新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展中的風險研究

黃闖

摘要：新型農業(yè)經營主體的快速發(fā)展對于加快推動農業(yè)現代化、促進農業(yè)適度規(guī)模經營等有著重要的促進作用。但新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展過程中也面臨著損害農民利益、主體經營失敗、土地規(guī)?；葳搴蜕鐣环€(wěn)定的風險，這些風險的化解需要放在城鄉(xiāng)一體化的背景下進行，需要協(xié)調好新型主體與農業(yè)轉移人口市民化、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的關系，平衡好新型主體與失地農戶之間的利益關系，防止損害農民利益、影響社會穩(wěn)定的風險；需要提升新型主體的自我發(fā)展能力，化解新型主體農業(yè)經營失敗風險；需要國家嚴格監(jiān)管制止打擊以新型主體的名義套取國家補貼、圈占土地的異化行為，防止補貼陷阱和規(guī)?；葳?。

關鍵詞：新型農業(yè)經營主體；生成發(fā)展；風險

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）18-4617-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.18.058

隨著城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距不斷擴大，農業(yè)生產比較收益不斷降低，農村剩余勞動力人口大規(guī)模轉移，部分進城打工以及長期在城市生活的農村居民就自發(fā)地把承包土地流轉給自己的親戚朋友免費耕種或者收取較少的費用，而那些不愿意進城打工的農村中老年農民就能夠以較低的費用承包相對較多的土地，自發(fā)成為了農業(yè)生產經營中的新型農業(yè)經營主體。但是自發(fā)生成的新型農業(yè)主體數量少、規(guī)模較小、承包土地數量有限，無法獲得國家特殊的財政稅收金融等政策性支持，與農業(yè)現代化發(fā)展的要求仍然存有距離。因此，中央政府出于加強農業(yè)國民經濟基礎地位的戰(zhàn)略目標考慮，出臺了一系列支持農業(yè)現代化發(fā)展的政策文件。如十八屆三中全會指出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”。2013年中央一號文件則提出，要“創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業(yè)大戶、家庭農場，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉”。在國家宏觀政策引導和基層政府行政主導下，以家庭農場、種糧大戶、農業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等為主的新型主體大量涌現并得到快速發(fā)展。新型主體的快速發(fā)展對于加快推動農業(yè)現代化、促進農業(yè)適度規(guī)模經營、增強農業(yè)綜合生產能力、確保國家糧食安全和重要農產品有效供給以及提高農民收入、促進農村發(fā)展有著重要的促進作用。不過國家政策引導和基層政府主導下的新型農業(yè)農業(yè)經營主體生成發(fā)展中仍然面臨各種風險，亟需引起政府和社會的高度重視。

1 新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展中的風險

1.1 從農戶利益的角度，新型主體生成發(fā)展的過程中有可能違背農民的主體性，損害農民利益的風險

新型農業(yè)經營主體的生成發(fā)展實質上就是農業(yè)的規(guī)?；洜I，農業(yè)規(guī)?；洜I的實現則需要進一步加大土地流轉的數量、提高土地流轉的質量。而加大土地流轉的數量和提高土地流轉的質量就意味著需要持續(xù)推動農業(yè)轉移人口的市民化，進一步減少農業(yè)人口數量和以緩解當前農業(yè)生產中的人地緊張矛盾。不過農業(yè)轉移人口市民化將是一個長期過程，在農業(yè)轉移人口沒有完全市民化的前提下推動農業(yè)適度規(guī)模、助推新型農業(yè)經營主體快速發(fā)展就有可能違背農民的主體性選擇，損害農民的土地權益。

當前農村社會面臨嚴重的利益分化，不同利益群體對于土地流轉的認知、態(tài)度和行為都有所不同。對已經進城有著穩(wěn)定非農業(yè)經濟收入的農民而言會愿意選擇流轉土地，但是對于以農業(yè)收入為主要來源的中老年農民來說，則更傾向于繼續(xù)耕種土地。不同群體土地流轉意愿的不同，將會影響到新型主體規(guī)模化經營的選擇，而地方政府出于政績考核、利益或形象的需要在具體的實踐操作中有可能動用基層行政力量，在違背農民自愿的前提下強制推動農村土地流轉，這就直接地違背了部分農民意愿，直接損害了農民的土地權益。特別是中老年農民由于缺乏系統(tǒng)的教育培訓，勞動技能偏低，成為失地農民后將會無法順利實現其再就業(yè)，最終演變成上班無崗、種田無地、低保無份的“三無”人員。

1.2 從新型主體性經營的角度，新型主體生成發(fā)展過程中將會面臨著主體性缺失、農業(yè)經營失敗的風險

1）新型農業(yè)主體性缺失的風險。新型農業(yè)經營主體的生成發(fā)展是主體理性自然選擇的結果，市場化條件下，微觀農業(yè)主體的經營組織形式選擇與創(chuàng)新，說到底是農民基于效用最大化考慮的對其土地等要素的自主經營安排[1]。然而實際運行過程中，部分新型農業(yè)主體的生成發(fā)展是地方政府強力推動的結果，并沒有嚴格遵循市場化規(guī)律運行，忽視了新型主體的主體性選擇。有學者在調查中發(fā)現，在“政績饑渴癥”的影響和驅使下，一些地方熱衷于搞“短、平、快”政績。例如，有的地方在短時間內集中連片流轉土地，集中力量開展高標準的土地整理和農田基礎設施建設，發(fā)展規(guī)模經營，迅速創(chuàng)造“業(yè)績”；有的利用財政資金和挪用各類涉農項目資金集中支持個別家庭農場、專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)，作為領導參觀示范點等[2]。政府行為的強力推動改變了新型農業(yè)主體的自然生成過程，扭曲了新型主體的自然生成環(huán)境，導致了資源配置扭曲。

2）自然災害風險。農業(yè)生產對自然條件有著更強的依賴性，氣候、土地和用水是農業(yè)生產須臾離不開的自然資源條件，雖然科技進步可以適度減輕自然災害對農業(yè)生產帶來的負面影響，但是始終無法使農業(yè)生產完全擺脫對自然條件的依賴。當前我國農業(yè)生產的基礎設施依然相對薄弱，農田基礎設施投入不足，農業(yè)生產的自然條件差，抵抗旱災、澇災、雹災、低溫、高溫以及病蟲害等自然災害的能力不夠，農業(yè)生產依然是弱質性產業(yè)。農戶家庭經營無法抵御自然災害風險，規(guī)模化經營的新型主體同樣無法抵御任何自然風險，甚至規(guī)?；洜I企業(yè)受自然災害風險的影響程度會比農戶經營更加嚴重，因為農戶經營的自然災害風險分散在每一個農戶身上，風險相對減小，而新型農業(yè)主體多采用大規(guī)模經營，一旦出現大規(guī)模的自然災害，其面臨的風險后果則更為嚴重。

3）市場化風險。新型農業(yè)主體需要按照市場需求安排農業(yè)生產活動，絕大部分產品都要進入市場，市場經營風險對新型主體的農業(yè)生產有著重要的影響作用。當前新型農業(yè)經營者的年齡相對較大，整體素質不高，造成農業(yè)經營的產品意識、市場意識和競爭意識不強，對于即將面臨的風險估計不足，在應對市場化風險和投資經營決策時往往存有盲目性和滯后性。尤其在基層政府的鼓勵推動下，在整體經營能力沒有明顯提升的情況下，不斷盲目擴大經營規(guī)模將會面臨更多的市場風險。首先，新型主體農業(yè)生產的風險體現在農業(yè)生產的高成本、低收益上。宏觀上講，中國農業(yè)發(fā)展已進入高成本時代。20世紀90年代中期以來，中國農業(yè)投入產出環(huán)境發(fā)生了轉折性變化，最突出的就是各類農產品投入量的增長普遍高于產出的增長，農業(yè)的收益率出現了趨勢性下降[3]。從微觀角度，新型主體農業(yè)生產的高成本體現在土地流轉地租、勞動力使用成本、各種農資價格等不斷上漲。如近幾年隨著新型主體間對土地流轉競爭的加劇，土地流轉價格一路攀升，從自發(fā)土地流轉時土地流轉成本的零費用、低費用，到現時期土地流轉租金的高費用，直接加劇了新型農業(yè)主體的經營成本，但是農產品的市場價格并沒有同步上漲，最終導致農業(yè)生產的比較收益相對較低。其次，新型主體的市場風險體現在農業(yè)生產經營中的決策上，在高成本低收益的客觀現實下，新型農業(yè)主體必須擁有較高的生產經營能力。在市場化運行環(huán)境下，新型主體生產經營中的任何決策失誤都將是致命的。再者，新型農業(yè)主體的市場化風險還體現在資金不足上。新型主體的規(guī)模化經營行為需要大量的資金做準備，如果缺乏足夠的資金儲備將會直接影響到農業(yè)經營者的生產行為。endprint

1.3 從國家政策的角度，新型主體的生成發(fā)展可能面臨著“補貼陷阱”、“規(guī)?；葳濉钡娘L險

1）“補貼陷阱”影響到財政資金優(yōu)化配置的風險。由于受農業(yè)生產本身的弱質性、農業(yè)生產資料價格的高漲以及土地流轉費用的不斷攀升等客觀因素影響，農業(yè)生產很難獲取相對較高的比較收益，新型農業(yè)主體的良性發(fā)展需要國家的各種政策性財政支持。如果沒有國家政策性財政補貼資金的支持，新型主體將無法獲得相當于社會平均工資的收入水平，將會影響到農業(yè)經營者的經營動力。當前從中央到地方已經出臺了一系列的財政、金融、稅收、科技等方面的扶持政策，引導耕地流向新型農業(yè)經營主體，與此同時新型農業(yè)主體的補貼將會面臨著“補貼陷阱”的風險。部分新型農業(yè)經營主體的成立本身就是為了獲取、套取國家財政資金的補貼，導致國家有限的財政資源并沒有得到合理有效的利用。如，根據國家相關規(guī)定，農民專業(yè)合作社等新型主體在財政投入、稅收減免、金融服務、項目承擔、人才培養(yǎng)等方面享受一定的扶持政策，同時在用地、用電、運輸等方面也享有相應的優(yōu)惠。但有一些新型主體徒具法律形式，只不過是利用國家的惠農政策執(zhí)行過程中的漏洞套取國家有限的財政資源。特別是隨著國家惠農支農強化政策體系的進一步完善，勢必將會有更多的資金進入農村，如果大量的資金被虛假合作社、下鄉(xiāng)工商企業(yè)等新型主體所侵占，將會影響到國家資金的優(yōu)化配置，影響到真正從事農業(yè)生產者群體的利益。

2）“規(guī)?；葳濉庇绊懙郊Z食安全風險。新型農業(yè)主體的快速發(fā)展與新型主體具有較高生產率、能夠促進農業(yè)現代化發(fā)展、保障國家糧食安全的假設密切相關，不過新型主體的經營行為是否具有較高的生產效率、確保國家糧食安全，仍然有待進一步驗證。首先，對于部分新型主體來說，從事農業(yè)生產經營的動機有待考量，如部分新型主體的生成本身僅是為了獲取國家的惠農財政補貼或者農村土地增值的收益，并沒有真正從事農業(yè)生產意愿，乃至在實踐中催生了一批不事農業(yè)生產而以套取國家農業(yè)獎補資金或圈占土地為目的的偽新型主體，根本無從談起新型主體農業(yè)生產的高效率。其次，對于真正從事農業(yè)生產的新型主體來說，由于農業(yè)生產的特殊性，新型主體的農業(yè)生產效率并不一定高于傳統(tǒng)的家庭農戶經營。新型農業(yè)的規(guī)?；洜I雖然從理論上講能夠增加經營效益，增加土地產出，但實際上農業(yè)生產本身是一個非常復雜的體系，新型主體的經營方式并不能普遍增加農業(yè)經營的效益。相反，一般情況下規(guī)模經營的糧食單產都遠低于小農，原因是小農生產是精耕細作，可以靈活地進行農業(yè)生產的田間管理，而規(guī)模農業(yè)卻很難做到靈活精細的農業(yè)生產管理[5]。再者，新型農業(yè)主體為了獲取相對較高的經濟效益，會將部分經營行為非農化、非糧化。由于農業(yè)生產本身的弱質性，部分新型主體為了獲取更好的經營效益，在地方政府疏于監(jiān)管的情況下，容易出現經營行為異化，如在經營的土地種植大棚蔬菜、園林花木，甚至是搭建養(yǎng)殖場、農家樂。

1.4 從社會穩(wěn)定的角度，新型農業(yè)經營主體的生成發(fā)展有可能影響局部地區(qū)社會不穩(wěn)定的風險

新型主體的發(fā)展實質上就是規(guī)?；洜I，而規(guī)?；洜I就需要持續(xù)不斷地推動農村土地流轉。但是在沒有改變城鄉(xiāng)二元結構，沒有改變農村人地緊張關系，沒有給予流轉后農民更多就業(yè)機會和社會保障的情況下，一味推動新型主體的發(fā)展，地方政府為了政績利益需要，在違背農民利益和主觀意愿的情況下強制性推動土地流轉發(fā)展新型主體將會影響到農村相對穩(wěn)定的社會環(huán)境。

首先，地方政府在違背農民利益、沒有給予農戶合理補償的情況下加快土地流轉助推新型主體發(fā)展，使得一些不愿意流轉土地的農民極端反對地方政府的行為，這為農村社會安全埋下了隱患。特別是農民在土地流轉后，如果缺乏新就業(yè)機會和完善的社會保障，對農村社會穩(wěn)定的潛在威脅將會更大。其次，在當前農業(yè)轉移人口沒有完全市民化的情況下，強制推動土地流轉助推新型主體，必然帶來的是對目前相對均衡的城鄉(xiāng)二元結構的過度沖擊，將使農村作為現代化過程中的“蓄水池”的作用失效[6]。最后，新型主體生成發(fā)展過程中會增加新型主體和農戶之間的利益糾紛，從而影響農村社會穩(wěn)定。當前農村土地流轉時一般采用口頭約定，流轉正式合同的簽約率較低，土地流轉的期限短，新型主體與普通農戶之間因為土地流轉費用和期限而發(fā)生糾紛的可能性非常大。而對于已經簽訂了正式流轉合同的農民來說，也可能由于普遍缺乏土地流轉的契約意識而反悔或者在新型主體經營效益較高、獲利較多時，對新型主體施加壓力，要求收回承包土地或者不斷增加土地流轉費用。特別在進城農民就業(yè)不利的情況下，有可能返回農村要求提前解除土地流轉合同、收回承包地，如果土地流轉是不可逆的，將會增加農戶與新型主體的糾紛。反之，如果新型主體的農業(yè)生產經營效益低下甚至經營失敗時，就會放棄農村土地經營，也有可能存在拖欠甚至拒付農民土地流轉費用等情況，無形中增加了土地糾紛的可能性。

2 新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展中風險規(guī)避的策略

從當前來看，新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展過程中的確會面臨著損害農民利益、主體經營失敗、影響國家糧食安全、影響社會穩(wěn)定等諸多風險。不過從長遠發(fā)展來看，新型主體的生成發(fā)展是一個必然的過程，是促進農業(yè)現代化發(fā)展的必然結果。要客觀看待新型主體生成發(fā)展中的各種風險，不是要否定新型主體發(fā)展在農業(yè)現代化發(fā)展中的重要性，而是警惕利益相關方要正確認知新型農業(yè)經營主體生成發(fā)展過程中的風險，切勿盲目地、不顧實際情況地在沒有正確認知可能出現的各種風險以及提高新型主體應對風險能力的情況下，超越發(fā)展階段加速推動新型主體發(fā)展。

2.1 進一步減少農業(yè)人口數量，推動農業(yè)人口的市民化，切實維護農民權益

1）從宏觀上來說，新型農業(yè)經營主體的生成發(fā)展需要納入城鄉(xiāng)一體化的視角下進行。農村土地流轉的持續(xù)推進是新型主體生成發(fā)展壯大的前提，與土地流轉的數量、質量與農業(yè)勞動力轉移程度、農業(yè)轉移人口市民化的質量以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的程度密切相關。如果不能實現農業(yè)轉移人口的市民化，就難以推動農村土地流轉，就很難實現規(guī)模經營。因此新型農業(yè)經營主體的生成發(fā)展需要進一步推動農業(yè)轉移人口市民化，加速推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，減少農民對土地的依賴，減少土地對新型主體規(guī)模經營的約束。endprint

2）從微觀上來說，新型農業(yè)主體的生成發(fā)展要堅持利益相關方的主體性地位，切實維護相關各方的權益，政府不能代替農戶和新型主體做決策。首先，土地流轉要尊重農民和新型主體的意愿，從各地實際出發(fā)，不作行政強制推動，也不應一味地排斥新型主體發(fā)展，要切實維護農民和新型主體的權益。其次，做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，給予農民更長遠的對于承包土地的預期，為推動土地流轉創(chuàng)造條件。再者，完善農村就業(yè)保障體系，提高農村社會保障水平，減少失地農民的后顧之憂。

2.2 提升新型農業(yè)經營主體自身的發(fā)展能力，增強其抗風險能力

針對新型主體面臨的市場化風險，需要進一步提升其經營管理能力。一方面要加大對新型主體的風險意識教育，既不肆意夸大農業(yè)生產風險，避免影響農業(yè)現代化發(fā)展的步伐，也不要否認新型主體發(fā)展過程中各種風險的客觀性。然而，當前的媒體宣傳大多數只談論到新型主體的可能潛在收益，而忽視其可能遭遇到的各種風險，這無疑會造成一種假象，認為新型主體的發(fā)展前途勢必一片光明。風險意識教育的目的應該是讓新型主體意識到規(guī)?；洜I方式仍然面臨著諸多風險，在農業(yè)生產過程中不宜過于盲目自信，不切實際超越個人發(fā)展的能力擴大農業(yè)生產的規(guī)模水平。特別需要警惕的是部分新型主體在流轉農村土地實施規(guī)模經營時由于受到地方政府鼓動，對投資農業(yè)的風險預見不足。另一方面，需要大力培育職業(yè)農民，提高其經營管理水平。農業(yè)現代化發(fā)展需要著力培育一批有文化、懂經營、善管理的創(chuàng)新型農業(yè)經營主體。當前可以通過農業(yè)院校、農業(yè)技術推廣人員下基層下農村的方式加大對新型農業(yè)人才的培養(yǎng)，可以參照免費師范教育的模式，定向培養(yǎng)農村經營管理人才，增加農村新型農業(yè)經營發(fā)展的人才儲備，可以積極創(chuàng)造有利條件，吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

2.3 新型農業(yè)主體的生成發(fā)展需要正確合理界定地方政府的行為角色

1）尊重新型農業(yè)經營主體的主體性選擇。地方政府在發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營、培育新型主體發(fā)展的過程中應結合各地發(fā)展階段、資源稟賦和農民意愿，因地制宜選擇適當的規(guī)模經營路徑。地方政府要改變其錯誤的政績觀，堅決制止忽視農戶利益訴求，為了主體而主體，為了流轉而流轉，給予基層下指標、命令等方式導致新型主體無序發(fā)展的非正常現象。地方政府應該明確其權力界限，充分尊重新型主體的主體性選擇，不應該有著特殊的主體性偏好，要公平、公正對待所有新型主體，特別是要利用市場化手段促進新型主體的多元化發(fā)展。地方政府要遵循農業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，要意識到由于不同區(qū)域的資源稟賦和經濟發(fā)展情況不同，不同區(qū)域新型主體的發(fā)展狀況會出現很大的差異，切忌盲目推動新型主體發(fā)展。

2）完善落實政府對新型農業(yè)經營主體的各種優(yōu)惠政策。一方面繼續(xù)完善新型主體發(fā)展所需的稅收減免、資金扶持和人才引進等多維度的政策支持，特別是需要制定完善金融支持新型主體發(fā)展以及農業(yè)保險的相關政策。另一方面要落實現有的相關政策。如，新型主體優(yōu)先承擔涉農項目的傾斜政策，新型農業(yè)經營主體貸款、擔保政策以及新型農業(yè)經營主體所得稅、營業(yè)稅的優(yōu)惠政策等要得到有效落實。

3）加強對新型農業(yè)經營主體行為的監(jiān)管。為了防止新型主體經營行為異化需要強化國家的監(jiān)督力度以及改變財政資金的補貼方式。要明確各種新型主體的準入標準，無論是家庭農場、農業(yè)合作社、種糧大戶還是其他類型的主體都要有著明確的界定，確保新型主體健康發(fā)展，謹防空殼化的各種新型主體。要進一步完善對新型主體的財政補貼方式，實行差別化的扶持補貼政策，讓真正從事農業(yè)生產的新型主體能夠獲得相對較高的經營收益。

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