lái)講，必須提倡立法節(jié)制。

(一)保持必要的立法邊界

既然立法有其自身的局限性，企圖用立法手段解決一切問(wèn)題的想法是幼稚的也是有害的，“立法者在考慮立法的必要性時(shí)，一般要把法律與其他社會(huì)控制方式作一比較，究竟哪一種方式最合適、最有效。”[26]“在有可能運(yùn)用其他社會(huì)調(diào)整方式有效地調(diào)控社會(huì)關(guān)系時(shí)，就沒(méi)有必要采用法律調(diào)整”。[27]為此，立法必須恪守自己的邊界，要慎用和少用立法手段：其一，要對(duì)使用立法手段是否能達(dá)到好的效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和論證，加強(qiáng)立法的必要性和可行性論證，認(rèn)為確實(shí)需要立法介入，且立法手段比其他手段的解決效果更佳時(shí)，才能決定使用立法手段。其二，對(duì)可用可不用的就不用，或用其他手段解決的效果更好，或用立法的手段可能產(chǎn)生負(fù)面效果時(shí)，就堅(jiān)決不用立法手段；對(duì)立法解決不了或解決不好的領(lǐng)域就不要干預(yù)。當(dāng)下，在不少西方國(guó)家，不立法或少立法在其制度中占了絕對(duì)地位，即在立法前要收集充分的證據(jù)表明立法的必要性、可行性，否則就不能立法。*例如，加拿大的《公平對(duì)待公民立法法》規(guī)定，除非有明確的證據(jù)表明存在的問(wèn)題并有立法干預(yù)的必要性，否則不應(yīng)立法；德國(guó)的《聯(lián)邦法律案注意要點(diǎn)》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)明確是否有必要制定法律，如果不制定會(huì)發(fā)生什么；芬蘭的《行政機(jī)關(guān)正確起草法律規(guī)范手冊(cè)》規(guī)定，只有通過(guò)任何其他方法不能達(dá)到目的時(shí)才應(yīng)該立法。就啃老問(wèn)題而言，實(shí)際上，啃老現(xiàn)象并非我國(guó)獨(dú)有，美國(guó)也有啃老族。由于經(jīng)濟(jì)低迷、就業(yè)難度大等原因，美國(guó)18歲至24歲年輕人中52.8%成為啃老族，但美國(guó)解決這一問(wèn)題的方法不是借助于立法手段，而是通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，通過(guò)一些理財(cái)公司的專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)，幫助那些需要貸款以渡過(guò)難關(guān)的啃老族，取得較好效果。法有所能，有所不能。特別是對(duì)涉及社會(huì)事項(xiàng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事項(xiàng)，立法要盡量保持足夠的謙抑。“法律制定者如果對(duì)那些促進(jìn)非正式合作的社會(huì)條件缺乏眼力，他們就可能造就一個(gè)法律更多但秩序更少的世界?！盵28]對(duì)社會(huì)領(lǐng)域事項(xiàng)，要發(fā)揮社會(huì)組織的自治和自律能力，凡是能以自訂行業(yè)規(guī)程、團(tuán)體紀(jì)律來(lái)補(bǔ)充或代替國(guó)家立法的，立法不介入；對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事項(xiàng)，要發(fā)揮市場(chǎng)自身供求、價(jià)值規(guī)律的自我調(diào)節(jié)功能，要少用立法手段進(jìn)行規(guī)制、約束，多鼓勵(lì)、引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的創(chuàng)造性和自主性；對(duì)公民家庭、私人生活空間應(yīng)盡量少地介入，而要充分發(fā)揮道德、輿論的導(dǎo)向作用。相反，如果硬要用法律去干預(yù)不該干預(yù)的事項(xiàng)，效果會(huì)適得其反，正如孟德斯鳩曾經(jīng)指出的那樣：“如果用法律去改變應(yīng)該用習(xí)慣去改變的東西的話(huà)，那是極糟的策略”[29]。為此，必須從嚴(yán)控制立法計(jì)劃，在是否需要立法手段時(shí)，要從確保法律質(zhì)量、從保證所立之法具有權(quán)威性的角度出發(fā)，本著寧缺毋濫的原則，決定是否立法，防止“觀賞性立法”進(jìn)入立法程序。

(二)善于立法

對(duì)于屬于法律調(diào)整的事項(xiàng)，且有立法的必要時(shí)，也要善于運(yùn)用立法手段。這是因?yàn)?，“立法，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者恰?dāng)?shù)孛枋鰹槿祟?lèi)所有發(fā)明中充滿(mǎn)了嚴(yán)重后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和火藥的發(fā)明還要深遠(yuǎn)”[30]。為此，一是要把握適當(dāng)?shù)牧⒎〞r(shí)機(jī)，不要在時(shí)機(jī)不成熟時(shí)倉(cāng)促立法。立法時(shí)機(jī)是指立法者做出是否立法以及何時(shí)立法的決策時(shí)所應(yīng)考慮的各項(xiàng)主客觀條件。[31]立法者必須在準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)的情況下所立之法才是適時(shí)之法，“反之，立法機(jī)關(guān)如果不能很好地把握立法時(shí)機(jī)，制定出來(lái)的法律就有可能脫離實(shí)際，或者超越現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致法律無(wú)法實(shí)施；或者落后于社會(huì)實(shí)踐，使社會(huì)活動(dòng)無(wú)所遵循?！盵32]為此，要評(píng)估立法的實(shí)施條件是否成熟，是否已經(jīng)具備了法律實(shí)施的良好的法律文化氛圍、相應(yīng)的物質(zhì)設(shè)施、相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)等。二是要把握立法介入的度。對(duì)那些外顯特征明顯且具有可操作性的行為，立法可以多介入，而對(duì)外顯特征不明顯的且不具有可操作性的領(lǐng)域，類(lèi)似于啃老問(wèn)題，立法介入的程度就不要太深。三是要把握立法的速度，不要進(jìn)行大躍進(jìn)式的立法。立法是一個(gè)有序的過(guò)程，要經(jīng)過(guò)一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的論證、權(quán)衡和反復(fù)調(diào)研的過(guò)程，要經(jīng)過(guò)一個(gè)合理的周期，“不能匆忙，不能草率從事，也不能主觀地、片面地貪多求全，并且要防止過(guò)于繁瑣，以致難于通行”。[33]也就是說(shuō)，要經(jīng)過(guò)多方研究和論證，要進(jìn)行科學(xué)的立法決策、立法的民主化、立法后的及時(shí)評(píng)估，把質(zhì)量作為立法的第一要義，確保制定出來(lái)的法律是高質(zhì)量的。

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[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

On Virtue of Legislative Control:From Legislation of Prohibiting Living off One’s Parents

WANG Chun-ye, NIE Jia-long

(1.Law School, Hohai University, Nanjing 210098, Jiangsu, China；2.College of Science and Technology, Jiangxi Normal University, Nanchang 330100, Jiangxi, China)

In recent years, the regulations of prohibiting living off one’s parents have been formulated in some local legislation and caused controversy and thinking about legislative restraint. At present, legislation intemperance has resulted in the proliferation of legislation which will be intensified when the legislative powers are given to all the cities. Limited problems can be solved through legislation. Therefore legislation intemperance will restrain social vitality, suppress people’s initiative and creativity, affect the quality of legislation, and then damage the legal authority. For this purpose, from the angle of improving the quality of legislation and the legal effect, it is necessary to keep the legislative boundary and make good use of legislation to ensure the legislative quality.

legislative control; law; morality; local legislative power

2015-09-16

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目(11JZD010)

王春業(yè)(1970-)，男，安徽明光人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士； 聶佳龍(1987-)，男，江西南昌人，江西科技師范大學(xué)理工學(xué)院助教。

D901

A

1674-3199(2015)05-0058-07